電價一方面通過市場反映能源電力價值、引導電力高質(zhì)量發(fā)展，另一方面又充當政府宏觀調(diào)控、支持特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策工具。本文針對行政降成本與電網(wǎng)可持續(xù)發(fā)展的協(xié)調(diào)問題、市場化價格機制頂層設(shè)計問題、電價交叉補貼問題、可再生能源價格機制協(xié)調(diào)性問題進行分析，與大家分享。
電價是能源體制革命的核心問題之一。新電改啟動后，發(fā)、售電逐步放開，上網(wǎng)電價逐步市場化，輸配電價受政府監(jiān)管，大用戶參與市場，工商業(yè)用戶電價逐漸由市場形成，還有一些保障類用戶電價仍執(zhí)行政府定價。
電價一方面通過市場反映能源電力價值、引導電力高質(zhì)量發(fā)展，另一方面又充當政府宏觀調(diào)控、支持特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策工具。市場化改革中，電力行業(yè)利益格局更加多元化，政府定價難以有效分配多方利益，因而需要更好地發(fā)揮市場在電力資源配置中的決定性作用。
電力行業(yè)作為一個基礎(chǔ)性行業(yè)，肩負著保障能源安全、促進能源革命、支撐國民經(jīng)濟發(fā)展等重要社會職責。十四五期間，電力行業(yè)的健康發(fā)展仍需電價機制作重要保障，需要重點解決行政降成本與電網(wǎng)發(fā)展的協(xié)調(diào)問題、完善市場價格機制、解決交叉補貼問題及可再生能源價格問題。
一、行政降成本與電網(wǎng)可持續(xù)發(fā)展的協(xié)調(diào)問題
近年來國家持續(xù)降低社會用能成本，多輪次下調(diào)電價，電網(wǎng)經(jīng)營發(fā)展面臨前所未有壓力。
2016年以來降價政策疊加，累計降低工商業(yè)用電成本超過3000億元，其中57%由電網(wǎng)企業(yè)承擔。電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營效益大幅下滑，2019年電網(wǎng)企業(yè)主業(yè)虧損面超過40%，虧損額超過120億元。
2020年初，為抗擊疫情、支持企業(yè)復工復產(chǎn)，電網(wǎng)企業(yè)落實國家政策，對除高耗能行業(yè)用戶外的一般工商業(yè)用戶和大工業(yè)用戶電費臨時性降低5%，同時出臺支持性兩部制電價政策，全部降費成本由電網(wǎng)企業(yè)承擔。預(yù)計2020年電網(wǎng)企業(yè)虧損將進一步擴大，虧損面將超過三分之二。
加強電力企業(yè)監(jiān)管、降低社會用能成本，對落實供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、促進工商業(yè)的發(fā)展起到了積極性作用，但也表現(xiàn)出一些問題。
一是轉(zhuǎn)供電主體截留降價紅利。僅2019年對一般工商業(yè)降價10%政策，就有約15%左右紅利被轉(zhuǎn)供電主體截留，降價截留資金預(yù)計約380億元，降價成效大打折扣。
二是降價不具針對性，對帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進經(jīng)濟增長的作用有限。比如，2020年抗擊疫情的臨時性降費政策，總體來看降費額度高達數(shù)百億元，但由于整個工商業(yè)電費占企業(yè)成本比重較低（占比約1.86%），“普遍性降價”對工商業(yè)企業(yè)實際成本降幅影響較小，起到促進經(jīng)濟發(fā)展的作用很有限。
十四五期間，能源生產(chǎn)和消費革命持續(xù)推進。電網(wǎng)仍需不斷提升能源資源配置能力和智能化水平，以更好地發(fā)揮在資源配置中的基礎(chǔ)平臺作用、滿足終端用戶日益多樣化的用能需求。同時，要繼續(xù)深挖降本增效的潛力和空間，把潛力用足，把空間用好。
對電價機制的建議：
一是加強轉(zhuǎn)供電主體的管理，將降價紅利惠及到終端用戶。
二是實施精準降價，聚焦培育產(chǎn)業(yè)新動能，進一步降低用能成本，可聚焦新動能制造業(yè)，支持中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，帶動就業(yè)、改善民生。
三是從長遠出發(fā)解決投資效益困境，建立“政府確定可靠性標準-電網(wǎng)投資-收益保障”的長效機制，由政府分地區(qū)分級別制定電網(wǎng)可靠性標準，作為電網(wǎng)投資的依據(jù)，避免低效投資；可滿足可靠性要求的電網(wǎng)投資，政府監(jiān)管機構(gòu)按照合理收益率納入核價。
二、市場化價格機制頂層設(shè)計問題
電力市場價格機制構(gòu)建要遵循政府對供給側(cè)價格改革的總體部署，涉及電力市場交易模式、競價方式、出清模式、結(jié)算方式、平衡機制等多方面內(nèi)容。
當前政府推動要素價格市場化改革，對電力市場化價格產(chǎn)生深刻影響。社會對電力市場化改革后的價格紅利釋放抱有較強期待。同時電力市場價格機制內(nèi)部系統(tǒng)還存在諸多問題，如省間和省內(nèi)市場交易模式銜接、價格機制耦合，價格出清采用節(jié)點電價、分區(qū)電價還是統(tǒng)一定價等等。
