今年6月，中電聯(lián)發(fā)布的《增量配電業(yè)務(wù)改革試點情況及政策建議（摘要版）》指出，從過去3年國家發(fā)改委、國家能源局對試點項目的批復(fù)情況看，增量配電改革試點項目批復(fù)進度過快，已經(jīng)背離了“先試點、后推廣”的工作方法。
《建議》顯示，截至2019年6月底，國家發(fā)改委、國家能源局共批復(fù)四批404個增量配電改革試點項目。其中，第一、二、三批試點項目共計320個（第四批項目2019年6月批復(fù)，相關(guān)進展情況未統(tǒng)計），其中，156個試點項目確定了業(yè)主，92個試點項目確定了供電范圍，57個試點項目取得了電力業(yè)務(wù)許可證（供電類），另有17個試點項目已提出了退出申請。另據(jù)多位受訪專家透露，由于現(xiàn)有問題多未得到解決，上述數(shù)據(jù)至今并無明顯好轉(zhuǎn)。
《建議》直言，增量配電業(yè)務(wù)改革的問題出在體制機制之上，在沒有形成有效的解決辦法前，繼續(xù)擴大試點范圍對于矛盾的解決幫助不大，還會擴大矛盾存在范圍，增加不必要的改革成本。但記者了解到，目前增量配電網(wǎng)改革并無放緩之勢，相關(guān)部門已組織專家開展調(diào)研，第五批增量配電試點發(fā)布在即。
（文丨本報記者 盧彬 賈科華）
“如果現(xiàn)在已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的問題都遲遲得不到解決，再搞新的試點是否還有必要？”
國家發(fā)改委發(fā)布首批105個增量配電業(yè)務(wù)改革試點名單時，在《規(guī)范開展增量配電業(yè)務(wù)改革試點的通知》中明確，將鼓勵和引導(dǎo)社會資本投資增量配電業(yè)務(wù)。
“國家層面之所以要推進增量配電改革，就是想以此打開電網(wǎng)監(jiān)管的一個窗口，通過引入其他經(jīng)營主體形成比較競爭，最終捋順成本。”北京鑫諾律師事務(wù)所律師展曙光告訴記者，“但對于社會資本來說，增量配電是參與國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、獲取穩(wěn)定收益的一個很好的途徑?！?
華東電力設(shè)計院智慧能源室主任吳俊宏也指出：“2019年國家發(fā)改委印發(fā)的《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2019年本）》，也將增量配電網(wǎng)建設(shè)納入鼓勵類項目當中?！?
那如何看待試點暴露出的問題？“試點之所以是試點，就是要在很多東西還沒有做過的時候，通過試點去發(fā)現(xiàn)問題，并總結(jié)經(jīng)驗，優(yōu)化改善，再去推廣?！眳强『瓯硎荆艾F(xiàn)在第五批試點還未公布，前四批合計400多個試點，目前存在的問題已經(jīng)暴露得差不多了，通過試點發(fā)現(xiàn)問題的目的也已經(jīng)基本達到，而如果現(xiàn)在已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的問題都遲遲得不到解決，再搞新的試點是否還有必要？改革總歸還是要朝著常規(guī)化的方向發(fā)展，不能只是搞搞試點就完了。”
另據(jù)吳俊宏介紹，由于增量配電項目長期冠以“試點”之名，地方由此出現(xiàn)了“唯試點論”的情況，并已對相關(guān)產(chǎn)業(yè)投資者的心態(tài)造成了影響。更有業(yè)內(nèi)人士反映，一些本身質(zhì)量不過關(guān)的項目，在申報試點的過程中存在投機倒把的僥幸心理，以致項目審批工作出現(xiàn)亂象?！袄纾?guī)劃部門或?qū)＜铱赡茉趯徟鷷r要求有些項目提交一些補充材料，使評判更加客觀合理，但項目投資者此時卻往往忙于‘找關(guān)系’，催生出審批權(quán)濫用的情況?！鄙鲜鰳I(yè)內(nèi)人士說。
“試點工作更重要的是培育典型，通過典型試點的推進來反映體制機制上的突出問題并進行調(diào)整?！敝袊鐣茖W(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員馮永晟表示，“理想狀態(tài)下，在經(jīng)歷兩三輪試點后，我們應(yīng)該能夠看到成功經(jīng)驗的復(fù)制，而不是試點數(shù)量的簡單累積?！?
