作者 朱彤，中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟所能源經(jīng)濟室主任
2020年9月22日，總書記在聯(lián)合國大會上提出我國將努力在2060年實現(xiàn)“碳中和”，在全世界引起重大反響。這不僅給可再生能源發(fā)展提供了新的壓力和動力，同時進一步明確了我國能源轉(zhuǎn)型方向是低碳和零碳能源，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的方向是“碳中和經(jīng)濟”。
然而，“千里之行，始于足下”。當前我國可再生能源發(fā)展和能源低碳轉(zhuǎn)型面臨的體制和政策障礙，如果在“十四五”期間不能得到有效解決，”碳中和“的遠期壓力將很難有效轉(zhuǎn)化為近期動力，“十四五"我們可再生能源發(fā)展恐將進入”瓶頸期“。
本文完成于9月22日之前，首發(fā)于《風(fēng)能》雜志2020年10月
正文：
2006 年可再生能源法實施以來，我國逐步建立了對可再生能源開發(fā)利用的價格、財稅、金融等一系列支持政策，可再生能源產(chǎn)業(yè)進入快速發(fā)展期。根據(jù)《BP 世界能源統(tǒng)計2020》的數(shù)據(jù)，截至 2019 年，我國可再生能源（含水電）消費總量達到17.95 艾焦（相當于 4.99×1012kWh），在全球可再生能源（含水電）消費量中的占比高達 26.9%。2006―2019年，我國可再生能源消費量年均增長11.5%，而同期我國化石能源消費量年均增速為 3.4%。2019 年，我國繼續(xù)保持世界第一大可再生能源消費國和生產(chǎn)國的地位，可再生能源（含水電）消費總量分別相當于美國（全球第二）的 2.2 倍、巴西（全球第三）的 3.2倍。特別是，我國可再生能源發(fā)展為全球碳減排做出重要貢獻，2019 年消費的可再生能源（含水電）避免的二氧化碳排放量為 16.5 億噸，占我國當年二氧化碳排放總量的 16.5%。然而，可再生能源這一快速發(fā)展的勢頭恐難延續(xù)。盡管隨著技術(shù)不斷創(chuàng)新，發(fā)電成本大幅下降，成本問題不再是我國可再生能源發(fā)展的主要障礙，但由于短期能源政策重點變化的不利影響，加上既有能源體制無法協(xié)調(diào)可再生能源與化石能源的利益沖突，促進可再生能源良性發(fā)展的新體制構(gòu)建問題也未被提上日程，可以預(yù)期，“十四五”期間，既有能源系統(tǒng)對可再生能源的容納能力將逐漸下降，我國可再生能源發(fā)展可能進入一個“瓶頸期”。
一、外部和內(nèi)部壓力導(dǎo)致可再生能源的戰(zhàn)略地位發(fā)生變化
2020 年，面對國際形勢風(fēng)云變幻以及新冠肺炎疫情對全球和我國經(jīng)濟的沖擊，中央提出了保居民就業(yè)、?；久裆?、?；鶎舆\轉(zhuǎn)、保市場主體、保糧食能源安全、保產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈等“六?！苯?jīng)濟工作任務(wù)。能源領(lǐng)域的“六?！比蝿?wù)直接體現(xiàn)在 2020 年 6 月國家能源局發(fā)布的《2020 年能源部門工作指導(dǎo)意見》中，“保障能源安全”重新被列為能源政策最優(yōu)先地位?！吨笇?dǎo)意見》中的“政策取向”部分第一條明確提出“以保障能源安全為首要任務(wù)”，第二條強調(diào)要“堅持以惠民利民為根本宗旨”。盡管《指導(dǎo)意見》也提出了“堅持以清潔低碳為發(fā)展目標”，但可再生能源電力存在一定間歇性和波動性，現(xiàn)在的成本也偏高，所以，可再生能源難以完全匹配“能源安全”與“惠民利民”的要求。