綠色電力證書簡稱“綠證”,是可再生能源發(fā)電企業(yè)所發(fā)綠色電力的“電子身份證”,用以證明與核算可再生能源的發(fā)電和使用。當(dāng)前美國、日本、英國、法國、荷蘭、瑞士、加拿大、澳大利亞等二十多個國家均已實行了綠證交易制度。2017年7月1日,國家可再生能源信息管理中心運營的全國綠色電力證書認(rèn)購交易平臺正式啟動了綠證的自愿認(rèn)購機制。
與國際綠證制度項下促進(jìn)企業(yè)完成強制配額指標(biāo)、履行企業(yè)或個人社會責(zé)任等主要動因不同,我國綠證制度的出臺,除了為促進(jìn)可再生能源發(fā)展、保障我國在《巴黎協(xié)定》下所承諾的到2020年、2030年非化石能源占一次能源消費比重分別達(dá)到15%和20%左右的目標(biāo)外,還有為緩解國家可再生能源補貼缺口的重要政策原因。
從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看,綠證交易自啟動至今,認(rèn)購率較低,市場交易并不活躍,這與我國綠證制度出臺的政策背景及制度本身的設(shè)計存在密切關(guān)系。不過,隨著可再生能源電力消納保障機制下“可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重”自2020年1月1日起正式進(jìn)入考核階段,以及越來越多加入RE100倡議的國內(nèi)企業(yè)為了實現(xiàn)100%使用可再生能源的承諾而選擇采購綠電,我們認(rèn)為未來綠證交易的走勢將從買方市場逐步轉(zhuǎn)向賣方市場,并逐步形成良性的供需平衡關(guān)系。
一、我國綠證制度基本介紹及問題
根據(jù)《國家發(fā)展改革委、財政部、國家能源局關(guān)于試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)及自愿認(rèn)購交易制度的通知》(發(fā)改能源〔2017〕132號),我國綠證的官方定義是“國家對發(fā)電企業(yè)每兆瓦時非水可再生能源上網(wǎng)電量頒發(fā)的具有獨特標(biāo)識代碼的電子證書,是非水可再生能源發(fā)電量的確認(rèn)和屬性證明以及消費綠色電力的唯一憑證”。簡單來說,綠證是一種可交易的、能兌現(xiàn)為貨幣收益的憑證,其確認(rèn)了證載電量的可再生能源發(fā)電方式并記錄了該部分的上網(wǎng)電量來自我國的哪個特定的陸上風(fēng)電站或光伏集中式電站。
根據(jù)132號文,綠證實行自愿認(rèn)購制度,認(rèn)購價格按照不高于證書對應(yīng)電量的可再生能源電價附加資金補貼金額,由買賣雙方通過自行協(xié)商或者通過競價兩種方式進(jìn)行確認(rèn)。各級政府機關(guān)、事業(yè)單位、社會機構(gòu)和個人都可以作為綠證的買方。風(fēng)電、光伏企業(yè)出售綠證后,相應(yīng)的電量不再享受國家可再生能源電價附加資金的補貼。132號文出臺的初衷是解決光伏及風(fēng)電項目,特別是已進(jìn)入前七批國家可再生能源電價附加資金補助目錄的光伏與風(fēng)電項目的資金壓力。由于光伏和風(fēng)電項目的補貼資金在短期內(nèi)無法全額落實到位,如果待補貼電量對應(yīng)的綠證能夠成功售出,且價格貼近補貼,那么項目業(yè)主可以通過綠證交易迅速回款,優(yōu)化現(xiàn)金流,降低企業(yè)的財務(wù)成本。對政府而言,綠證自愿認(rèn)購制度這一市場化手段,在一定程度上有助于緩解國家財政補貼壓力及當(dāng)前補貼拖欠的情形。此外,綠證的自愿認(rèn)購機制也可為后續(xù)的綠證強制交易積累相應(yīng)經(jīng)驗、奠定一定的基礎(chǔ)。
就綠證的買賣方資格、交易方式、定價方式、申請及交易流程等,我國業(yè)已建立了一套完整機制,在此不做贅述。但綠證制度實踐中也存在著一些問題:
