雙軌制“不平衡資金”現(xiàn)象解析
雙軌制“不平衡資金”的簡(jiǎn)明示意
山東現(xiàn)貨試點(diǎn)的“不平衡資金”構(gòu)成非常直觀。為說(shuō)明核心邏輯，抽掉技術(shù)細(xì)節(jié)，假設(shè)不考慮構(gòu)成優(yōu)先發(fā)電的不同類(lèi)型，同時(shí)假設(shè)中長(zhǎng)期價(jià)格是現(xiàn)貨價(jià)格的理性預(yù)期，那么山東現(xiàn)貨試點(diǎn)的不平衡資金其實(shí)就可采取圖1的簡(jiǎn)明模式來(lái)展示。
一部分是優(yōu)先發(fā)電對(duì)市場(chǎng)化發(fā)電的電量替代，也就是圖中“電量不平衡資金”陰影部分。由于替發(fā)電量結(jié)算價(jià)格差異，這部分不平衡資金可能代表兩部分。如果用戶(hù)按中長(zhǎng)期價(jià)格結(jié)算，那么價(jià)格差按基準(zhǔn)電價(jià)與中長(zhǎng)期價(jià)格計(jì)；如果用戶(hù)按現(xiàn)貨價(jià)格結(jié)算，那么價(jià)格差按基準(zhǔn)電價(jià)與現(xiàn)貨價(jià)格計(jì)。
另一部分是優(yōu)先發(fā)電替代市場(chǎng)化發(fā)電后使市場(chǎng)化機(jī)組“可能”損失的容量費(fèi)，即圖中“容量費(fèi)不平衡資金”。之所以稱(chēng)之為“可能”，是因?yàn)槿萘抠M(fèi)具有政策條件性，即是否以機(jī)組出力為前提。如果政策規(guī)定無(wú)論是否出力電廠都獲得容量費(fèi)，那么這應(yīng)成為發(fā)電商的收入；如果規(guī)定容量費(fèi)以出力為條件，那么就不構(gòu)成發(fā)電商收入。
不同優(yōu)先發(fā)電類(lèi)型會(huì)給模型造成一些影響，但并不影響基本邏輯?？稍偕茉窗l(fā)電、外來(lái)電、市場(chǎng)化機(jī)組基數(shù)電量、核電等產(chǎn)生不平衡資金的方式本質(zhì)相同，都會(huì)造成各時(shí)段現(xiàn)貨市場(chǎng)的不平衡資金，只是各自貢獻(xiàn)特征和程度有所差異。比如，可再生能源發(fā)電由于其默認(rèn)的最高優(yōu)先級(jí)，在各時(shí)段市場(chǎng)運(yùn)行中除了替代市場(chǎng)電量外，還可能替代其他優(yōu)先發(fā)電?；鶖?shù)電量并沒(méi)有出現(xiàn)在試運(yùn)行期內(nèi)，因此沒(méi)有產(chǎn)生不平衡資金，如果造成也只是產(chǎn)生電量不平衡資金，不會(huì)產(chǎn)生容量費(fèi)不平衡資金。不同優(yōu)先發(fā)電類(lèi)型涉及的利益主體不同，給不平衡資金的分?jǐn)傇斐衫щy，成為各方爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。
雙軌制不平衡資金造成市場(chǎng)扭曲
要完整理解雙軌制不平衡資金，還需要深入探討兩個(gè)問(wèn)題：第一，不平衡資金規(guī)模是否反映了全部影響？第二，優(yōu)先發(fā)用電制度是否具備自發(fā)平衡的能力？
針對(duì)上述第一個(gè)問(wèn)題，答案是否定的。國(guó)內(nèi)已有分析僅關(guān)注基于市場(chǎng)實(shí)際運(yùn)行結(jié)果而形成的不平衡資金，這是一個(gè)顯性結(jié)果，但不能全面反映雙軌制的真實(shí)影響。除顯性的不平衡資金外，還有兩部分資金值得關(guān)注，也更代表計(jì)劃與市場(chǎng)的沖突：即擠壓收入和轉(zhuǎn)移收入。
擠壓收入。擠壓收入是一種隱藏但卻更重要的價(jià)格效應(yīng)，反映的是因?yàn)殡p軌制的存在，我們看到的現(xiàn)貨市場(chǎng)價(jià)格已經(jīng)是一個(gè)被向下扭曲的價(jià)格。
多種電源類(lèi)型的優(yōu)先發(fā)電會(huì)使供給曲線變得更平緩。高成本電源，比如外來(lái)電（以全成本影響省級(jí)現(xiàn)貨市場(chǎng)）、保價(jià)可再生能源發(fā)電、氣電等電源，以及市場(chǎng)化機(jī)組的基數(shù)電量等均會(huì)使市場(chǎng)化供給曲線的斜率變小。優(yōu)先發(fā)用電的規(guī)模即使平衡，也會(huì)扭曲市場(chǎng)供給曲線；而當(dāng)優(yōu)先發(fā)電多于優(yōu)先用電時(shí)，扭曲更加嚴(yán)重。當(dāng)然，保障小時(shí)數(shù)之外不保價(jià)的可再生能源發(fā)電等會(huì)降低市場(chǎng)化供給曲線的截距，但這種增量作用微乎其微。
因此優(yōu)先發(fā)用電扭曲了現(xiàn)貨市場(chǎng)供求關(guān)系，而規(guī)模不平衡又加劇了扭曲，造成優(yōu)先發(fā)電替代市場(chǎng)化發(fā)電后現(xiàn)貨價(jià)格進(jìn)一步不合理下行，市場(chǎng)化機(jī)組因此損失部分現(xiàn)貨市場(chǎng)收入。實(shí)際上，這是市場(chǎng)化機(jī)組應(yīng)得但被扭曲的供給曲線壓縮掉的收入，所以稱(chēng)為“擠壓收入”。
擠壓收入無(wú)法從單純的市場(chǎng)出清結(jié)果上反映出來(lái)，但卻是現(xiàn)行優(yōu)先發(fā)用電制度的根本弊端所在，因此，也從根本上決定了處理計(jì)劃與市場(chǎng)關(guān)系的方向和思路。這也表明，針對(duì)不平衡資金的事后分?jǐn)偸且员Ａ羰袌?chǎng)扭曲為前提的，治標(biāo)不治本。