在“能源安全”優(yōu)先、“惠民利民”次之的能源政策定位下，可再生能源的戰(zhàn)略地位下降是必然的。此外，我國在巴黎氣候大會上的承諾是近年來推動可再生能源發(fā)展的最直接動力。2018 年，我國碳排放強度比 2005 年累計下降 45.8%，提前兩年實現(xiàn) 2020 年碳排放強度比 2005年下降 40%~45% 的國際承諾 ；2019年，我國非化石能源消費占一次能源消費的比重為 15.3%，提前一年實現(xiàn)2020 年非化石能源占一次能源消費的比重達到 15% 的國際承諾。能源政策優(yōu)先次序的調(diào)整，疊加國際承諾的實現(xiàn)，直接削弱了我國可再生能源在“十四五”期間的發(fā)展動力和壓力。
二、可再生能源在既有電力系統(tǒng)和電力體制中進一步發(fā)展的空間有限
大力發(fā)展可再生能源作為推動能源轉(zhuǎn)型和應(yīng)對氣候變化的一個重要手段，進展最快的是電力部門中風(fēng)電和光伏發(fā)電量的快速增加。但是，這種變化不單純是電力系統(tǒng)中化石能源與可再生能源份額此消彼長的替代過程，必須伴隨著電力系統(tǒng)的轉(zhuǎn)型。因為風(fēng)電與光伏發(fā)電具有間歇性和波動性特征。隨著風(fēng)、光發(fā)電比重的上升，必然要求電力系統(tǒng)以更高的靈活性來應(yīng)對這種波動性。根據(jù)歐洲國家能源轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗，能夠提升現(xiàn)有電力系統(tǒng)靈活性且邊際成本相對低的技術(shù)手段有如下幾種 ：一是對燃煤機組和熱電聯(lián)產(chǎn)機組進行靈活性改造 ；二是利用技術(shù)、經(jīng)濟等方面的綜合手段提高電力需求側(cè)靈活性 ；三是優(yōu)化相鄰電網(wǎng)互聯(lián)互通，提高相鄰電網(wǎng)的“間接儲能”功能 ；四是在風(fēng)電場和光伏電站增加儲熱裝置 ；五是采用儲能技術(shù)提高電力系統(tǒng)靈活性。同時，電力系統(tǒng)還需要適應(yīng)用戶側(cè)“產(chǎn)銷者”的增加，以及新的商業(yè)模式出現(xiàn)，利用數(shù)字化技術(shù)提高配、售、用電環(huán)節(jié)交互能力和響應(yīng)速度，推動電力系統(tǒng)向分布式、扁平化轉(zhuǎn)變。目前，我國提高電力系統(tǒng)靈活性的主要舉措是煤電機組的靈活性改造。其余 4 種途徑則由于體制和利益障礙，或進展緩慢，或效果有限。然而，更重要的是，上述 5 種提高電力系統(tǒng)靈活性的技術(shù)措施，需要制度上的靈活性保障 ：歐洲不僅一直在完善統(tǒng)一的電力市場制度，而且充分考慮到針對風(fēng)、光發(fā)電的波動性影響來修正原有的電力市場交易和監(jiān)管制度。電力系統(tǒng)技術(shù)上的靈活性決定了靈活性資源的數(shù)量，是電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行的基礎(chǔ)，而市場制度靈活性決定靈活性資源的配置效率。盡管我國電力體制改革在穩(wěn)步推進，但有利于促進可再生能源發(fā)展的一些改革舉措，比如輸配電價改革、可再生能源直接交易、增量配網(wǎng)改革等進展和成效有限。此外，提高電力系統(tǒng)靈活性的方法主要側(cè)重于個別技術(shù)路徑?！笆奈濉逼陂g，除非我國能夠按照能源轉(zhuǎn)型的要求，通過深化改革大幅提升電力系統(tǒng)的靈活性，否則在既有的電力系統(tǒng)和電力體制中可再生能源進一步大規(guī)模發(fā)展空間有限，可再生能源從高速增長轉(zhuǎn)向低速增長成為必然。因此，電力體制改革進程和效果滯后于能源轉(zhuǎn)型需要是“十四五”我國可再生能源發(fā)展進入“瓶頸期”的主要原因。
