黎 績 李 湛 唐晉榮 鄭漢林
新冠疫情在全球范圍內(nèi)的暴發(fā)，給世界經(jīng)濟(jì)增長帶來顯著的負(fù)向沖擊。根據(jù)國際貨幣基金組織（IMF）2020年10月發(fā)布的《世界經(jīng)濟(jì)展望報(bào)告》，預(yù)計(jì)2020年全球經(jīng)濟(jì)將萎縮4.4%，中國將是全球主要經(jīng)濟(jì)體中唯一實(shí)現(xiàn)正增長的國家。
為應(yīng)對新冠疫情對宏觀經(jīng)濟(jì)的不利沖擊，加快培育增長新動能， 我國加速了“新基建”的投資進(jìn)度。2020年3月4日，中共中央政治局常委會會議提出加快5G、數(shù)據(jù)中心等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)度。2020 年政府工作報(bào)告明確指出，重點(diǎn)支持以新型基礎(chǔ)設(shè)施為代表的“兩新一重”建設(shè)，促消費(fèi)惠民生的同時(shí)調(diào)結(jié)構(gòu)增后勁。在國家政策的大力推動下，各地政府也陸續(xù)制定了新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的行動計(jì)劃，加快落實(shí)國家整體戰(zhàn)略部署。
國內(nèi)“新基建”的基本狀況
當(dāng)前，我國新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得顯著的積極進(jìn)展。其中，5G、高速鐵路和城際軌道交通建設(shè)處于全球領(lǐng)先地位，人工智能、數(shù)據(jù)中心、創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的建設(shè)進(jìn)展迅速但與美國等發(fā)達(dá)國家的差距依然明顯。具體來看：
一方面，我國的5G技術(shù)全球領(lǐng)先。專利技術(shù)方面，我國企業(yè)擁有的5G專利數(shù)量居于世界首位，占比高達(dá)34.02%，較第二名的韓國高出8.79個(gè)百分點(diǎn)。其中，華為擁有的5G專利數(shù)量為3147個(gè)，在全球范圍內(nèi)位居首位；中興通訊擁有的5G專利數(shù)量為2561個(gè)，在全球范圍內(nèi)位居第三位。5G網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，截至2020年9月，全國范圍內(nèi)累計(jì)開通5G基站數(shù)量達(dá)69萬個(gè)，基本實(shí)現(xiàn)地市級城市覆蓋。根據(jù)華為公司預(yù)測，到2020年底，中國5G基站建設(shè)數(shù)量在全球范圍內(nèi)的占比將達(dá)到50%。5G用戶規(guī)模方面，截至2020年9月，國內(nèi)5G用戶套餐數(shù)量突破1.6億戶，5G手機(jī)出貨量超過1 億臺，雙雙穩(wěn)居世界首位。此外， 5G應(yīng)用場景方面，國內(nèi)多個(gè)城市已在積極布局和加速推進(jìn)。北京市早在2019年1月就提出要“率先開展自動駕駛、健康醫(yī)療、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、智慧城市、超高清視頻等五個(gè)5G 典型場景的示范應(yīng)用”；深圳也于2019年提出“到2020年底，圍繞工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、智能網(wǎng)聯(lián)汽車、AR/ VR、8K視頻、遠(yuǎn)程醫(yī)療、智慧安防、智慧能源、智慧工廠、智慧港口、智慧園區(qū)等十大典型應(yīng)用場景，打造一批5G行業(yè)應(yīng)用示范標(biāo)桿項(xiàng)目”；上海在《上海市建設(shè)100+ 智能工廠專項(xiàng)行動方案（2 0 2 0 – 2022年）》中提出，未來“三年共推動建設(shè)100家智能工廠，打造10 家標(biāo)桿性智能工廠，新增機(jī)器人應(yīng)用10000臺；培育10家年?duì)I業(yè)收入超過10億元（1-2家超過100億元）、具備行業(yè)一流水平的智能制造系統(tǒng)集成商，搭建10個(gè)垂直行業(yè)工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺”。