轉(zhuǎn)移收入。如果說(shuō)擠壓收入影響市場(chǎng)化機(jī)組的現(xiàn)貨市場(chǎng)收益，那么轉(zhuǎn)移收入則更直接地影響市場(chǎng)化機(jī)組參與現(xiàn)貨市場(chǎng)的激勵(lì)和反映市場(chǎng)體系的缺陷。
假定優(yōu)先發(fā)用電規(guī)模平衡，那么市場(chǎng)化發(fā)用電供求完全由現(xiàn)貨市場(chǎng)價(jià)格來(lái)引導(dǎo)平衡；而如果優(yōu)先發(fā)電多于優(yōu)先用電，那么便產(chǎn)生一個(gè)權(quán)衡：是以?xún)?yōu)先發(fā)電滿(mǎn)足市場(chǎng)化用戶(hù)為重，還是以市場(chǎng)價(jià)格引導(dǎo)市場(chǎng)需求為重？現(xiàn)有制度安排選擇了前者，從而產(chǎn)生一個(gè)矛盾：既將用戶(hù)界定為了市場(chǎng)化用戶(hù)；又在限制市場(chǎng)價(jià)格引導(dǎo)市場(chǎng)化供求的能力。
系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)層面表現(xiàn)為優(yōu)先發(fā)電以一種不平衡的“邊界”約束影響現(xiàn)貨市場(chǎng)價(jià)格，使優(yōu)先發(fā)電能夠越界到市場(chǎng)化部分，從而產(chǎn)生兩種影響。
一方面，轉(zhuǎn)移收入影響市場(chǎng)主體對(duì)“身份”的偏好，抑制發(fā)電主體參與現(xiàn)貨市場(chǎng)的激勵(lì)。很明顯，既然優(yōu)先發(fā)電身份能旱澇保收，為什么要參與市場(chǎng)？這種激勵(lì)還會(huì)轉(zhuǎn)化為政府的決策困難并產(chǎn)生尋租機(jī)會(huì)，比如發(fā)電主體會(huì)盡力避免參與市場(chǎng)、爭(zhēng)取必開(kāi)身份、保持基數(shù)電量或爭(zhēng)取政府補(bǔ)貼等等，而這些現(xiàn)象都已經(jīng)多多少少出現(xiàn)在試點(diǎn)當(dāng)中。
另一方面，轉(zhuǎn)移收入構(gòu)成市場(chǎng)化機(jī)組無(wú)處彌補(bǔ)的“機(jī)會(huì)成本”。比如，優(yōu)先發(fā)電全部是可再生能源發(fā)電，在其大發(fā)時(shí)，常規(guī)火電機(jī)組讓渡市場(chǎng)份額也就失去了對(duì)應(yīng)出力的收入，因?yàn)楝F(xiàn)有市場(chǎng)體系尚無(wú)法根據(jù)其輔助服務(wù)和容量提供收入來(lái)源。市場(chǎng)化發(fā)電主體只能是失之東隅，卻無(wú)法收之桑榆。
轉(zhuǎn)移收入并非理所當(dāng)然，反映了現(xiàn)有市場(chǎng)的不穩(wěn)定和不完整。就不穩(wěn)定而言，優(yōu)先發(fā)用電無(wú)法通過(guò)一種平衡的、可預(yù)期的方式來(lái)影響市場(chǎng)化配置，增加了市場(chǎng)化發(fā)電主體的風(fēng)險(xiǎn)；就不完整而言，現(xiàn)貨市場(chǎng)體系并沒(méi)有能力去消化優(yōu)先發(fā)用電的全部影響。這就說(shuō)明，解決與轉(zhuǎn)移收入并存的“不平衡資金”，絕不止于分?jǐn)?，需要科學(xué)把握市場(chǎng)激勵(lì)和市場(chǎng)設(shè)計(jì)。
優(yōu)先發(fā)用電不具備自發(fā)平衡能力
針對(duì)前述第二個(gè)問(wèn)題，答案也是否定的。理解這一點(diǎn)非常重要，這是根本改變對(duì)雙軌制下優(yōu)先發(fā)用電間關(guān)系理解的關(guān)鍵。理論上，如果要使優(yōu)先發(fā)用電之間滿(mǎn)足財(cái)務(wù)平衡，那么在現(xiàn)有機(jī)制下，合理的優(yōu)先發(fā)用電電費(fèi)需要遵循的必要條件是：
優(yōu)購(gòu)支出+交叉補(bǔ)貼額=優(yōu)發(fā)收入
即，優(yōu)先用戶(hù)支付一部分電費(fèi)，電網(wǎng)代付一部分電費(fèi)，二者之和等于優(yōu)先電廠收入。
假設(shè)我們希望優(yōu)先發(fā)用電制度能夠不影響現(xiàn)貨市場(chǎng)，那么就必然要求合理設(shè)定基準(zhǔn)電價(jià)、銷(xiāo)售電價(jià)和輸配電價(jià)（的交補(bǔ)部分），才可能使優(yōu)先發(fā)用電之間實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)和規(guī)模的雙平衡（假設(shè)各時(shí)段均能完美平衡）。但在既定政府定價(jià)下，這一條件幾無(wú)可能滿(mǎn)足。
即便規(guī)模平衡，在既定政府定價(jià)下，優(yōu)先發(fā)用電內(nèi)部的財(cái)務(wù)不平衡也不可避免。比如，如果優(yōu)先發(fā)電是高成本電源，優(yōu)先用電是低價(jià)格用戶(hù)，不平衡資金仍會(huì)產(chǎn)生，也就是說(shuō)，即便加上交補(bǔ)額也無(wú)法滿(mǎn)足電廠收入；另一方面，也可能出現(xiàn)輸配電價(jià)對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的過(guò)度補(bǔ)貼，即交補(bǔ)額在滿(mǎn)足優(yōu)先購(gòu)電外還有盈余。