1、綠證適用范圍受限
當(dāng)前國家對能夠參與綠證交易的可再生能源發(fā)電項目在項目類型及項目是否已納入補貼目錄兩個角度予以了限制,僅有已納入可再生能源補貼目錄內(nèi)的陸上風(fēng)電和集中光伏發(fā)電兩類項目可以參與綠證交易,海上風(fēng)電、分布式光伏發(fā)電等其他類型的可再生能源發(fā)電項目均無法申領(lǐng)或認(rèn)購綠證。盡管未來可能將進(jìn)一步開放擴大綠證適用范圍至風(fēng)電和光伏平價項目、分布式可再生能源項目、以及除風(fēng)電、光伏外其他種類的可再生能源項目;國家發(fā)展和改革委員會、國家能源局發(fā)布的相關(guān)文件也提出“鼓勵平價上網(wǎng)項目和低價上網(wǎng)項目通過綠證交易獲得合理收益補償。風(fēng)電、光伏發(fā)電平價上網(wǎng)項目和低價上網(wǎng)項目,可按國家可再生能源綠色電力證書管理機制和政策獲得可交易的可再生能源綠證,通過出售綠證獲得收益”,但目前系統(tǒng)性擴大綠證適用范圍的新政策尚未出臺。
2、綠證定價以補貼價格為導(dǎo)向
雖然綠證是市場定價,但考慮到綠證的可再生能源補貼替代屬性,實踐中綠證賣方一般不愿將綠證價格設(shè)定過低(即低于補貼金額),這導(dǎo)致了我國綠證單價與國際綠證相比普遍偏高。此外,由于我國綠證對于風(fēng)電與光伏發(fā)電項目不予區(qū)分,均按照1個證書對應(yīng)1兆瓦時電量核發(fā),在當(dāng)前風(fēng)、光度電成本差異導(dǎo)致度電補貼資金差異的背景下,光伏項目綠證價格普遍是風(fēng)電項目的兩至三倍,這導(dǎo)致光伏綠證的交易狀況比風(fēng)電項目要低迷很多。當(dāng)然從另一方面來看,如果風(fēng)電項目補貼能夠通過綠證交易的方式由市場消化,其占用的可再生能源基金將會減少,釋放風(fēng)電補貼壓力,間接為光伏項目提供更多的補貼空間。
3、綠證交易與實際電量交易分開
國際上,有些國家的綠證制度下并行存在與電量交易捆綁的綠證及非捆綁的綠證兩種,如北美地區(qū)的RECs。在我國綠證制度下,綠證的持有人一旦持有綠證,無論是通過核發(fā)或認(rèn)購方式取得,該持有人實際上就獲得了一項聲明其已消費綠色電力的權(quán)利,可以對外公開聲明其生產(chǎn)經(jīng)營活動使用了綠證所代表的可再生能源發(fā)電量。根據(jù)我們的了解,即使一個綠證證載的綠色電力實際上出售給電網(wǎng)公司并最終由終端用戶消費,這并不會影響綠證持有人對消費綠色電力的聲明權(quán),相反,直接購買該綠色電力的電網(wǎng)企業(yè)及最終用戶并沒有對該部分綠色電力的聲明權(quán)。是否需要設(shè)定捆綁式綠證(比如適用于大工業(yè)用戶向發(fā)電企業(yè)直購電情形)待進(jìn)一步考量。
4、追蹤系統(tǒng)缺失
與很多現(xiàn)行的國際綠證不同,我國當(dāng)前的綠證政策中并未對綠證的追蹤進(jìn)行細(xì)化設(shè)置。根據(jù)我們了解,國家可再生能源信息管理中心僅記錄買方購買綠證的認(rèn)購時間、數(shù)量等基本信息,而買方在認(rèn)購綠證后具體如何使用綠證、綠證項下的電量何時視為用盡而使得綠證失效(即買方何時將綠證項下聲明權(quán)使用完畢)、綠證注銷等狀態(tài)無法追蹤。綠證的追蹤系統(tǒng)缺位看似對中國境內(nèi)綠證的認(rèn)購并不造成重大影響,但直接影響到國內(nèi)綠證在國際上受認(rèn)可程度,進(jìn)而影響中國綠證持有人能否有效做出國際認(rèn)可的使用清潔電力的聲明(具體請見下文分析)。
二、可再生能源消納保障機制對綠證交易的影響
1、可再生能源消納保障機制介紹
