作者 王敏(北大國發(fā)院副教授、環(huán)境與能源研究中心副主任)
能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整是備受關(guān)注的話題，在能源結(jié)構(gòu)里面，風(fēng)電光伏代表的新能源在近些年來發(fā)展非常迅速，但同時新能源的發(fā)展也面臨兩大挑戰(zhàn)。
一是補貼資金的缺口越來越大。風(fēng)電光伏的成本是比較高的，所以一開始是靠補貼驅(qū)動的。補貼資金來自于哪里？2006年開始實施的《可再生能源法》，要求設(shè)立可再生能源電價附加資金，是由所有的工商企業(yè)來承擔(dān)的補貼資金。
近年來，風(fēng)電光伏在經(jīng)歷大規(guī)模的投資增長以后，帶來的補貼資金缺口也大幅度增長。據(jù)統(tǒng)計，2014年底，可再生能源補貼資金缺口累計達140億元，2018年底補貼缺口達1200億元，4年的時間增長了數(shù)倍。新能源風(fēng)電光伏行業(yè)在早期發(fā)展階段確實需要大量的資金去補貼，但過去十年超高速增長帶來的補貼資金缺口越來越大也成為挑戰(zhàn)。
二是棄風(fēng)棄光率問題。風(fēng)電光伏有發(fā)電非常不穩(wěn)定的問題。因為電力是要求供給和需求實時平衡的，但是風(fēng)電光伏是有風(fēng)有光才能發(fā)電，所以導(dǎo)致供需并不匹配。問題最嚴(yán)重的是2015年和2016年，棄風(fēng)率分別達到15%、17%，這兩年開始慢慢下降。棄光率也存在同樣的問題。
近年來，中國風(fēng)電光伏行業(yè)高速發(fā)展。在2009年風(fēng)電固定上網(wǎng)電價政策確定以后，一年的新增風(fēng)電裝機達1373萬千瓦，而2009年之前累計裝機才965萬千瓦，也就是說一年就新增了過去十幾年的量。2009年至2017年之間，基本上每年增長翻一倍。光伏發(fā)電在2011年進入固定上網(wǎng)電價政策階段，新增裝機一年達270萬千瓦，之前累計約80萬千瓦。光伏的投資增長率遠遠高于風(fēng)電。超高速的增長帶來了上文提出的兩個問題，即高補貼缺口和高棄風(fēng)棄光率。
為什么會有這兩個問題？從經(jīng)濟學(xué)的視角、政策制度的視角來理解這個問題。
曾經(jīng)風(fēng)電光伏的補貼政策存在制度困境，當(dāng)時的政策有兩點，一個是固定上網(wǎng)電價，一個是全額保障收購。就是發(fā)電的價格、發(fā)電量、交易數(shù)量已經(jīng)“定死”了。從經(jīng)濟學(xué)的視角，這是價格和數(shù)量雙重管制的政策設(shè)計。但價格和數(shù)量不能同時管，否則市場無法出清。最典型的例子就是出租車行業(yè)，既管價格又管數(shù)量，只不過是兩個極端。本質(zhì)上是一樣的，都是雙重管制。
所以這就帶來了一系列的問題，因為價格定得高，又有保障，整個市場的投資沖動就非常大。在2010年至2018年之間，因為技術(shù)的變化，全球風(fēng)電光伏的成本下降30%-77%。同時期我們的風(fēng)電上網(wǎng)價格也在調(diào)整，但調(diào)整比較慢。相比電力成本的下降，補貼價格下降是慢的。由于信息不對稱，補貼變得越來越貴，越來越有吸引力，這就吸引大量的投資。這是補貼價格過高的問題。而由于補貼資金是來自于全國電價的分攤，地方政府不需要分攤，一些GDP相對比較低、經(jīng)濟發(fā)展相對比較落后的地區(qū)，就有非常大的動機去發(fā)展風(fēng)電光伏，而忽視了消納、棄風(fēng)棄光率的問題。
此外，電力是需要實時平衡的，但是很長一段時間我們的電力平衡是以省為單位。每個省的電力供給需求要實現(xiàn)自己平衡。這種以省為界的電力市場阻礙了風(fēng)電光伏大范圍的消納。風(fēng)電光伏極不穩(wěn)定，在儲能技術(shù)包括儲能市場沒發(fā)展起來以前，還是要靠電力市場來調(diào)峰調(diào)度消納，而電力市場規(guī)模越大，消納調(diào)峰就越多。
通過這些問題，我們發(fā)現(xiàn)政策既想保價格又想保量是做不到的。但價格還是在起作用的，只不過棄風(fēng)棄光率替代了價格，成為調(diào)解市場供給的重要工具?，F(xiàn)在國家能源局要求每個省制定本省最低的可再生能源的消費占比，希望通過此舉來打破省之間的壁壘。
我認為，最終解決問題還是要靠市場，消除價格和數(shù)量的管制。有幾個事情我們已經(jīng)在進行，還有一些沒有完成的。比如，2019年中國首批8個電力現(xiàn)貨試點全部試運行。風(fēng)電光伏如按經(jīng)濟優(yōu)勢，最有優(yōu)勢的就是現(xiàn)貨交易市場，就是每幾分鐘、每15分鐘或者每個小時的交易結(jié)果。目前在大部分省市風(fēng)電光伏還沒有納入到電力市場化交易，相信以后隨著改革的推動都會納進來。另一值得注意是，現(xiàn)在的電力交易市場是以省為單位的，如果在跨省區(qū)域建立電力市場，對風(fēng)電光伏的消納會更有幫助。當(dāng)然最重要的還是要發(fā)展儲能與調(diào)峰輔助市場，完善價格機制，因為風(fēng)電光伏要在能源結(jié)構(gòu)里起重要作用，還是要靠成本。目前的成本價格中，火電價格是低的，但如果考慮到污染稅包括碳成本，火電價格成本還是高于風(fēng)電光伏的。最終風(fēng)電光伏能多大程度上替代火電，要看其完全真實的價格對比，也需要進一步的政策的對比，包括污染稅、碳價、儲能調(diào)峰的市場價等。
另外，好的風(fēng)和光資源會越來越少，所以往后制造成本會下降，發(fā)電成本會下降，其他的系統(tǒng)穩(wěn)定成本、土地成本、好的資源成本會上升。風(fēng)電光伏最終能在整個能源結(jié)構(gòu)里起多大的作用，還要看整體的成本。
(根據(jù)11月1日王敏在北大國發(fā)院“朗潤格政”第148期“中國經(jīng)濟的遠景和挑戰(zhàn)”專題第二場上發(fā)言整理，未經(jīng)本人審閱)