綜上，優(yōu)先發(fā)用電制度內(nèi)部平衡取決于政府定價(jià)水平和結(jié)構(gòu)的合理性。但如果政府定價(jià)能夠做到合理協(xié)調(diào)，那么市場(chǎng)建設(shè)似乎也就多余了。根本上，優(yōu)先發(fā)用電制度不具備自發(fā)平衡的能力，只能依附于扭曲的計(jì)劃-市場(chǎng)關(guān)系，但其“優(yōu)先”卻決定了價(jià)格結(jié)算剛性，導(dǎo)致其對(duì)現(xiàn)貨市場(chǎng)的扭曲作用是必然的、內(nèi)生的。
優(yōu)先發(fā)電不一定要優(yōu)先用于平衡優(yōu)先用電，針對(duì)優(yōu)先發(fā)電規(guī)模調(diào)整的思路并不能根除不平衡資金問(wèn)題，而應(yīng)該通過(guò)改變對(duì)優(yōu)先發(fā)用電的理解，來(lái)創(chuàng)新解決思路。
計(jì)劃與市場(chǎng)沖突的體制機(jī)制根源
在進(jìn)一步討論造成雙軌制不平衡資金的體制機(jī)制癥結(jié)時(shí)，厘清雙軌制與市場(chǎng)機(jī)制間的銜接是認(rèn)識(shí)不平衡資金癥結(jié)的切入點(diǎn)。
頂層設(shè)計(jì)層面的模糊認(rèn)識(shí)
計(jì)劃放開(kāi)不等于市場(chǎng)建成；市場(chǎng)建設(shè)也絕非將放開(kāi)部分以某種方式組織起來(lái)即可，關(guān)鍵是未放開(kāi)的計(jì)劃部分如何影響市場(chǎng)建設(shè)——這是由電力技術(shù)經(jīng)濟(jì)特性所決定的。電力市場(chǎng)一定是基于系統(tǒng)層面的資源配置機(jī)制的重構(gòu)，而不是人為限定的局部?jī)?yōu)化。將放開(kāi)的主體用所謂市場(chǎng)方式組織起來(lái)，是一種局部放松管制，而局部放松管制非系統(tǒng)重構(gòu)的教訓(xùn)在國(guó)外電改，特別是美國(guó)多有出現(xiàn)，這也是Kahn（1988）對(duì)美國(guó)上世紀(jì)80年代電改提出的警示。
我們注意到，在面對(duì)雙軌制不平衡資金時(shí)，許多研究者圍繞計(jì)劃發(fā)用電或市場(chǎng)發(fā)用電規(guī)模是否平衡提出了“放”的觀點(diǎn)。當(dāng)然，市場(chǎng)化肯定意味著放開(kāi)，但有些問(wèn)題仍值得考慮：放開(kāi)是否就代表了市場(chǎng)建設(shè)？所有市場(chǎng)主體是否都承受“放”的影響？
一方面，優(yōu)先發(fā)用電和市場(chǎng)發(fā)用電各自的規(guī)模是否平衡是一個(gè)偽問(wèn)題。優(yōu)先發(fā)用電規(guī)模平衡本身就在考驗(yàn)計(jì)劃的合理性，如前所述，只要計(jì)劃認(rèn)定優(yōu)先發(fā)電、用電身份，那么不平衡資金就是內(nèi)生的，況且“放開(kāi)”不代表放開(kāi)部分有能力、有條件融入市場(chǎng)，仍需某種與市場(chǎng)銜接的制度安排；而針對(duì)市場(chǎng)發(fā)用電規(guī)模是否平衡的判斷則是在代替市場(chǎng)機(jī)制做決策，如果這種判斷合理，那么市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)便沒(méi)有意義，“放”或“規(guī)模”解決不了市場(chǎng)建設(shè)問(wèn)題。
另一方面，計(jì)劃電量放開(kāi)的政策在實(shí)踐中也難以做到規(guī)模平衡。在全面放開(kāi)經(jīng)營(yíng)性用戶(hù)的背景下，有的省份市場(chǎng)化用戶(hù)比例非常高，比如可能由于二產(chǎn)比重高，但如果可再生能源發(fā)電裝機(jī)或外來(lái)電比例較高，那么市場(chǎng)化機(jī)組比例就非常低。同時(shí)，伴隨著能源轉(zhuǎn)型及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，規(guī)模平衡本身更難定義——這恰恰是我們希望市場(chǎng)發(fā)揮的作用。
這就需要我們突破對(duì)雙軌制和優(yōu)先發(fā)用電制度的理解。目前國(guó)內(nèi)普遍的簡(jiǎn)單理解是優(yōu)先發(fā)用電和市場(chǎng)化發(fā)用電并存就是雙軌制，這并不準(zhǔn)確。準(zhǔn)確的定義是計(jì)劃配置機(jī)制與市場(chǎng)配置機(jī)制的并存，而且是計(jì)劃凌駕于市場(chǎng)之上。實(shí)際上，市場(chǎng)環(huán)境完全可以容納優(yōu)先發(fā)用電，多數(shù)成熟的國(guó)外競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)也都有特殊的受管制發(fā)電商和用戶(hù)，并非中國(guó)特例。
我國(guó)雙軌制的問(wèn)題在于為優(yōu)先發(fā)用電創(chuàng)造了一種計(jì)劃超越市場(chǎng)的主次安排，并默認(rèn)優(yōu)先發(fā)電和優(yōu)先用電先平衡，在優(yōu)先發(fā)電規(guī)模相對(duì)更大時(shí)，由市場(chǎng)化用戶(hù)去匹配優(yōu)先發(fā)電。