國家發(fā)改委、國家能源局于2019年5月10日出臺的《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》(發(fā)改能源〔2019〕807號)正式啟動了我國可再生能源消納保障機制。該機制是指國家對電力消費設(shè)定可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重,即,在電力市場化交易的總體框架下,為落實可再生能源優(yōu)先利用這一法定要求,依法建立起強制性的市場份額標(biāo)準(zhǔn),對各類直接向電力用戶售電的電網(wǎng)企業(yè)、售電公司和通過電力市場直接購電的用電企業(yè)的市場行為進(jìn)行引導(dǎo)[1],要求其達(dá)到一定的市場份額標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)該通知,各省級行政區(qū)域?qū)⒃O(shè)定可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重,2019年底前為可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重的政策實施準(zhǔn)備期,自2020年1月1日起,就各省級能源主管部門下達(dá)的年消納責(zé)任權(quán)重要全面進(jìn)行監(jiān)測評價和正式考核。
承擔(dān)消納責(zé)任的有兩類市場主體:第一類為各類直接向電力用戶供/售電的電網(wǎng)企業(yè)、獨立售電公司、擁有配電網(wǎng)運營權(quán)的售電公司(需承擔(dān)與其年售電量相對應(yīng)的消納量);第二類市場主體為通過電力批發(fā)市場購電的電力用戶和擁有自備電廠的企業(yè)(需承擔(dān)與其年用電量相對應(yīng)的消納量)。各承擔(dān)消納責(zé)任的市場主體的售電量和用電量中,農(nóng)業(yè)用電和專用計量的供暖電量免于消納責(zé)任權(quán)重考核。
各市場主體完成消納量的基本途徑是實際消納可再生能源電量,包括從電網(wǎng)企業(yè)和發(fā)電企業(yè)購入的可再生能源電量,以及自發(fā)自用的可再生能源電量。此外,市場主體還可通過以下兩種替代方式完成消納責(zé)任權(quán)重:(1)向超額完成年度消納量的市場主體購買其超額消納量,雙方自主確定轉(zhuǎn)讓價格;(2)自愿認(rèn)購綠證,綠證對應(yīng)的可再生能源電量等量計為消納量。據(jù)此,市場主體除了實際消納綠電外,還可以通過以超額消納量自主轉(zhuǎn)讓以及自愿認(rèn)購綠證的方式對不足的消納權(quán)重進(jìn)行替代。
2、可再生能源消納保障機制對綠證交易的影響
我國可再生能源的發(fā)展一直以來均體現(xiàn)出較強的政策依賴性,而當(dāng)前綠證的自愿認(rèn)購制度又導(dǎo)致時間中無法形成交易規(guī)模??稍偕茉聪{保障機制下的電力消納責(zé)任權(quán)重考核在綠證資源認(rèn)購基礎(chǔ)上推出強制交易政策,是值得期待的一項綠證交易的破局措施。雖然,因新冠疫情相關(guān)政策的落地可能會存在一定程度的滯后性,但是,隨著境內(nèi)疫情相對進(jìn)入穩(wěn)定,我們認(rèn)為在強制性消納及電力消納責(zé)任權(quán)重的考核重點在省級政府和電網(wǎng)企業(yè)的政策背景下,可以預(yù)見會有更多省份逐步通過購買綠證完成其消納責(zé)任的要求。
此外,根據(jù)財政部、國家發(fā)改委、國家能源局于2020年1月20日出臺的《關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》(財建〔2020〕4號)“全面推行綠色電力證書交易。自2021年1月1日起,實行配額制下的綠證交易,同時研究將燃煤發(fā)電企業(yè)優(yōu)先發(fā)電權(quán)、優(yōu)先保障企業(yè)煤炭進(jìn)口等與綠證掛鉤,持續(xù)擴大綠證市場交易規(guī)模,并通過多種市場化方式推廣綠證交易。企業(yè)通過綠證交易獲得收入相應(yīng)替代財政補貼”。據(jù)此,2021年之后,國家將對包括光伏、光熱、風(fēng)能等可再生能源電力實行強制綠證制度。通過強制可再生能源電力消納量的引入以及明確綠證對可再生能源電力消納量的可替代性,有助于確保綠證獲得穩(wěn)定的市場需求并可激發(fā)綠證交易量。