“增量配電改革中發(fā)現(xiàn)的種種問題解決得太慢，沒有跟上改革應(yīng)有的節(jié)奏”
雖然試點項目一批批通過評審，但多位受訪人士指出，試點暴露的問題卻始終不見減少：除《建議》中提出的缺乏技術(shù)與服務(wù)標準、配網(wǎng)整體規(guī)劃管理薄弱、審批措施不完善等問題外，配電定價機制缺位、配電網(wǎng)市場地位不清晰、非試點項目受歧視等問題也隨著一部分項目的落地運行逐漸顯現(xiàn)。在此背景下，該如何看待試點的快慢問題？
“有的觀點認為，說話口吃的人腦子聰明，口吃是因為思考的速度太快。實際上呢？他思考的速度是正常的，是表達能力跟不上?！闭故锕庖源祟惐日J為，不能簡單地因為改革中存在尚未解決的問題，就得出試點推進過快的結(jié)論，“與其說現(xiàn)在試點批得太多、太快，不如說是增量配電改革中發(fā)現(xiàn)的種種問題解決得太慢，沒有跟上改革應(yīng)有的節(jié)奏?！?
一位不愿具名的電力行業(yè)專家表示：“增量配電最終會動搖電網(wǎng)企業(yè)的利益，政策在輸配電價改革等方面沒有做好銜接與協(xié)調(diào)，導(dǎo)致目前增量配電改革給予投資者的信號是扭曲的。再加上電網(wǎng)企業(yè)，特別是基層企業(yè)在實際工作中對改革理解的差異，項目開展時必然會遭遇一系列的阻礙?！?
對此，2018年國家發(fā)改委、國家能源局發(fā)布的《關(guān)于增量配電業(yè)務(wù)改革第一批試點項目進展情況的通報》曾一針見血地指出，“試點項目進展總體緩慢，一些地方政府和電網(wǎng)企業(yè)在改革關(guān)鍵問題、關(guān)鍵環(huán)節(jié)上認識不到位，與中央改革精神存在偏差”；此后，2019年兩部委發(fā)布的《增量配電業(yè)務(wù)改革試點項目進展情況通報（第二期）》再次指出，雖然各方面認識明顯提高，但“部分地區(qū)落實情況較差，試點項目進展依然緩慢”。
“地方政府與地方電網(wǎng)公司之間的復(fù)雜關(guān)系，決定了地方上往往不愿為了規(guī)模不大的增量配電項目去承擔與電網(wǎng)‘作對’的風險?！鄙鲜鲭娏π袠I(yè)專家對此解讀稱，“尤其是目前國家發(fā)改委并沒有對一些關(guān)鍵矛盾作出明確政策要求，甚至已有政策在制定和執(zhí)行上也缺乏銜接、存在矛盾，在這種情況下，地方政府推動增量配電改革的積極性往往難以被調(diào)動起來?！?
“國家層面一定要通過政策、規(guī)則的制定，體現(xiàn)出堅定的改革態(tài)度”
增量配電改革既然是“難啃卻不得不啃的硬骨頭”，那么國家層面為何未對地方作出強力的政策約束呢？
吳俊宏認為，國家發(fā)改委在制定政策時有很多原則性的表述，初衷是讓地方有發(fā)揮的空間?！暗@有一個前提，那就是地方對改革要求要理解透徹并敢擔當、敢作為。而目前地方上對改革工作理解不足、不敢主動作為，本來是上面說的越少、下面可操作的空間越大，現(xiàn)在卻成了上面說的越少、下面做的也越少了。”
另外，各地情況差異巨大，不宜制定太過具體的規(guī)定。對此，馮永晟舉例稱：“試點中不乏一些基礎(chǔ)很好的項目，例如鄭州航空港，配電區(qū)內(nèi)有穩(wěn)健的大規(guī)模產(chǎn)業(yè)，相比其他一些新啟動的項目具備很多先天優(yōu)勢。但這種成功能否復(fù)制？增量配電試點項目對地方的實際貢獻究竟有多少？各地的實際情況差異很大。”
馮永晟進一步指出，很多地方增量配電試點落地了，但園區(qū)負荷沒有落實，最終不管是配網(wǎng)還是售電業(yè)務(wù)都無從開展?！半娏Ξ吘故且粋€基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，需要支撐其他產(chǎn)業(yè)才能實現(xiàn)發(fā)展。有的地方希望先把增量配電項目爭取過來，然后再靠它去招商引資。但這個想法能否實現(xiàn)，最終還是要看當?shù)厥欠窬邆涓鞣N營商環(huán)境，這些都不是一個增量配電項目可以決定的。”
展曙光表示，雖然目前很多問題沒有得到解決，讓部分投資者感到寒心，“但試點的‘壓茬推進’，也向投資者展示出國家層面對于推進增量配電改革的決心。當然，僅憑這些是不夠的，國家層面一定要通過政策、規(guī)則的制定，體現(xiàn)出堅定的改革態(tài)度，而且要將這種態(tài)度落實，不能搖擺?！?