三、可再生能源利用技術(shù)進步在“十四五”期間難以突破既有體制的制約
能源轉(zhuǎn)型的政策架構(gòu)主要通過兩個途徑來建立和完善 ：一是以電價、稅收優(yōu)惠和補貼為主要手段的可再生能源支持政策 ；二是對既有體制和政策中妨礙可再生能源發(fā)展的部分進行改革和修訂。這兩類政策和體制的根本目的是為了激勵可再生能源技術(shù)和低碳技術(shù)開發(fā)，降低技術(shù)成本，培育可再生能源的市場競爭力，最終離開補貼等政策的扶持。自 2006 年可再生能源法實施以來，我國逐步建立了對可再生能源開發(fā)利用的價格、財稅、金融等一系列支持政策。其中，風(fēng)電和光伏發(fā)電的補貼政策持續(xù)時間最長，盡管一直存在補貼拖欠問題，但這一政策對風(fēng)電和光伏發(fā)電的技術(shù)進步―規(guī)模擴大―成本下降的良性循環(huán)起到積極作用。據(jù)國際可再生能源署（IRENA）的數(shù)據(jù)，2010―2019 年，我國陸上風(fēng)電項目的平均平準化度電成本（LCOE） 從 0.482 元 / 千瓦時降至 0.315 元 / 千瓦時，10 年來下降了 35% ；海上風(fēng)電項目的平均 LCOE 從 1.186 元 / 千瓦時降至 2019 年約 0.75 元 / 千瓦時，10 年來下降了 37%。光伏發(fā)電（非居民屋頂）的平均 LCOE 從 1.16 元 / 千瓦時下降到 0.44 元 / 千瓦時，下降幅度為 62%。就成本而言，全國大部分地區(qū)的風(fēng)電和光伏發(fā)電均已具備用戶側(cè)平價上網(wǎng)條件。2020 年年底，我國陸上風(fēng)電和光伏發(fā)電補貼政策即將停止執(zhí)行，海上風(fēng)電項目補貼政策從 2022 年起停止執(zhí)行。在基本解決成本問題的情況下，電力系統(tǒng)靈活性就成為影響風(fēng)電和光伏發(fā)電進一步發(fā)展的關(guān)鍵因素。并且，目前的電力體制改革對能源轉(zhuǎn)型的這一要求似乎回應(yīng)也不夠。在這種情況下，一些地方通過鼓勵光伏發(fā)電站配套儲能的方式來推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。盡管“十四五”期間光伏發(fā)電成本仍有進一步下降的空間，但考慮到持續(xù)降電價的改革政策取向，光伏 +儲能的發(fā)展空間也不會太大。就是說，技術(shù)進步導(dǎo)致的成本下降在“十四五”期間很難突破既有電力系統(tǒng)和體制的約束。至于“十四五”之后，風(fēng)電、光伏發(fā)電成本再次出現(xiàn)大幅下降到分布式發(fā)電獲得極大競爭力的那一天，或是電網(wǎng)資產(chǎn)逐漸走向貶值的拐點。這或許是我國能源轉(zhuǎn)型不得不付出的制度成本?？傊?，我國由于能源轉(zhuǎn)型與能源體制改革的疊加，體制改革的進程和效果難以滿足能源轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新的需要。隨著可再生能源規(guī)模擴大導(dǎo)致的技術(shù)、利益、體制問題交織在一起，我國的能源轉(zhuǎn)型之路必然比歐洲國家更加曲折。我們只有對可再生能源因體制約束或改革滯后而步入發(fā)展“瓶頸期”足夠重視，并在“十四五”期間通過深化改革和創(chuàng)建新機制等方式，構(gòu)建一個以市場機制為基礎(chǔ)，真正有利于能源轉(zhuǎn)型的“新”能源體制，可再生能源發(fā)展才能真正步入“康莊大道。