市場化價格機制的頂層設(shè)計要解決好關(guān)聯(lián)系統(tǒng)的安排，以及關(guān)聯(lián)措施的協(xié)同推進。建議：一是機制建設(shè)優(yōu)先。按照中央各項價格改革部署，結(jié)合相關(guān)價格市場化改革措施，著力建設(shè)適應(yīng)我國國情的電力市場化價格機制，還原市場對價格的調(diào)節(jié)功能，體現(xiàn)市場價格正常波動，提高電力資源配置效率。二是健全價格信息披露機制，提高價格透明度。將公眾普遍關(guān)注的電力價格信息，以簡單明了的形式向社會披露價格形成、各類價格水平和價格變化即原因等內(nèi)容。三是從多方面完善電力市場價格機制。電力市場建設(shè)以“先易后難，問題導向”為基本原則，選擇符合我國國情網(wǎng)情、容易起步的交易模式、市場價格出清模式。
三、電價交叉補貼問題
居民、農(nóng)業(yè)用電長期享受大規(guī)模交叉補貼，但其資金來源近年逐漸下降，現(xiàn)行交叉補貼方式難以為繼。我國居民、農(nóng)業(yè)電價在國際上處于較低水平，電價在保民生和支持經(jīng)濟社會快速發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。同時，2019年補貼規(guī)模約2700億元，且隨著居民用電快速增長，補貼規(guī)模每年擴大100億元。
交叉補貼資金來源主要通過高價工商用戶、低價電源等方式籌集。在推進電力市場化改革過程中，隨著發(fā)用電計劃全面放開，市場化電量比例不斷提高，工商業(yè)用戶通過直接購買低價電，或“拉專線”、“建自備電廠”等方式獲得低價電力，將減少居民和農(nóng)業(yè)可獲得的低價電力來源。
交叉補貼的存在影響了公平負擔，削弱了我國工商業(yè)的競爭力。一方面，交叉補貼向全體居民用戶無差別提供，存在富人用電越多享受補貼越多的現(xiàn)象，這對于社會而言是不公平的。另一方面，工商業(yè)用戶是交叉補貼的主要承擔者，而電費支出又是工商業(yè)生產(chǎn)成本的組成部分，“隱含”在電費中的交叉補貼直接影響工商業(yè)用戶成本和利潤。
對居民、農(nóng)業(yè)等保障類用電給予電價交叉補貼體現(xiàn)了我國社會主義制度的優(yōu)越性，符合我國社會主義初級階段的基本國情，今后相當長時期內(nèi)都不可能完全取消，基于此提出穩(wěn)妥處理交叉補貼的建議：
一是單列電價交叉補貼標準，實現(xiàn)“暗補”改“明補”。明確自備電廠、市場化用戶等各類用戶承擔交叉補貼責任，做好輸配電價改革與全面放開經(jīng)營性發(fā)用電計劃的銜接，在推進市場化過程中穩(wěn)定交叉補貼來源。
二是逐步減小交叉補貼規(guī)模，降低工商業(yè)電價負擔。考慮居民承受能力，逐步提高居民基本用電（第一檔用電）價格水平，并適當提高檔間電價價差，完善階梯電價制度，逐步降低交叉補貼規(guī)模。
四、可再生能源價格機制協(xié)調(diào)性問題
我國可再生能源發(fā)展迅速，總裝機容量已躍居全球首位。但可再生能源價格政策頂層設(shè)計仍存在較大的不協(xié)調(diào)性。
一是市場化推進過程中，補貼機制與市場價格機制存在較大矛盾。按現(xiàn)行補貼機制，補助標準采用電網(wǎng)企業(yè)收購價格與燃煤發(fā)電上網(wǎng)基準價差額確定，對于參與市場化交易的可再生發(fā)電企業(yè)，采用市場結(jié)算價格，難以拿到補貼，將影響可再生能源參與市場的積極性，影響可再生能源消納。
二是可再生能源補貼缺口較大，綠證等機制與現(xiàn)行補貼機制仍有較多不協(xié)調(diào)之處。當前目錄內(nèi)補貼缺口超過2000億，考慮到新增規(guī)模以收定支、降低補助強度雙重控制后，增量項目將不再新增補助缺口。存量項目每年缺口約400億元，預(yù)計2033年前后出現(xiàn)缺口峰值約8000億元，通過綠證交易等替代現(xiàn)有補貼仍需要較多銜接之處。此外，輔助服務(wù)市場機制建設(shè)滯后，影響可再生能源發(fā)展和利用。
為促進可再生能源消納和利用，建議：
一是完善配套價格機制。明確可再生能源參與市場化交易補貼方式，推動建立配套電網(wǎng)投資、抽水蓄能電站費用分攤機制，完善需求側(cè)響應(yīng)價格政策，推動建立分布式用戶接入價等。
二是促進有利于大規(guī)?？稍偕茉聪{的電力市場機制建設(shè)?？紤]可再生能源技術(shù)經(jīng)濟特性，完善現(xiàn)貨市場機制，加快完善可再生能源上網(wǎng)電價競價機制；深化輔助服務(wù)市場建設(shè)，精細化輔助服務(wù)產(chǎn)品體系，建立與現(xiàn)貨市場聯(lián)合優(yōu)化出清機制，明確輔助服務(wù)成本向終端用戶傳導；建立并完善綠證、碳證交易機制與現(xiàn)有補貼的銜接關(guān)系，保證可再生路徑能源健康可持續(xù)發(fā)展。
（本文來源于電價研究前沿，作者尤培培、高效，就職于國網(wǎng)能源研究院有限公司）