就頂層設(shè)計(jì)而言，正確的改革思路應(yīng)該是，優(yōu)先發(fā)電如何與市場(chǎng)機(jī)制對(duì)接，優(yōu)先用電如何與市場(chǎng)機(jī)制對(duì)接，而不是人為地推動(dòng)優(yōu)先發(fā)電與優(yōu)先用電的供求匹配。那么，放開(kāi)兩頭形成的優(yōu)先發(fā)用電可以存在嗎？可以，但是優(yōu)先發(fā)電與優(yōu)先用電之間必須解耦！明確了這一點(diǎn)，就可以理解，優(yōu)先發(fā)用電和市場(chǎng)化發(fā)用電各自的規(guī)模，本質(zhì)上是市場(chǎng)建設(shè)的結(jié)果，而不是目標(biāo)；同時(shí)也就掃除了市場(chǎng)建設(shè)的思想認(rèn)識(shí)障礙，明確了改革的正確方向！
市場(chǎng)建設(shè)的不足與缺失
現(xiàn)行現(xiàn)貨市場(chǎng)模式的“能”與“不能”。計(jì)劃與市場(chǎng)的主次定位，應(yīng)該在市場(chǎng)設(shè)計(jì)中得以體現(xiàn)。盡管目前的現(xiàn)貨市場(chǎng)設(shè)計(jì)采用所謂“集中式”的全電量?jī)?yōu)化，本質(zhì)上卻是凈電量?jī)?yōu)化，是與PJM和英國(guó)等均類(lèi)似的凈電力庫(kù)。不過(guò)，這種凈電力庫(kù)還不是真正的凈電量?jī)?yōu)化，而是以?xún)?yōu)先滿(mǎn)足優(yōu)先發(fā)用電為前提。同時(shí)，現(xiàn)行設(shè)計(jì)僅能解決優(yōu)先發(fā)電的消納和優(yōu)先用電的滿(mǎn)足，但是，卻無(wú)力解決市場(chǎng)形成的出清價(jià)格與優(yōu)先發(fā)用電價(jià)格間的結(jié)算關(guān)系。
實(shí)際上，凈電力庫(kù)的市場(chǎng)出清要以自調(diào)度的平衡合同為邊界。合同事前平衡決定了這些市場(chǎng)中不會(huì)存在雙軌制不平衡問(wèn)題，從而不會(huì)扭曲市場(chǎng)結(jié)算關(guān)系，市場(chǎng)主體只需結(jié)算合同執(zhí)行偏差。在PJM下，自調(diào)度的合同偏差要以實(shí)時(shí)價(jià)格結(jié)算；在雙邊模式下，雙邊合同偏差則通過(guò)不平衡市場(chǎng)價(jià)格結(jié)算，它們本質(zhì)上都是以統(tǒng)一的現(xiàn)貨市場(chǎng)來(lái)結(jié)算。
當(dāng)市場(chǎng)存在特殊發(fā)電主體時(shí)，假如沒(méi)法通過(guò)事前合同確定平衡的供求關(guān)系，就需要通過(guò)事前政策確定某種結(jié)算機(jī)制，比如加拿大安大略省的“整體調(diào)整費(fèi)”（Global Adjustment）制度。在這種情況下，盡管市場(chǎng)運(yùn)行仍會(huì)受到特殊市場(chǎng)主體的影響，但市場(chǎng)化發(fā)用電主體對(duì)現(xiàn)貨市場(chǎng)的預(yù)期會(huì)更明確，風(fēng)險(xiǎn)也更小。
那么如何使市場(chǎng)模式能夠更準(zhǔn)確地反映經(jīng)濟(jì)關(guān)系呢？一是完善事前合同關(guān)系，二是完善事前結(jié)算關(guān)系。這兩個(gè)任務(wù)都是先進(jìn)技術(shù)支持系統(tǒng)所無(wú)法解決的，因此市場(chǎng)建設(shè)重點(diǎn)是理順優(yōu)化模型背后的交易和結(jié)算關(guān)系，否則技術(shù)優(yōu)化的過(guò)程只可能帶來(lái)劣化的經(jīng)濟(jì)結(jié)果。
市場(chǎng)體系和市場(chǎng)機(jī)制仍有明顯欠缺。將各種優(yōu)先發(fā)電混同于“優(yōu)先”之中，掩蓋了市場(chǎng)建設(shè)的許多重要內(nèi)容，也使市場(chǎng)體系難以完善，市場(chǎng)機(jī)制難以充分發(fā)揮作用。
一是可再生能源發(fā)電全額消納難以持續(xù)?？稍偕茉窗l(fā)電的優(yōu)先使市場(chǎng)建設(shè)忽略了如何圍繞現(xiàn)貨市場(chǎng)構(gòu)建完整市場(chǎng)體系的問(wèn)題。
可再生能源發(fā)電的市場(chǎng)化消納已經(jīng)面臨兩個(gè)現(xiàn)實(shí)障礙。第一，如何使政策性保障機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制銜接。目前的配額制尚未與市場(chǎng)機(jī)制有效銜接，主要通過(guò)電網(wǎng)全額保障性收購(gòu)來(lái)分?jǐn)?。隨著可再生能源發(fā)電不斷增長(zhǎng)，系統(tǒng)負(fù)荷特性不斷變化，全額消納的真實(shí)系統(tǒng)成本正在提高。同時(shí)，日益增加的存量補(bǔ)貼缺口也成為巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)。第二，如何通過(guò)完善市場(chǎng)交易品種體系使市場(chǎng)完整反映可再生能源發(fā)電的系統(tǒng)成本?？稍偕茉窗l(fā)電的間歇性和隨機(jī)性決定了現(xiàn)貨市場(chǎng)是必然甚至唯一的有效機(jī)制，但現(xiàn)貨消納需要輔助服務(wù)和容量機(jī)制支撐。目前的市場(chǎng)設(shè)計(jì)未能將現(xiàn)貨、輔助服務(wù)和容量統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，導(dǎo)致常規(guī)電源在支撐可再生能源消納時(shí)，面臨運(yùn)行和經(jīng)營(yíng)壓力。