另一方面，在高速鐵路和城際軌道交通領(lǐng)域，我國也顯著領(lǐng)先其他發(fā)達(dá)國家。截至2019年， 中國高鐵營業(yè)里程數(shù)超過3.5萬公里，在鐵路營業(yè)里程數(shù)中的占比為25.18%，處于全球領(lǐng)先地位。同期在國外高鐵建設(shè)及運(yùn)營較為靠前的國家中，西班牙的高鐵營業(yè)里程為4900公里，德國為3570公里， 日本為3450公里，美國的高鐵營業(yè)里程數(shù)僅為45公里，均顯著落后于中國。
但是，也要客觀看到，在人工智能數(shù)據(jù)中心、創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施等新基建領(lǐng)域，我國與全球領(lǐng)先國家仍存在明顯差距。比如，從中美兩國人工智能產(chǎn)業(yè)的綜合實(shí)力來看，根據(jù)Tortoise Intelligence對各國人才、研究、設(shè)施、編程平臺、投資和政府支出等關(guān)鍵指標(biāo)的綜合排名，美國在全球范圍內(nèi)位居第一位，其中在人才、研究、設(shè)施及商業(yè)化等四個(gè)細(xì)分關(guān)鍵指標(biāo)上位居全球第一， 開發(fā)指標(biāo)排名全球第二，政府策略支持指標(biāo)則處于居中位置；中國在開發(fā)、政府策略支持等指標(biāo)上位居全球第一，在人工智能的研究、商業(yè)化等指標(biāo)上則位居全球第二，但在人工智能專業(yè)人才方面則處于相對靠后的位置。根據(jù)中國信通院數(shù)據(jù)，截至2018年上半年，全球人工智能領(lǐng)域中美國擁有的科研機(jī)構(gòu)和學(xué)者數(shù)量占比分別為43%、47%，而中國擁有的科研機(jī)構(gòu)和學(xué)者數(shù)量占比分別僅為5%、11%，顯著落后于美國的占比數(shù)量。在人工智能企業(yè)數(shù)量方面，《中國新一代人工智能科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展報(bào)告（2020）》的數(shù)據(jù)顯示，截至2019年底，我國共有797家人工智能企業(yè)，占全球總數(shù)的15%左右。美國人工智能企業(yè)數(shù)量約為中國的兩倍。
再比如，在數(shù)據(jù)中心產(chǎn)業(yè)方面，當(dāng)前美國的實(shí)力明顯強(qiáng)于中國。根據(jù)Synergy Research Group的數(shù)據(jù)，截至2020年第二季度，全球超大規(guī)模數(shù)據(jù)中心的數(shù)量增長至541 個(gè)，較2015年同期水平增長超過一倍。其中，美國占比為38%，位居全球首位；中國位居第二位，但占比僅為9%?？梢灶A(yù)見的是，隨著國內(nèi)5G應(yīng)用爆發(fā)式增長，疊加國內(nèi)新基建加速，國內(nèi)的數(shù)據(jù)中心產(chǎn)業(yè)與美國的差距有望快速縮小。
在創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施方面，我國與美國的差距也依然明顯。自然指數(shù)（Nature Index）通過分析各國高校、科研院所在國際上最具影響力的學(xué)術(shù)期刊上發(fā)表論文狀況，對各國的科研機(jī)構(gòu)綜合實(shí)力進(jìn)行打分和排名，據(jù)此衡量各國的創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施狀況。根據(jù)2019年的自然指數(shù)， 全球TOP100的科研學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)中，美國占43家，而中國為17家，顯著落后于美國。在全球科研國家TOP10 中，美國位居第一位，份額高達(dá)20061.64，中國雖然位居第二位， 但擁有的份額僅為11183.75，約為美國的一半。
我國“新基建”推進(jìn)過程中存在的共性問題
從前文的國際比較可以看出， 我國的“新基建”發(fā)展已經(jīng)取得諸多進(jìn)展，成績有目共睹。但從市場參與各方的反饋，以及媒體的相關(guān)報(bào)道來看，各地在“新基建”推進(jìn)過程中也存在一些共性問題，歸納起來，主要有如下四個(gè)方面：