3、綠證制度與其他可再生能源規(guī)定的銜接
自2019年起我國已明確對新增風(fēng)電項目逐步取消電價補貼,對于光伏行業(yè)來說,業(yè)內(nèi)也傾向于認(rèn)定2020年或為新增光伏項目享受光伏補貼最后一年。綠證交易在這一背景下可能成為發(fā)電企業(yè)取得額外發(fā)電收益的唯一途徑。如前所述,國家發(fā)改委、國家能源局發(fā)布的《關(guān)于積極推進(jìn)風(fēng)電、光伏發(fā)電無補貼平價上網(wǎng)有關(guān)工作的通知》(發(fā)改能源〔2019〕19號)中提出“有關(guān)省級能源主管部門結(jié)合本地區(qū)資源、消納、新技術(shù)應(yīng)用等條件組織開展不需要國家補貼的平價上網(wǎng)風(fēng)電、光伏發(fā)電項目建設(shè)。明確提出鼓勵平價上網(wǎng)項目和低價上網(wǎng)項目通過綠證交易獲得合理收益補償。風(fēng)電、光伏發(fā)電平價上網(wǎng)項目和低價上網(wǎng)項目,可按國家可再生能源綠色電力證書管理機制和政策獲得可交易的可再生能源綠證,通過出售綠證獲得收益。國家通過多種措施引導(dǎo)綠證市場化交易”??梢灶A(yù)見,國家將逐步鼓勵無補貼的平價、低價發(fā)電項目參與綠證交易,這將為綠證迎來快速的發(fā)展時機。但是平價和低價上網(wǎng)項目具體如何進(jìn)行綠證交易,綠證價格如何確定等問題,仍有待后續(xù)政策予以明確。此外,參與綠證交易的項目還可享受優(yōu)先兌付補助資金的政策。
三、RE100下綠證制度的基本介紹
1、 RE100對聲明權(quán)的分類
現(xiàn)階段認(rèn)購綠證的企業(yè)動機大多在于通過聲明使用綠色電力以顯示其積極承擔(dān)包括環(huán)保等社會責(zé)任在內(nèi)的良好企業(yè)形象。部分國家采取或考慮采取將綠證與企業(yè)享受特定稅收減免等優(yōu)惠政策相結(jié)合,成為企業(yè)獲得綠證的又一經(jīng)濟動機??鐕靖菍⑾M綠色電力作為其國際商譽的重要組成部分。在此背景下,世界氣候集團發(fā)起的RE100倡議,吸引全球多個跨國公司陸續(xù)加入,以取得在各個國家和地區(qū)適用的綠證的方式,實現(xiàn)其于一定期限內(nèi)做出在區(qū)域或全球范圍的生產(chǎn)經(jīng)營活動完全消費綠色電力的公開聲明的承諾。
根據(jù)RE100倡議的《可再生電力選項的技術(shù)說明》,一個成員企業(yè)可以通過兩類方式實現(xiàn)做出100%使用可再生能源電力的公開聲明的目的。一是通過公司自有的設(shè)施生產(chǎn)可再生能源電力;二是向發(fā)電企業(yè)和電力市場中的供應(yīng)商(售電公司等)處購買可再生能源電力。具體又分為六種可以做出有效聲明的情形:公司自有設(shè)備產(chǎn)生的電力、購買電力供應(yīng)商在企業(yè)廠區(qū)界限內(nèi)安裝的發(fā)電設(shè)備所產(chǎn)生的可再生能源電力、直接與一個在企業(yè)廠區(qū)界限之外的發(fā)電設(shè)備相連接(未通過電網(wǎng)輸配電)、直接從上網(wǎng)的發(fā)電設(shè)備采購可再生能源電力、與綠色電力供應(yīng)商簽署協(xié)協(xié)議、夠買非捆綁的綠色電力證書。