二是外來(lái)電的交易機(jī)制未體現(xiàn)地區(qū)間訴求。外來(lái)電的優(yōu)先會(huì)限制正確協(xié)調(diào)本地與外地市場(chǎng)關(guān)系，以及構(gòu)建區(qū)域和全國(guó)市場(chǎng)建設(shè)的方案選擇。
外來(lái)電的價(jià)值在于擴(kuò)大資源配置范圍，提升資源配置效率，尤其是外來(lái)電中具有高比例清潔能源時(shí)，更值得鼓勵(lì)。不過(guò)，外來(lái)電的“外來(lái)”屬性是以滿(mǎn)足地方需求為前提，那么用多少、怎么用，首先要考慮地方用戶(hù)的實(shí)際需要，而這恰是“邊界”處理方式不能解決的。外來(lái)電不是凌駕于地方電力市場(chǎng)之上的存在，而應(yīng)是滲透地方電力市場(chǎng)的內(nèi)在，也就是說(shuō)，外來(lái)電需要有地方批發(fā)市場(chǎng)的用戶(hù)主體來(lái)代表輸入地區(qū)的需求。無(wú)論采用何種模式的跨省跨區(qū)交易，這都是最基本的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)要求。
缺乏代表外來(lái)需求的需求側(cè)主體會(huì)帶來(lái)一個(gè)問(wèn)題，即兩地電網(wǎng)企業(yè)的交易合同是否代表兩地之間的真實(shí)供求關(guān)系？很明顯，現(xiàn)有交易機(jī)制缺少一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，即本省電網(wǎng)企業(yè)與本省售電主體之間的契約關(guān)系，由此決定了，名義上是一種跨省跨區(qū)交易的供求平衡合同，在地方電力市場(chǎng)運(yùn)行中，卻實(shí)質(zhì)僅作為“純外生電源”。在現(xiàn)有交易機(jī)制下，外來(lái)電沖擊地方電力市場(chǎng)，引發(fā)不滿(mǎn)也就不足為怪。
目前跨省跨區(qū)交易由電網(wǎng)企業(yè)組織，電網(wǎng)企業(yè)既是系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，又是交易組織機(jī)構(gòu)（股東），同時(shí)又是電力交易方，這就導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)市場(chǎng)勢(shì)力容易向交易環(huán)節(jié)的延伸，跨省跨區(qū)交易缺乏成本約束，這種局面與擴(kuò)大資源配置范圍的初衷并不能充分一致。
三是其他優(yōu)先發(fā)電的認(rèn)定也制約市場(chǎng)建設(shè)。必開(kāi)機(jī)組的寬泛認(rèn)定不利于現(xiàn)貨市場(chǎng)和輔助服務(wù)市場(chǎng)體系的構(gòu)建；熱電聯(lián)產(chǎn)、核電等機(jī)組的優(yōu)先也值得探討；基數(shù)電量的設(shè)定更多基于改革過(guò)渡角度的考慮，給予市場(chǎng)化機(jī)組一個(gè)保底收入，但只應(yīng)是暫時(shí)性安排，不宜長(zhǎng)久保持，否則也影響市場(chǎng)體系完善。
市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的體制性缺陷
雙軌制本質(zhì)上否認(rèn)電力技術(shù)經(jīng)濟(jì)特性和系統(tǒng)（總供求）實(shí)時(shí)平衡要求的經(jīng)濟(jì)含義，系統(tǒng)實(shí)時(shí)平衡不會(huì)因?yàn)閮?yōu)先和市場(chǎng)的人為劃分而自動(dòng)變成兩個(gè)獨(dú)立平衡的子系統(tǒng)，所有電廠（無(wú)論優(yōu)先市場(chǎng)）都無(wú)法確認(rèn)發(fā)電流向哪類(lèi)用戶(hù)，所有用戶(hù)也無(wú)法確認(rèn)用電來(lái)自哪類(lèi)電廠。
這就凸顯出完備的交易關(guān)系對(duì)電力市場(chǎng)的關(guān)鍵影響。市場(chǎng)化發(fā)用電部分已有市場(chǎng)契約來(lái)確定交易和結(jié)算關(guān)系，而優(yōu)先發(fā)用電部分則仍沿用傳統(tǒng)計(jì)劃管理方式，具有隨意性和隨機(jī)性。優(yōu)先發(fā)電服務(wù)誰(shuí)，優(yōu)先用電由誰(shuí)來(lái)服務(wù)，并不是政府定價(jià)能夠決定的，也不是確定了優(yōu)先身份就能解決的。而這些問(wèn)題不通過(guò)事前的交易關(guān)系明確，計(jì)劃內(nèi)部的財(cái)務(wù)不平衡和規(guī)模不平衡，就必然隨系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)而影響到所有市場(chǎng)主體，扭曲市場(chǎng)的效率。
解決這個(gè)問(wèn)題并不需要優(yōu)先發(fā)電與優(yōu)先用電之間先行平衡，再由市場(chǎng)部分去調(diào)劑余缺，而是從優(yōu)先發(fā)用電主體與批發(fā)市場(chǎng)關(guān)系入手。本質(zhì)上要把握兩點(diǎn)：一是涉及優(yōu)先發(fā)用電的交易同樣構(gòu)成批發(fā)市場(chǎng)的交易關(guān)系；二是優(yōu)先發(fā)用電的交易是一種特殊交易，其交易及相應(yīng)結(jié)算需要政府參與其中。
