在眾多類(lèi)型的“發(fā)電項(xiàng)目”中，光伏項(xiàng)目可能是唯一采用“備案制”管理的投資項(xiàng)目。光伏項(xiàng)目，大到500MW的地面光伏電站，小到5kW的戶(hù)用光伏項(xiàng)目，都是采用“備案制”的管理辦法。這給光伏項(xiàng)目的前期開(kāi)發(fā)提供了很大的便利，尤其是給民營(yíng)投資企業(yè)提供了方便，為光伏行業(yè)的蓬勃發(fā)展提供了基礎(chǔ)。
實(shí)際上，早期的光伏項(xiàng)目，參考風(fēng)電項(xiàng)目，采用的是核準(zhǔn)制。光伏行業(yè)發(fā)展的太快，舊衣服很快就不合體，光伏行業(yè)高層管理者們不斷的摸索，根據(jù)新情況調(diào)整管理政策。
本文大致介紹了光伏行業(yè)管理政策的變化歷程。
一、示范項(xiàng)目——特許權(quán)項(xiàng)目&金太陽(yáng)、光電建筑
2009年，風(fēng)電行業(yè)已經(jīng)發(fā)展的如火如荼，幾乎每年的增長(zhǎng)率都超過(guò)100%；但光伏行業(yè)截止2008年底的累計(jì)裝機(jī)卻僅有140MW！
彼時(shí)，光伏系統(tǒng)成本高達(dá)50~60元/W，沒(méi)人能說(shuō)清光伏系統(tǒng)成本到底最低能降到多少？多少的上網(wǎng)電價(jià)合適。
為了摸清楚情況，國(guó)家能源局在2009、2010年開(kāi)展了兩期特許權(quán)項(xiàng)目。
2009年一期特許權(quán)2個(gè)10MW光伏項(xiàng)目獲得了1.09元/kWh的上網(wǎng)電價(jià)。同時(shí)，給予同地區(qū)示范項(xiàng)目1.15元/kWh的上網(wǎng)電價(jià)，這個(gè)電價(jià)也成為中國(guó)第一個(gè)標(biāo)桿電價(jià)。
在分布式領(lǐng)域，2009年批復(fù)了111個(gè)光伏建筑項(xiàng)目，累計(jì)規(guī)模91MW；275個(gè)金太陽(yáng)工程項(xiàng)目，累計(jì)規(guī)模632MW。
二、核準(zhǔn)制——2014年以前
通過(guò)特許權(quán)項(xiàng)目摸底之后，2011年，國(guó)家能源局出臺(tái)了第一份光伏項(xiàng)目的管理辦法——光伏項(xiàng)目采用核準(zhǔn)制管理。同時(shí)，出了1.15元/kWh的標(biāo)桿電價(jià)。
核準(zhǔn)制下，光伏項(xiàng)目大致的開(kāi)發(fā)流程如下圖所示。項(xiàng)目獲得核準(zhǔn)文件后，即可以開(kāi)展項(xiàng)目建設(shè)的相關(guān)準(zhǔn)備工作。
項(xiàng)目開(kāi)發(fā)過(guò)程中主要的過(guò)程文件
1）光伏項(xiàng)目路條
2）光伏項(xiàng)目核準(zhǔn)文件
核準(zhǔn)制的特點(diǎn)：
1）核準(zhǔn)制管理嚴(yán)格，初期項(xiàng)目業(yè)主投資經(jīng)驗(yàn)不足的情況下，能很好的把控項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，保證項(xiàng)目質(zhì)量和順利執(zhí)行。
2）投資商前期工作量大；有項(xiàng)目開(kāi)發(fā)經(jīng)理曾吐槽，大概需要到各執(zhí)行部門(mén)蓋五六十個(gè)紅章，最終才能拿到核準(zhǔn)批復(fù)文件。
3）項(xiàng)目由省里核準(zhǔn)，但補(bǔ)貼由國(guó)家發(fā)放，國(guó)家對(duì)全國(guó)的對(duì)總體開(kāi)發(fā)規(guī)模沒(méi)有把控，就無(wú)法把控補(bǔ)貼的總量。在光伏整體規(guī)模小，總補(bǔ)貼額不高的時(shí)候問(wèn)題不大，2013年部分優(yōu)勢(shì)省份核準(zhǔn)了大批量的項(xiàng)目。
為了宏觀的調(diào)控，國(guó)家能源局調(diào)整了光伏的管理政策。
三、規(guī)模管理下的備案制——2014年、2015年
2013年8月29日，國(guó)家能源局關(guān)于印發(fā)《光伏電站項(xiàng)目管理暫行辦法》的通知出臺(tái)，于2014年開(kāi)始實(shí)施。
與之前的核準(zhǔn)制相比，備案制發(fā)生了重大變化，如下圖所示。
