新能源政策的天平搖搖擺擺，時(shí)而向左、時(shí)而向右。
文 | 王秀強(qiáng)
10月21日，財(cái)政部、發(fā)改委、能源局三部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》有關(guān)事項(xiàng)的補(bǔ)充通知（財(cái)建〔2020〕426號(hào)），確定風(fēng)電、光伏全生命周期利用小時(shí)數(shù)。
所謂補(bǔ)充通知既有政策修訂之意，又有姍姍來(lái)遲之態(tài)。本次補(bǔ)充通知的核心是合理利用小時(shí)數(shù)，既關(guān)乎存量并網(wǎng)項(xiàng)目的補(bǔ)貼電量規(guī)模，又對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性產(chǎn)生直接影響。
按照426號(hào)文，風(fēng)電一類、二類、三類、四類資源區(qū)項(xiàng)目全生命周期合理利用小時(shí)數(shù)分別為48000小時(shí)、44000小時(shí)、40000小時(shí)和36000小時(shí)。海上風(fēng)電全生命周期合理利用小時(shí)數(shù)為52000小時(shí)。
光伏發(fā)電一類、二類、三類資源區(qū)項(xiàng)目全生命周期合理利用小時(shí)數(shù)為32000小時(shí)、26000小時(shí)和22000小時(shí)。國(guó)家確定的光伏領(lǐng)跑者基地項(xiàng)目和2019、2020年競(jìng)價(jià)項(xiàng)目全生命周期合理利用小時(shí)數(shù)在所在資源區(qū)小時(shí)數(shù)基礎(chǔ)上增加10%。
在上述基準(zhǔn)下，納入可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼清單范圍的項(xiàng)目，在未超過(guò)項(xiàng)目全生命周期合理利用小時(shí)數(shù)時(shí)，按可再生能源發(fā)電項(xiàng)目當(dāng)年實(shí)際發(fā)電量給予補(bǔ)貼；所發(fā)電量超過(guò)全生命周期補(bǔ)貼電量部分，不再享受中央財(cái)政補(bǔ)貼資金，核發(fā)綠證準(zhǔn)許參與綠證交易。
簡(jiǎn)而言之，政策將非水可再生能源全電量補(bǔ)貼調(diào)整為全生命周期補(bǔ)貼。
財(cái)政補(bǔ)貼確權(quán)，存量項(xiàng)目收益縮水
這是政府管理部門首次明確風(fēng)電、光伏20年補(bǔ)貼年限，生物質(zhì)發(fā)電15年補(bǔ)貼年限。于新能源投資企業(yè)而言，補(bǔ)貼年限的落地尤為重要，一是長(zhǎng)期懸而未決的政策盲區(qū)得以消弭，二是補(bǔ)貼確權(quán)后，新能源發(fā)電資產(chǎn)估值水平、融資能力也將有提高。
政策同時(shí)明確：“納入可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼清單范圍的項(xiàng)目，風(fēng)電、光伏發(fā)電項(xiàng)目自并網(wǎng)之日起滿20年后，生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目自并網(wǎng)之日起滿15年后，無(wú)論項(xiàng)目是否達(dá)到全生命周期補(bǔ)貼電量，不再享受中央財(cái)政補(bǔ)貼資金，核發(fā)綠證準(zhǔn)許參與綠證交易?！?
即為，對(duì)于存量并網(wǎng)項(xiàng)目而言，財(cái)政補(bǔ)貼退出的時(shí)間節(jié)點(diǎn)在合理利用小時(shí)數(shù)、補(bǔ)貼期限之間取其一，此舉客觀上減少了財(cái)政補(bǔ)貼的壓力，補(bǔ)貼缺口峰值也將提前到來(lái)。
但是，對(duì)于新能源投資企業(yè)而言，在項(xiàng)目投資規(guī)劃、核準(zhǔn)之初，均按照風(fēng)資源、光照資源確定發(fā)電利用小時(shí)數(shù)，且未對(duì)項(xiàng)目全生命周期補(bǔ)貼電量設(shè)置上限。根據(jù)新政，投資項(xiàng)目只能按照合理利用小時(shí)數(shù)上限獲得財(cái)政補(bǔ)貼，項(xiàng)目的投資收益率將同步下降，財(cái)務(wù)測(cè)算模型也將相應(yīng)調(diào)整。尤其對(duì)于運(yùn)營(yíng)超過(guò)10年以上的風(fēng)電、光伏項(xiàng)目而言，技改、運(yùn)維等安排預(yù)計(jì)也將推后。
從對(duì)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)收益的影響看，以青海海南州光伏項(xiàng)目（二類資源區(qū)）為例，當(dāng)?shù)毓夥娬驹诓捎秒p玻組件、跟蹤支架等條件下，滿發(fā)電量可達(dá)1600小時(shí)左右，但年化合理利用小時(shí)數(shù)只有1300小時(shí)。