這需要從契約視角去構(gòu)建優(yōu)先發(fā)用電的交易關(guān)系。首先需要市場(chǎng)結(jié)構(gòu)具有完備性，也就是說(shuō)，批發(fā)市場(chǎng)中既有代表優(yōu)先發(fā)電的明確主體，也有代表優(yōu)先用電的明確主體。優(yōu)先發(fā)電的企業(yè)屬性使其自然成為批發(fā)市場(chǎng)主體，但優(yōu)先用電卻面臨著參與批發(fā)市場(chǎng)的組織問(wèn)題，因?yàn)閮?yōu)先用電涉及大量分散的中小用戶(hù)。直觀上，代表優(yōu)先用電的主體自然是電網(wǎng)企業(yè)。但在市場(chǎng)環(huán)境下，電網(wǎng)企業(yè)具備的電網(wǎng)資產(chǎn)所有者、系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)和交易組織機(jī)構(gòu)功能，決定了其不適合以網(wǎng)售一體化模式參與電力交易，因?yàn)槔碚撋蠜](méi)有理由可以確信電網(wǎng)企業(yè)不會(huì)利用其網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)市場(chǎng)勢(shì)力而影響電力交易的效率，同時(shí)這也會(huì)增加監(jiān)管的難度和復(fù)雜性。比如在山東的外來(lái)電和省內(nèi)可再生問(wèn)題上，省電網(wǎng)企業(yè)在省間市場(chǎng)是外來(lái)電購(gòu)電方，同時(shí)，又是實(shí)際的省內(nèi)售電方兼省內(nèi)購(gòu)電方；在造成不平衡資金時(shí)，電網(wǎng)企業(yè)傾向于將責(zé)任推向省內(nèi)可再生能源發(fā)電；相應(yīng)地，省內(nèi)則傾向于將責(zé)任推向外來(lái)電。由此造成當(dāng)事各方間的爭(zhēng)議。
要解決這種爭(zhēng)議，一個(gè)根本性的體制措施便是明確事前責(zé)任主體，而這又需要改革市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。正因?yàn)槿绱耍?jīng)濟(jì)學(xué)家才一直強(qiáng)調(diào)，從市場(chǎng)建設(shè)角度，針對(duì)電網(wǎng)環(huán)節(jié)的改革重點(diǎn)并非壟斷環(huán)節(jié)的內(nèi)部拆分，而是壟斷環(huán)節(jié)與競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)的有效分離。目前問(wèn)題的癥結(jié)恰恰在于，電網(wǎng)自然壟斷環(huán)節(jié)與競(jìng)爭(zhēng)性電力交易業(yè)務(wù)并未實(shí)現(xiàn)有效分離。
在契約環(huán)境比較完善的國(guó)家中，比如英國(guó)，其電改重心是通過(guò)所有制改革來(lái)調(diào)整市場(chǎng)結(jié)構(gòu)；在市場(chǎng)結(jié)構(gòu)天然基礎(chǔ)較好（所有權(quán)高度分散）的國(guó)家中，比如美國(guó)，其電改重心則是通過(guò)重構(gòu)契約關(guān)系來(lái)協(xié)調(diào)各方利益，正如Joskow&Schmalensee（1983）在他們奠定美國(guó)電力組織形式的經(jīng)典著作中指出的，電力市場(chǎng)建設(shè)首先要理順批發(fā)市場(chǎng)的各類(lèi)契約關(guān)系。
在我國(guó)，電力市場(chǎng)建設(shè)的任務(wù)更為艱巨，因?yàn)橐ㄟ^(guò)調(diào)整市場(chǎng)結(jié)構(gòu)來(lái)完善電力交易的契約體系?，F(xiàn)行的優(yōu)先發(fā)用電制度已經(jīng)使批發(fā)市場(chǎng)無(wú)法具備完整的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，自然無(wú)法建立起完備的交易契約體系。因此，要從根源上解決雙軌制不平衡資金，首先要從市場(chǎng)結(jié)構(gòu)角度入手，為完備契約關(guān)系的構(gòu)建奠定基礎(chǔ)上，在此基礎(chǔ)上，合理設(shè)計(jì)針對(duì)優(yōu)先發(fā)用電的各類(lèi)管制契約，與以現(xiàn)貨市場(chǎng)為核心的電力批發(fā)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)有效銜接。
解決雙軌制的思路與建議
準(zhǔn)確理解雙軌制下的優(yōu)先發(fā)用電制度