除上六種取得聲明權(quán)的方式(一種自發(fā)電力、五種購買電力)之外,RE100還承認(rèn)可能存在雖不符合上述六種情況但切實可行并足以相信其有權(quán)作出聲明的其他情況,RE100技術(shù)顧問團將就具體情況進(jìn)行審核并決定是否予以認(rèn)可。
可以看到,上述六種取得聲明權(quán)的方式中,大部分均需由用電方或供電方取得RE100認(rèn)可的綠色電力證書或特定協(xié)議安排。因此,何種(或者說,符合何等條件的)綠色電力證書或特定協(xié)議安排能被RE100認(rèn)可進(jìn)而有權(quán)作出有效聲明,成為企業(yè)在其商業(yè)存在(commercial presence)所在國家和地區(qū)申請或購買當(dāng)?shù)鼐G證或設(shè)計協(xié)議時的重點。
2、RE100對環(huán)境權(quán)益(綠證)的要求
根據(jù)RE100倡議的《RE100技術(shù)顧問團摘要—作出有效可再生電力使用聲明》,有三種綠證可以被直接認(rèn)定滿足全部要求而能夠做出有效聲明。第一種是通行于北美地區(qū)的可再生能源消納證書(Renewable Energy Certificates,RECs),其記錄了產(chǎn)生一兆瓦時的可再生電力時會以1:1的比率產(chǎn)生對應(yīng)REC,代表已并網(wǎng)清潔電力的屬性并作為可交易的商品。RECs可分為捆綁性和非捆綁性,捆綁性RECs會根據(jù)實際電力所有權(quán)的轉(zhuǎn)移而一并轉(zhuǎn)移。第二種是通行于歐盟的綠電來源保證證書(Guarantees of Origin,GO),其可保證能源消費者使用的電力來自可再生能源。GO的交易可跨境,不限于歐盟地域范圍,此外證書本身和所代表的電力的銷售互相獨立,因此GO屬于非捆綁性質(zhì)。第三種是國際可再生能源標(biāo)準(zhǔn)證書(International REC Standard,I-RECs),目前在22個國家和地區(qū)發(fā)行,在中國,僅限于特定國有企業(yè)所屬發(fā)電設(shè)備可以申請并持有,因適用范圍相當(dāng)有限,本文不做展開。
除上述三種國際綠證外,《有效聲明摘要》不會直接認(rèn)可其他綠證或協(xié)議安排,但只要符合其明確的下列六項要求,則會將其他綠證或協(xié)議安排視為可接受的可再生電力權(quán)屬證明。這六項要求分別為:可準(zhǔn)確計量的發(fā)電數(shù)據(jù)(Credible generation data)、權(quán)益集合(Attribution aggregation)獨家所有權(quán))、獨家聲明權(quán)、(Exclusive claims)、地域市場邊界(Geographic market boundaries)、時效限制(Vintage limitations)。
四、中國綠證是否滿足RE100要求
中國綠證不屬于被RE100認(rèn)定為可直接作為憑據(jù)做出有效聲明的綠證類型。判斷中國綠證是否屬于能夠被RE100認(rèn)可的其他綠證類型,要看是否全部滿足上述六項條件。
1、可準(zhǔn)確計量的發(fā)電數(shù)據(jù)
根據(jù)綠證交易中心發(fā)布的《綠色電力證書核發(fā)及自愿認(rèn)購規(guī)則》,申請核發(fā)綠證的注冊企業(yè)應(yīng)在信息平臺按月填報項目結(jié)算電量信息,并上傳上月電費結(jié)算單、發(fā)票、銀行轉(zhuǎn)賬證明掃描件等,信息中心負(fù)責(zé)審核發(fā)電項目合規(guī)性和月度結(jié)算電量,向企業(yè)核發(fā)相應(yīng)證書。據(jù)此,中國綠證在核發(fā)環(huán)節(jié),已由綠證交易中心作為獨立第三方核定可計量的發(fā)電量數(shù)據(jù)。
2、權(quán)益集合