可見(jiàn)，由核準(zhǔn)制改為備案制后，項(xiàng)目前期開(kāi)發(fā)過(guò)程更加簡(jiǎn)化，有助于促進(jìn)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)。
項(xiàng)目完成備案之后，并不一定能獲得補(bǔ)貼資格。只有進(jìn)入國(guó)家規(guī)模指標(biāo)的大盤(pán)子，即規(guī)劃內(nèi)的項(xiàng)目，才能獲得補(bǔ)貼資格。
此時(shí)，光伏項(xiàng)目前期工作開(kāi)展流程如下圖所示。
2014年、2015年，根據(jù)當(dāng)時(shí)不同的特點(diǎn)，國(guó)家的規(guī)模管理指標(biāo)下發(fā)的方式差異很大。
2014年，分布式和地面電站指標(biāo)分開(kāi)管理；由于發(fā)展的不均衡性，導(dǎo)致分布式指標(biāo)大量剩余而地面電站指標(biāo)不夠用。
2015年，只下達(dá)了地面電站指標(biāo)；為了促進(jìn)分布式的發(fā)展，分布式不設(shè)置規(guī)模限制，對(duì)后期分布式的爆發(fā)影響非常大；同時(shí)，第一次單獨(dú)下達(dá)了光伏扶貧的指標(biāo)。
四、省內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)性配置——2016年、2017年
由于項(xiàng)目備案非常簡(jiǎn)單，全國(guó)各省產(chǎn)生了大規(guī)模的備案項(xiàng)目；然而，實(shí)行規(guī)模管控之后，指標(biāo)成了“搶手貨”。因此，“倒賣(mài)路條”現(xiàn)象猖獗。
為了進(jìn)一步規(guī)范管理，有效降低補(bǔ)貼需求，2016年，國(guó)家能源局下發(fā)了《關(guān)于完善光伏發(fā)電規(guī)模管理和實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)方式配置項(xiàng)目的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改能源[2016]1163號(hào)），開(kāi)始開(kāi)展“補(bǔ)貼指標(biāo)拍賣(mài)”——省內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)性配置。
根據(jù)競(jìng)爭(zhēng)性配置的規(guī)則，不同類(lèi)型的項(xiàng)目管理如下圖所示。
在上述規(guī)則下，2016年的指標(biāo)分配情況如下。在第一批大同領(lǐng)跑者試點(diǎn)并網(wǎng)之后，第一次發(fā)放了較大規(guī)模的領(lǐng)跑者基地項(xiàng)目指標(biāo)。
在競(jìng)爭(zhēng)性配置管理下，普通光伏項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)過(guò)程如下圖所示。
2017年執(zhí)行的政策與2016年基本相同。整個(gè)光伏行業(yè)出現(xiàn)蓬勃發(fā)展的態(tài)勢(shì)，年新增裝機(jī)大幅增長(zhǎng)。在2017年達(dá)到至今為止的歷史新高——53GW！
五、嚴(yán)控規(guī)?！?018年無(wú)新增項(xiàng)目
由于2017年光伏年新增裝機(jī)量井噴，可再生能源附加基金已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法覆蓋可再生能源項(xiàng)目的補(bǔ)貼需求，會(huì)給未來(lái)行業(yè)發(fā)展帶來(lái)隱患。
為了控制發(fā)展節(jié)奏，2018年6月1日，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國(guó)家能源局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于2018年光伏發(fā)電有關(guān)事項(xiàng)的通知》（發(fā)改能源〔2018〕823號(hào)），被稱(chēng)為史上最嚴(yán)厲的光伏管理政策。在此不再贅述，有感興趣的朋友，可以看以前的文章：
《補(bǔ)貼再下調(diào)？祝光伏行業(yè)早日成人，過(guò)青年節(jié)！》
《由政策回歸市場(chǎng)，光伏行業(yè)即將成年！》