準(zhǔn)確理解否定雙軌制的真正含義。否定雙軌制并不是否定優(yōu)先發(fā)電和優(yōu)先用電的存在，而是否定針對(duì)優(yōu)先發(fā)用電的計(jì)劃?rùn)C(jī)制。市場(chǎng)化環(huán)境需要的是統(tǒng)一的資源配置機(jī)制，但統(tǒng)一機(jī)制能夠容納異質(zhì)性的契約關(guān)系，政府部門(mén)可以針對(duì)某類(lèi)或某些市場(chǎng)主體，包括發(fā)電商和用戶(hù)采取特殊政策，這恰恰是不少?lài)?guó)內(nèi)學(xué)者和政策研究者主張管制合同或政府授權(quán)合同的原因。否定雙軌制的根本原因，是它阻礙著市場(chǎng)建設(shè)的順利推進(jìn)，但不并否認(rèn)一些市場(chǎng)主體在現(xiàn)階段沒(méi)有能力或沒(méi)有條件直接參與電力批發(fā)市場(chǎng)。針對(duì)這些主體的處理方式，要以有利于推進(jìn)市場(chǎng)建設(shè)為依據(jù)來(lái)選擇合理的制度設(shè)計(jì)，而非想當(dāng)然地沿用計(jì)劃?rùn)C(jī)制?？傊诵牡脑瓌t是讓優(yōu)先主體去適應(yīng)市場(chǎng)，而不是讓市場(chǎng)去適應(yīng)優(yōu)先交易。
破除優(yōu)先發(fā)用電先行平衡的錯(cuò)誤觀念。優(yōu)先發(fā)電先行平衡是一種延續(xù)自計(jì)劃時(shí)期的傳統(tǒng)觀念。沒(méi)有任何理由可以默認(rèn)優(yōu)先發(fā)電就應(yīng)用于滿(mǎn)足優(yōu)先用電，同時(shí)也沒(méi)有任何理由支持優(yōu)先用戶(hù)（包括售電公司）不能參與批發(fā)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)電。實(shí)際上，優(yōu)先用戶(hù)參與批發(fā)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)電是國(guó)際普遍慣例，特別是由于優(yōu)先用戶(hù)往往是管制低電價(jià)用戶(hù)，低價(jià)用戶(hù)尋求低價(jià)電源更是一種合理選擇。只不過(guò)，優(yōu)先用戶(hù)需要解決組織問(wèn)題，但這并不會(huì)構(gòu)成太大困難。優(yōu)先發(fā)電的類(lèi)型較多，如果將各類(lèi)電源都混為優(yōu)先并采用單一的計(jì)劃?rùn)C(jī)制，那么一方面會(huì)使市場(chǎng)建設(shè)難以推進(jìn)，因?yàn)槌藢?duì)市場(chǎng)的扭曲外，不同類(lèi)型發(fā)電融入市場(chǎng)的方式及所需改革政策也存在差異；另一方面，也容易造成相關(guān)各方的利益沖突和爭(zhēng)議，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是由“優(yōu)先”造成的成本（正如雙軌制不平衡資金）如何在具有“優(yōu)先”身份的各類(lèi)主體之間進(jìn)行歸責(zé)和分?jǐn)?。因此，解決優(yōu)先發(fā)用電問(wèn)題的一個(gè)基本前提是首先解耦優(yōu)先發(fā)用電間的默認(rèn)購(gòu)售關(guān)系。
消除雙軌制不平衡資金的具體建議
在給出具體建議之前，不妨再概括一下問(wèn)題的邏輯——現(xiàn)行優(yōu)先發(fā)用電制度下，優(yōu)先發(fā)用電內(nèi)部無(wú)法實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)與電量平衡，現(xiàn)有市場(chǎng)設(shè)計(jì)僅是將這種內(nèi)生不平衡傳遞到市場(chǎng)化部分，造成的后果除了顯性不平衡資金外，更重要的在于：扭曲現(xiàn)貨市場(chǎng)價(jià)格、抑制市場(chǎng)參與激勵(lì)和加重市場(chǎng)主體成本負(fù)擔(dān)。簡(jiǎn)而言之，計(jì)劃越界市場(chǎng)，導(dǎo)致市場(chǎng)難以有效運(yùn)行。
政策建議包括兩個(gè)層面：一是如何處理不平衡資金；二是如何推動(dòng)優(yōu)先主體與市場(chǎng)機(jī)制的融合或銜接。
消除雙軌制不平衡資金的基本方向。以體制改革構(gòu)建統(tǒng)一的市場(chǎng)交易機(jī)制，調(diào)整優(yōu)先發(fā)用電制度，使其以一種平衡的、可預(yù)期的方式影響現(xiàn)貨市場(chǎng)。
一是優(yōu)先用電與市場(chǎng)的銜接。優(yōu)先用電與市場(chǎng)銜接的關(guān)鍵是解決好優(yōu)先用戶(hù)的組織問(wèn)題，宜交由法人獨(dú)立的電網(wǎng)企業(yè)售電公司負(fù)責(zé)。省內(nèi)優(yōu)先用電由電網(wǎng)售電公司作為省內(nèi)默認(rèn)或兜底售電公司，參與批發(fā)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)。電網(wǎng)售電公司的購(gòu)電費(fèi)用來(lái)源包括優(yōu)先用戶(hù)的電費(fèi)和輸配電價(jià)中的明補(bǔ)額，理論上足以支付批發(fā)市場(chǎng)購(gòu)電費(fèi)用。電網(wǎng)售電公司參與電力批發(fā)市場(chǎng)，會(huì)使電力批發(fā)市場(chǎng)具有完整的需求側(cè)主體，不再是一個(gè)割裂的市場(chǎng)。
二是優(yōu)先發(fā)電與市場(chǎng)的銜接。要推動(dòng)凌駕于市場(chǎng)之上的計(jì)劃?rùn)C(jī)制，轉(zhuǎn)變?yōu)闈B透于市場(chǎng)之內(nèi)的機(jī)制。優(yōu)先發(fā)電與市場(chǎng)的銜接需要根據(jù)不同優(yōu)先發(fā)電類(lèi)型確定其改革方向和具體內(nèi)容。