吳俊宏認為，增量配電改革應(yīng)該建立非試點形式的長效機制?！斑@個長效機制應(yīng)該包括地方政府規(guī)劃、項目流程、增量配網(wǎng)項目的價格機制與盈利機制等各個環(huán)節(jié)。一旦價格機制捋順了，項目投資價值有保障，其它不規(guī)范、不完善的問題都會有突破和解決的動力。”
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評論：試點不是一味求量的面子工程
文丨本報評論員
增量配電網(wǎng)改革是新一輪電力體制改革的核心內(nèi)容之一，因涉及電力市場 “蛋糕”的重新切分，一直被認為是電力體制改革成功與否的重要“試金石”。因此，增量配電網(wǎng)改革的一舉一動，歷來備受各方高度關(guān)注。
增量配電網(wǎng)原則上是指110千伏及以下電壓等級電網(wǎng)和220（330）千伏及以下電壓等級工業(yè)園區(qū)（經(jīng)濟開發(fā)區(qū)）等區(qū)域電網(wǎng)。通俗一點講，增量配電網(wǎng)改革就是要在增量配電網(wǎng)的基礎(chǔ)上，組建成立全新的電網(wǎng)公司，這些公司將作為獨立的市場主體，同國家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司等傳統(tǒng)電網(wǎng)企業(yè)一同參與配電和售電市場競爭。由于傳統(tǒng)電網(wǎng)企業(yè)曾占據(jù)幾乎全部市場份額，所以增量配電網(wǎng)公司的成立，也意味著電力市場格局的重塑。因此，無論是從改變電力市場格局的角度講，還是從提升電網(wǎng)行業(yè)市場競爭程度、推進電價市場化改革的角度講，增量配電網(wǎng)改革在電力行業(yè)都具有重大而深遠的現(xiàn)實意義。
跳出行業(yè)來看，增量配電網(wǎng)也是我國混合所有制改革的重要領(lǐng)域。增量配電網(wǎng)是國家重要基礎(chǔ)設(shè)施，能夠獲得穩(wěn)定收益，是混合所有制改革的“優(yōu)選項”。所以，改革啟動伊始就引來了各方資本躍躍欲試。
在“電改”和“混改”的雙重利好下，主管部門自2016年底以來，已分4批次合計啟動了404個試點項目。這一可觀數(shù)字充分說明，作為改革的重要切入口和抓手，增量配電改革試點項目目前已形成遍地開花的良好勢頭。尤為值得一提的是，部分試點項目已經(jīng)進入正常運營，起到了一定示范作用；有的項目激發(fā)了社會資本的投資積極性，促進了配電網(wǎng)的建設(shè)發(fā)展；還有一些項目在推動配電網(wǎng)運營效率和改善供電服務(wù)方面進行了積極探索。
成績有目共睹，但問題同樣突出。特別是大部分項目仍無實質(zhì)進展的事實，已讓試點“含金量”大打折扣，甚至引發(fā)諸多質(zhì)疑：試點項目數(shù)量眾多，為何真正落地的少之又少？在首批試點效果還未充分顯現(xiàn)的情況下，為何又接二連三推出多批次試點？目前問題已經(jīng)如此突出，為何還要急著推出第五批試點？
雖然有觀點認為，試點的目的就是要暴露問題，但試點絕不僅僅是為了暴露問題，更重要的是解決問題，為后續(xù)推廣蹚出一條路來。只有把暴露出的問題逐一消除，改革才能持續(xù)向前，試點的意義才能得以兌現(xiàn)。但增量配電網(wǎng)改革的“病灶”恰出在這一環(huán)節(jié)——試點問題暴露之后，市場并未看到應(yīng)對之策的及時出臺。新問題拖成了老問題，老問題又引發(fā)了新狀況。不少項目因此舉步維艱，主動退出的也不在少數(shù)。
在此背景下，“增量配電改革試點項目批復(fù)進度過快，已背離了‘先試點、后推廣’的工作方法”“明知推不動還不停增加試點，有違常理”“重數(shù)量、輕成效，純屬自欺欺人、掩耳盜鈴”等說法不斷涌現(xiàn)。市場中因此彌漫著消極、失望情緒，且有愈演愈烈之勢。這些狀況的出現(xiàn)有違試點初衷，需要引起主管部門高度重視。
事實上，通過第一批試點項目，缺乏技術(shù)與服務(wù)標準、配網(wǎng)整體規(guī)劃管理薄弱、審批措施不完善、配電定價機制缺位、配電網(wǎng)市場地位不清晰、非試點項目受歧視等主要問題都已充分顯現(xiàn)。隨著問題的日積月累，原本積極踴躍的社會資本開始失去熱情，原本無比熱烈的行業(yè)內(nèi)外大討論也逐漸冷淡了下來，增量配電網(wǎng)改革隨之陷入“雷聲大雨點小”的困境。改革氛圍亟待恢復(fù)，行業(yè)發(fā)展信心亟需提振。
磨刀不誤砍柴工。及時總結(jié)經(jīng)驗，對癥下藥破解現(xiàn)有難題，靶向治療現(xiàn)存“痛點”“堵點”，為未來試點掃清障礙、鋪平道路才是行業(yè)主管部門、行業(yè)企業(yè)的當務(wù)之急。