“531”政策已經(jīng)過(guò)去兩年多。很多行業(yè)人現(xiàn)在回頭看，會(huì)用更加客觀的視角，認(rèn)為政策利大于弊。當(dāng)時(shí)，政策出臺(tái)確實(shí)對(duì)行業(yè)是個(gè)非常大的打擊；但也在客觀上促進(jìn)了行業(yè)快速進(jìn)入平價(jià)時(shí)代，加速了行業(yè)的進(jìn)步。讓光伏行業(yè)實(shí)現(xiàn)了鳳凰涅槃。
六、全國(guó)性競(jìng)價(jià)——2019年、2020年
經(jīng)歷了2018年的531政策之后，2019年5月30日，國(guó)家能源局正式下發(fā)了《2019年光伏發(fā)電建設(shè)管理工作方案》，2020年完全沿用該管理方案。
該政策在之前的省內(nèi)競(jìng)價(jià)、領(lǐng)跑者競(jìng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，為了在補(bǔ)貼限定的情況下，實(shí)現(xiàn)最大規(guī)模的裝機(jī)量，保障行業(yè)的發(fā)展，實(shí)行了“全國(guó)性競(jìng)價(jià)”。
該政策的基本框架就是“六定原則”，如下圖所示。
在該管理框架下，光伏項(xiàng)目要想獲得補(bǔ)貼資格，需要經(jīng)過(guò)省內(nèi)篩選之后，參與全國(guó)性競(jìng)價(jià)，具體流程如下圖所示。
全國(guó)性競(jìng)價(jià)效果非常顯著，項(xiàng)目實(shí)際獲得的補(bǔ)貼，在標(biāo)桿電價(jià)的基礎(chǔ)上出現(xiàn)了大幅的下降。根據(jù)國(guó)家能源局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，項(xiàng)目電價(jià)的平均降幅為7分/度電左右，2019、2020年的競(jìng)價(jià)項(xiàng)目，每年可以節(jié)省40多億的補(bǔ)貼資金，20年下來(lái)將節(jié)省近1000億元。
七、省內(nèi)批復(fù)平價(jià)項(xiàng)目——2021年以后
毫無(wú)疑問(wèn)，2021年光伏行業(yè)將進(jìn)入全面去補(bǔ)貼時(shí)代。（戶(hù)用項(xiàng)目或有補(bǔ)貼）
目前，對(duì)無(wú)補(bǔ)貼平價(jià)上網(wǎng)光伏項(xiàng)目的管理，一直參照2019年1月9日，國(guó)家發(fā)改委 國(guó)家能源局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于積極推進(jìn)風(fēng)電、光伏發(fā)電無(wú)補(bǔ)貼平價(jià)上網(wǎng)有關(guān)工作的通知》（發(fā)改能源〔2019〕19號(hào)） 文件。
由于平價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目不需要補(bǔ)貼，國(guó)家不需要控制補(bǔ)貼總額度，因此，管理權(quán)限再次被下放到各?。ㄊ】梢韵路诺降厥?，但授權(quán)不授責(zé)），國(guó)家僅僅做一個(gè)通報(bào)（合法性、享受特殊政策的證明），如下圖所示。
在該文件中，對(duì)于2019年、2020年兩年開(kāi)工的光伏項(xiàng)目，給予了8項(xiàng)優(yōu)惠政策。
在國(guó)家能源局公示的2019、2020年兩年的平價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目名單中，光伏總規(guī)模高達(dá)47.8GW，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了風(fēng)電，如下表所示
八、結(jié)語(yǔ)
與其他任何的發(fā)電形式相比，
光伏行業(yè)發(fā)展特別迅速。新增裝機(jī)增長(zhǎng)快，成本下降快。
牽涉的利益相關(guān)方類(lèi)型最多。從大型央企、國(guó)企，到上市民營(yíng)企業(yè)，在小型民營(yíng)企業(yè)，再到戶(hù)用自然人。
項(xiàng)目應(yīng)用場(chǎng)景最多?；哪娬尽⑥r(nóng)光互補(bǔ)電站、漁光互補(bǔ)電站、山地電站、屋頂電站、建筑相結(jié)合電站.....
因此，管理起來(lái)難度也最大。我們的管理者，在不斷積累經(jīng)驗(yàn)，提高管理水平，為光伏行業(yè)穩(wěn)步、健康的發(fā)展保駕護(hù)航！