第一，針對(duì)外來(lái)電，基本方向是推動(dòng)其直接參與市場(chǎng)。這需要省級(jí)市場(chǎng)具備代表外來(lái)電的批發(fā)購(gòu)電主體，類(lèi)似地，可由電網(wǎng)企業(yè)售電公司代表省內(nèi)用戶(hù)（優(yōu)先及市場(chǎng)用戶(hù)）與省外發(fā)電企業(yè)或電網(wǎng)企業(yè)簽訂外購(gòu)合同。該合同的偏差結(jié)算，可由政府確定單獨(dú)結(jié)算規(guī)則，并逐步過(guò)渡到按現(xiàn)貨價(jià)格結(jié)算。相應(yīng)地，省內(nèi)現(xiàn)貨市場(chǎng)出清以外購(gòu)合同作為邊界，不再以外來(lái)電作為邊界。這樣的好處是，不必由省內(nèi)用戶(hù)直接采購(gòu)省外電源，與傳統(tǒng)機(jī)制更易銜接，同時(shí)又使省內(nèi)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)保持完整。
第二，針對(duì)可再生能源，方向同樣是逐步推動(dòng)參與市場(chǎng)。一方面要完善現(xiàn)貨市場(chǎng)機(jī)制，加強(qiáng)時(shí)序市場(chǎng)體系，提高現(xiàn)貨價(jià)格信號(hào)的準(zhǔn)確性，同時(shí)要加強(qiáng)配額制與電力市場(chǎng)的銜接。目前，完成配額任務(wù)主要依靠電網(wǎng)全額消納來(lái)支撐，市場(chǎng)交易發(fā)揮的作用非常有限。另一方面要根據(jù)系統(tǒng)特性變化和常規(guī)火電機(jī)組功能變化，為常規(guī)火電提供新的市場(chǎng)和收入來(lái)源，主要是輔助服務(wù)市場(chǎng)和容量保障機(jī)制。
第三，必開(kāi)機(jī)組的優(yōu)先發(fā)電要明確必開(kāi)認(rèn)定依據(jù)，除少數(shù)可靠性必開(kāi)機(jī)組確定專(zhuān)門(mén)的定價(jià)機(jī)制外，其他類(lèi)型的必開(kāi)機(jī)組應(yīng)根據(jù)系統(tǒng)功能，推動(dòng)進(jìn)入現(xiàn)貨或輔助服務(wù)市場(chǎng)。熱電聯(lián)產(chǎn)則應(yīng)該推動(dòng)進(jìn)入市場(chǎng)，保量不保價(jià)?；鶖?shù)電量應(yīng)逐步壓縮直到取消，代替以容量保障機(jī)制。核電機(jī)組也應(yīng)考慮逐步進(jìn)入市場(chǎng)。
處理轉(zhuǎn)型期不平衡資金
只要市場(chǎng)存在特殊發(fā)用電主體，并適用政府定價(jià)，那么某種形式的不平衡資金便一定存在的。但這種不平衡資金不同于雙軌制不平衡資金，是要以平衡的、可預(yù)期的方式影響現(xiàn)貨市場(chǎng)，因此對(duì)市場(chǎng)的扭曲要小得多（當(dāng)然不是沒(méi)有）。在優(yōu)先發(fā)電充分融入市場(chǎng)之前，這部分平衡資金是需要專(zhuān)門(mén)解決的。
解決思路是，事前確定不平衡資金的結(jié)算關(guān)系，將所有不平衡資金總額在所有市場(chǎng)化用戶(hù)身上分?jǐn)?。?shí)際上是將不平衡資金視為從計(jì)劃向市場(chǎng)轉(zhuǎn)型階段的整體過(guò)渡成本。如前所述，優(yōu)先用戶(hù)可以通過(guò)解決組織問(wèn)題融入批發(fā)市場(chǎng)，因此轉(zhuǎn)型期不平衡資金主要來(lái)自于優(yōu)先發(fā)電。針對(duì)優(yōu)先發(fā)電的處理在國(guó)外電力市場(chǎng)也有多有應(yīng)用，比如加拿大安大略省的“整體調(diào)整費(fèi)”（Global Adjustment），其特點(diǎn)就是將圖1中“電量不平衡資金”按政府確定的規(guī)則分?jǐn)偟剿惺袌?chǎng)化用戶(hù)身上。
盡管這仍會(huì)扭曲市場(chǎng)價(jià)格，但好處也顯而易見(jiàn)，為市場(chǎng)提供了確定性。隨著市場(chǎng)的成熟，推動(dòng)各類(lèi)優(yōu)先電源能夠更好融入市場(chǎng)，在完善市場(chǎng)體系，健全市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)型期不平衡資金也會(huì)相應(yīng)縮小，市場(chǎng)價(jià)格的經(jīng)濟(jì)信號(hào)功能也會(huì)更強(qiáng)。當(dāng)然，長(zhǎng)期來(lái)看，只要不平衡資金降低到不嚴(yán)重影響市場(chǎng)效率的水平就可以接受。
總之，雙軌制不平衡資金確實(shí)是一個(gè)大問(wèn)題，但根源在于計(jì)劃仍凌駕于市場(chǎng)之上，優(yōu)先發(fā)電制度掩蓋或包裹起了許多應(yīng)該在市場(chǎng)建設(shè)中解決的問(wèn)題。因此，解決雙軌制不平衡資金問(wèn)題也就是市場(chǎng)建設(shè)問(wèn)題，整體上把握四個(gè)原則：第一，改變計(jì)劃和市場(chǎng)的從屬定位；第二，以體制改革推動(dòng)機(jī)制完善；第三，健全電力市場(chǎng)體系；第四，從事后分?jǐn)傓D(zhuǎn)向事前契約構(gòu)建。
本文刊載于《中國(guó)電力企業(yè)管理》2020年9期，作者供職于中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院。