第一，“新基建”推進(jìn)過程中政府引導(dǎo)有待加強(qiáng)?！靶禄ā蓖七M(jìn)過程中要發(fā)揮市場主體的主導(dǎo)作用，但同時(shí)不能忽視政府部門的引導(dǎo)作用。一方面，部分地區(qū)在推進(jìn)“新基建”過程中，企業(yè)和民眾存在認(rèn)知不全面、參與積極性不高的問題，需要政府部門加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)。另一方面，有些地區(qū)存在一哄而上、盲目建設(shè)的問題，這也需要相應(yīng)的上級政府部門及時(shí)進(jìn)行引導(dǎo)規(guī)范。
第二，部分地區(qū)“新基建”推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域和節(jié)奏不夠明晰?！靶禄ā卑ㄐ畔⒒A(chǔ)設(shè)施、融合基礎(chǔ)設(shè)施、創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施等三大模塊，涉及諸多產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。在有限資源約束條件下，有些地區(qū)的“新基建”推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域不太明確，存在“撒胡椒面兒”、甚至產(chǎn)業(yè)覆蓋面貪大求全等現(xiàn)象。如任由這種情況發(fā)展，一方面會導(dǎo)致投資浪費(fèi)等問題，另一方面，“新基建”的未來落地應(yīng)用效果也會大打折扣。
在“ 新基建” 的推進(jìn)節(jié)奏上，一些地區(qū)的新基建發(fā)展規(guī)劃缺乏前瞻性，建設(shè)節(jié)奏規(guī)劃不足， 可能會導(dǎo)致“新基建”建設(shè)效果不及預(yù)期。比如，在推動5G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的過程中，各地需要視本地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，確定“全面覆蓋—深度覆蓋—專項(xiàng)覆蓋”的建設(shè)節(jié)奏，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)最低成本條件下的5G網(wǎng)絡(luò)最優(yōu)覆蓋效果。同時(shí)，要把握好“新基建”建設(shè)的超前度，提升產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與實(shí)際“新基建”狀況的適配性，提升“新基建”的使用效率， 避免過度超前建設(shè)而導(dǎo)致投資無效而浪費(fèi)。此外，在推進(jìn)“新基建” 的過程中，可能需要根據(jù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)模的發(fā)展?fàn)顩r，動態(tài)調(diào)整建設(shè)進(jìn)度，保障“新基建”發(fā)揮其應(yīng)有的作用。
第三，面向市場的“新基建” 應(yīng)用進(jìn)展較為緩慢。從各地推進(jìn)“新基建”項(xiàng)目落地情況來看，各地“新基建”項(xiàng)目中面向政府應(yīng)用的落地較多，如智慧城市、智慧警務(wù)、智慧市政等，而面向市場的應(yīng)用項(xiàng)目落地則相對較為緩慢。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的客觀原因在于，一方面市場對新基建產(chǎn)業(yè)的價(jià)值認(rèn)知仍有待深化；另一方面，新基建相關(guān)應(yīng)用場景的產(chǎn)業(yè)孵化仍需時(shí)日。雙重因素導(dǎo)致社會投資的跟進(jìn)速度相對緩慢，使得面向市場主體的“新基建”項(xiàng)目推進(jìn)落后于面向政府的應(yīng)用項(xiàng)目。