根據(jù)在綠證交易中心網(wǎng)站注冊并登陸后可查詢到的綠證證書樣本,綠證除載明認(rèn)購的是特定項目產(chǎn)生的綠色電力外,還清晰載明了“該等電量相當(dāng)于減持二氧化碳xxx千克,二氧化硫xxx千克,氫氧化物xxx千克”的內(nèi)容。因此,中國綠證的持有人無需另外獲得其他權(quán)證以證明其碳減排效果。
3、獨家所有權(quán)
根據(jù)132號文對綠證的定義及綠證交易中心網(wǎng)站公開的政策解讀,綠證的購買方,實際上是獲得了聲明權(quán),即聲明自身使用了綠色能源。我們認(rèn)為,綠證的持有人對綠證本身這一權(quán)益證明具有所有權(quán),而非對綠證下的電力(作為物權(quán)法下的特定物)具有所有權(quán)。即,持有人擁有的是綠證權(quán)益,而非綠電。但是,當(dāng)前中國綠證的核發(fā)與認(rèn)購信息系統(tǒng)是否屬于符合RE100要求的有效追蹤系統(tǒng),存在疑問:根據(jù)《認(rèn)購規(guī)則》綠證從發(fā)電企業(yè)申請核發(fā)到認(rèn)購企業(yè)認(rèn)購綠證,確實會在信息中心的電子系統(tǒng)中予以登記和披露,綠證本身也會載明顯示綠證的發(fā)點來源、唯一編號、發(fā)電方名稱、發(fā)電地點、發(fā)電日期和綠證核發(fā)日期。但是,綠證一旦被認(rèn)購,其信息在信息中心中會被注銷,那么認(rèn)購人取得綠證后何時使用(即做公開聲明)、具體的使用方式、是否重復(fù)使用(即以一張綠證在不同時間段重復(fù)聲明使用了綠色電力)、是否被轉(zhuǎn)賣給第三方,這些情況在《認(rèn)購規(guī)則》或其他規(guī)定中未予明確。追蹤系統(tǒng)是否確保能夠及時追蹤并確定認(rèn)購人的獨家所有權(quán),尚存不確定性。
4、獨家聲明權(quán)
如前文所述,132號文將中國綠證定義為“國家對發(fā)電企業(yè)每兆瓦時非水可再生能源上網(wǎng)電量頒發(fā)的具有獨特標(biāo)識代碼的電子證書,是非水可再生能源發(fā)電量的確認(rèn)和屬性證明以及消費綠色電力的唯一憑證”,強調(diào)持有人擁有作出消費綠色電力聲明這種權(quán)利的唯一性。
5、地域市場邊界
中國的綠證適用范圍在中國境內(nèi),且持有人只能對外聲明其在中國的商業(yè)存在使用了綠色電力,這一點應(yīng)無異議。
6、時效限制
如前文所述,由于目前我國綠證制度下的追蹤系統(tǒng)對綠證認(rèn)購后的使用情況無法追蹤確定,那么認(rèn)購人在取得綠證后,在多長時間內(nèi)做出公開聲明,其聲明做出的時間節(jié)點與聲明所依據(jù)的綠證下實際發(fā)電時間之間的間隔是否“合理”,存在不確定性。
綜上我們認(rèn)為,中國綠證在相當(dāng)程度上是比照RE100的要求設(shè)計的。但是,由于追蹤系統(tǒng)尚不完善,就綠證時效性是否滿足RE100要求進(jìn)而中國綠證是否被其認(rèn)可,目前尚具有不確定性。目前也尚未有公開信息顯示RE100成員企業(yè)以中國綠證成功對外聲明其在中國的商業(yè)存在使用了綠色電力。中資企業(yè)和中國境內(nèi)外商投資企業(yè)考慮以申請核發(fā)或認(rèn)購中國綠證的方式兌現(xiàn)其在RE100下的環(huán)境承諾時,建議應(yīng)事前充分與RE100溝通,評估該等方式的實際可行性。
我國綠證制度出臺的初衷并非僅在于與國際接軌,而是旨在解決新能源補貼政策的執(zhí)行困境。當(dāng)前,我國綠證制度尚未成熟,綠證的簽發(fā)和交易存在一定問題,其經(jīng)濟和社會效用也因此受到一定制約。但是,隨著國內(nèi)可再生能源消納保障機制出臺、相關(guān)配套政策的推動、平價低價項目開放綠證交易、跨國企業(yè)及境內(nèi)大型企業(yè)對于使用可再生能源倡議的支持,我們有理由相信綠證制度將趨于完善,綠證交易將快速增長,我國將真正迎來“綠證時代”。