領(lǐng)航智庫(kù)測(cè)算，在不考慮多發(fā)電量參與市場(chǎng)交易的前提下，50MW光伏發(fā)電項(xiàng)目（標(biāo)桿電價(jià)0.6元/千瓦時(shí)、工程造價(jià)5元/W）內(nèi)部收益率將由14%下降至11%，項(xiàng)目全生命周期凈利潤(rùn)總額將減少1.2億元左右。
對(duì)于多數(shù)投資企業(yè)而言，項(xiàng)目建設(shè)之初多選擇高效發(fā)電組件、大功率風(fēng)電機(jī)組，以提高項(xiàng)目發(fā)電利用小時(shí)數(shù)，降低全生命周期的度電成本。但在合理利用小時(shí)數(shù)的限制下，超發(fā)電量非但不能提高項(xiàng)目收益率，且增加了項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)不確定性。
行業(yè)內(nèi)的一個(gè)疑惑是，政策到底是鼓勵(lì)新技術(shù)，還是鼓勵(lì)低效率？
對(duì)于海上風(fēng)電項(xiàng)目而言，政策影響更明顯。顯然，海上風(fēng)電全生命周期52000小時(shí)的合理利用小時(shí)數(shù)明顯偏低。廣東、福建地區(qū)風(fēng)資源好，大兆瓦海上風(fēng)電項(xiàng)目年等效發(fā)電小時(shí)數(shù)在3500小時(shí)左右，若按照2600年均利用小時(shí)、超出電量按燃煤標(biāo)桿電價(jià)測(cè)算，一般項(xiàng)目?jī)?nèi)部收益率（稅前）將由13%下降至8%左右。就單個(gè)項(xiàng)目（30萬(wàn)千瓦裝機(jī)、0.85元/千瓦標(biāo)桿電價(jià)）而言，受此影響全生命周期補(bǔ)貼收益將減少20億元以上。
需要特別注意的是，海上風(fēng)電在2021年底并網(wǎng)的時(shí)間窗口下，從2019年底、2020年初就進(jìn)入“搶裝”狀態(tài)，海上風(fēng)電施工成本大幅增加，南方地區(qū)工程造價(jià)已經(jīng)突破2萬(wàn)元/千瓦。在此背景下，如果合理利用小時(shí)數(shù)減少，項(xiàng)目投資收益率將進(jìn)一步收縮。
新能源資產(chǎn)交易打折，超發(fā)電量收益不明確
對(duì)于正在進(jìn)行交易的新能源發(fā)電資產(chǎn)而言，受合理利用小時(shí)政策出臺(tái)影響，多數(shù)項(xiàng)目面臨資產(chǎn)估值下降的新問(wèn)題。
當(dāng)前，民營(yíng)新能源運(yùn)營(yíng)企業(yè)在補(bǔ)貼拖欠的壓力下面臨現(xiàn)金流壓力，加之融資成本高（部分企業(yè)綜合融資成本在10%以上），新能源資產(chǎn)交易近年進(jìn)入高頻期。對(duì)于曾經(jīng)滿懷信心的新能源企業(yè)而言，飽受政策波動(dòng)之困，甩賣電站資源亦是無(wú)奈之舉。
領(lǐng)航智庫(kù)在調(diào)研中了解到，在中部地區(qū)某光伏電站的交易談判中，在合理利用小時(shí)數(shù)政策出臺(tái)后，項(xiàng)目收購(gòu)方報(bào)出的收購(gòu)價(jià)格由6.5元/W下調(diào)至6元/W，項(xiàng)目估值下降接近8%，對(duì)應(yīng)項(xiàng)目資產(chǎn)總值縮水達(dá)千萬(wàn)元以上。
高發(fā)電小時(shí)數(shù)原本是提高項(xiàng)目估值的加分項(xiàng)，但在政策影響下反而變成了減分項(xiàng)。原因在于兩點(diǎn)，一是項(xiàng)目補(bǔ)貼規(guī)模低于投資預(yù)期，二是超發(fā)電量收益具有不確定性。
按照《可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)助資金管理辦法》規(guī)定，納入可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼清單范圍的項(xiàng)目，所發(fā)電量超過(guò)全生命周期補(bǔ)貼電量部分，不再享受中央財(cái)政補(bǔ)貼資金，核發(fā)綠證準(zhǔn)許參與綠證交易。
一個(gè)現(xiàn)實(shí)的困境是，國(guó)內(nèi)綠證交易市場(chǎng)尚未建立。2017年1月，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、能源局三部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)及自愿認(rèn)購(gòu)交易制度的通知(發(fā)改能源[2017]132號(hào))》，綠證的交易仍在自愿認(rèn)購(gòu)的階段，與配額制結(jié)合的強(qiáng)制綠證交易市場(chǎng)尚未建立。
基于此，新能源企業(yè)超發(fā)電量無(wú)法定價(jià)，綠證交易的收益仍然存在不確定性。
此外，隨著國(guó)內(nèi)電力市場(chǎng)改革的不斷推進(jìn)，新能源參與電力市場(chǎng)交易的規(guī)模也不斷擴(kuò)大。在這種情形下，新能源超發(fā)電量交易價(jià)格將隨市場(chǎng)波動(dòng)，這又成為運(yùn)營(yíng)商的新麻煩。