第四，推動社會投資參與“新基建”的激勵舉措仍需強(qiáng)化。新型基礎(chǔ)設(shè)施盡管是未來社會和諸多產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必需設(shè)施，但短期內(nèi)可能由于市場不成熟、用戶群體不多等因素導(dǎo)致不少項(xiàng)目投資在短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)盈利，這可能導(dǎo)致社會資本投資的新基建項(xiàng)目實(shí)施落地進(jìn)度相對較慢， 進(jìn)而導(dǎo)致“新基建”的效果不及預(yù)期。從我們專題調(diào)研的一些地區(qū)“新基建”情況看，深圳的“新基建”投資主體結(jié)構(gòu)占比較好，社會資本占比大約為60%，政府投資占比為40%。但是，不少地區(qū)的“新基建”項(xiàng)目投資主要是由政府主導(dǎo)的，社會投資的項(xiàng)目進(jìn)展相對較為緩慢，主要因?yàn)槭袌銎髽I(yè)對于項(xiàng)目盈利模式、盈利狀況或是盈利周期仍存在擔(dān)憂。因而，未來需要各個(gè)政府部門多措并舉，支持鼓勵社會資本積極參與“新基建”項(xiàng)目投資。
未來我國“新基建”推進(jìn)的策略建議
第一，“新基建”推進(jìn)過程要注重發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用。政府部門在推進(jìn)“新基建”的過程中扮演著重要角色。當(dāng)前，在全國“新基建”推進(jìn)過程中，都存在不同程度的“政府熱、市場冷”的情況，政府推進(jìn)“新基建”較為積極，而市場企業(yè)則相對謹(jǐn)慎。企業(yè)比較謹(jǐn)慎的主要原因是“新基建”項(xiàng)目前期發(fā)展的應(yīng)用場景不多，項(xiàng)目盈利模式和投資回報(bào)周期不確定。因而， 在推進(jìn)“新基建”的過程中，要注重發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用。首先，政府需要加強(qiáng)宣傳推廣，讓企業(yè)和社會公眾對“新基建”有更加全面的認(rèn)知和了解，意識到新基建相關(guān)產(chǎn)業(yè)的廣闊前景。其次政府部門應(yīng)起到良好的帶頭示范作用，在政府項(xiàng)目中優(yōu)先應(yīng)用“新基建”相關(guān)技術(shù)， 進(jìn)而帶動“新基建”相關(guān)技術(shù)在更大范圍內(nèi)應(yīng)用落地。再次，政府部門可以采取補(bǔ)貼的方式來撬動社會資本，對一些新基建項(xiàng)目進(jìn)行支持， 保障相關(guān)項(xiàng)目加速實(shí)施落地并對社會產(chǎn)生積極的示范帶動作用。
另外，一旦發(fā)現(xiàn)存在盲目建設(shè)的問題，需要上級政府部門及時(shí)規(guī)范引導(dǎo)。如廣東省發(fā)改委于2020年9月18日發(fā)布《關(guān)于明確數(shù)據(jù)中心項(xiàng)目節(jié)能審查辦理要求的通知》指出，廣東的部分地區(qū)存在脫離數(shù)據(jù)中心實(shí)際需求、一哄而上、盲目跟風(fēng)的現(xiàn)象，僅半年時(shí)間，廣東全省在建和擬建的數(shù)據(jù)中心規(guī)模已經(jīng)超過規(guī)劃確定的“十四五”建設(shè)總規(guī)模。通知因此明確要求相關(guān)政府部門加強(qiáng)節(jié)能審查并進(jìn)行限期整改。未來各地在推進(jìn)新基建過程中一旦發(fā)現(xiàn)問題，類似廣東這樣的適時(shí)引導(dǎo)和規(guī)范都十分必要。
第二，各地推進(jìn)“新基建”需要聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域有序推進(jìn)。各地推進(jìn)“新基建”的過程中，至少都存在以下兩個(gè)約束條件：第一，資源要素有限，這使得推進(jìn)“新基建” 不能大而全地鋪攤子。第二，“新基建”應(yīng)為地區(qū)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)，這就要求“新基建”項(xiàng)目與地區(qū)產(chǎn)業(yè)特性存在較好的匹配度。從上述客觀約束條件出發(fā)，各地在推進(jìn)“新基建”的過程中，應(yīng)重點(diǎn)建設(shè)與自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展關(guān)聯(lián)度高、互補(bǔ)性強(qiáng)的相關(guān)領(lǐng)域。比如，作為亞太I(xiàn)CT產(chǎn)業(yè)中樞核心區(qū)的深圳龍崗區(qū)， 充分抓住國家推進(jìn)“新基建”的契機(jī)，按照深圳市的規(guī)劃部署加速5G 網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，今年6月底即以100%的完成率在深圳率先實(shí)現(xiàn)全區(qū)5G信號覆蓋，提前38天完成深圳市下達(dá)的任務(wù)。同時(shí)，對于自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展貢獻(xiàn)相對較低的新型基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域， 各地可以考慮延后建設(shè)，甚至在綜合權(quán)衡后，可以取消一些經(jīng)濟(jì)效益和社會民生效益均較差的項(xiàng)目，把好鋼用在刀刃上，提升“新基建” 的投資效果。
另外，從產(chǎn)業(yè)鏈的角度來看， 對于支撐性的新基建項(xiàng)目，需要優(yōu)先布局推進(jìn)。如5G網(wǎng)絡(luò)是工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、智慧交通、智慧能源、智慧市政等新型基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的重要網(wǎng)絡(luò)條件，智算數(shù)據(jù)中心是人工智能、云計(jì)算等新型基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的基礎(chǔ)支撐，因此各地可以根據(jù)產(chǎn)業(yè)的實(shí)際情況有針對性地優(yōu)先推進(jìn)。
第三，“新基建”應(yīng)用方面“to B”優(yōu)先于“to G”。在新基建投資之初，大多數(shù)地方是以政府投資為主，且很多項(xiàng)目的選擇也是以政府相關(guān)的業(yè)務(wù)如智慧政務(wù)等需求為導(dǎo)向，從宣傳示范“新基建”產(chǎn)業(yè)、引領(lǐng)社會投資參與等角度看， 這么做十分必要。但考慮到對經(jīng)濟(jì)社會效率的長期拉動提升作用， 未來更大規(guī)模、更可持續(xù)的新型基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)用還是要以市場和企業(yè)為主，即“新基建”應(yīng)用“to B”優(yōu)先于“to G”。一方面，新型基礎(chǔ)設(shè)施的企業(yè)端應(yīng)用市場空間更大。相較于應(yīng)用于政府公共服務(wù)，用于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營將有助于企業(yè)效率提升， 能夠帶來的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出相對更大，整體的成長性更佳。另一方面，政府端公共服務(wù)所必需的基礎(chǔ)設(shè)施在技術(shù)先進(jìn)性方面的要求明顯低于企業(yè)和社會，同時(shí)，社會民眾對于將新型基礎(chǔ)設(shè)施用于政府公共服務(wù)相關(guān)業(yè)務(wù)需求的迫切性也要滯后于將其應(yīng)用于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和社會生活場景。因而，在未來推進(jìn)“新基建”的過程中，投資和項(xiàng)目的最終應(yīng)用主體還是要以企業(yè)和市場為主，注重滿足企業(yè)用戶的實(shí)際需求及其衍生的滿足社會公眾生活工作娛樂的需求。
第四，“新基建”要更注重激發(fā)社會資本參與。如前文所述， 社會資本是“新基建”的重要力量，且從一些城市新型基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中也可以看到， 社會資本在其中扮演了重要角色。未來在推進(jìn)“新基建”過程中更需注重激勵社會資本參與。通過有針對性的減稅、補(bǔ)貼、提供公共服務(wù)便利等措施，有效激勵社會資本參與到“新基建”過程中，有助于為各地“新基建”提供更多的資本以及其他方面的資源支持，將使“新基建”項(xiàng)目更好、更有效地落地實(shí)施，以最大化“新基建”的經(jīng)濟(jì)社會功能。同時(shí)，社會資本相對具有更為靈活的機(jī)制，在應(yīng)對突發(fā)性風(fēng)險(xiǎn)方面可能更為有效，進(jìn)而可以在一定程度上為政府部門分擔(dān)或者是緩釋“新基建”推進(jìn)過程中可能存在的各類風(fēng)險(xiǎn)。此外，引進(jìn)社會資本的參與，也有助于“新基建”主體更好地了解與滿足企業(yè)主體對于新型基礎(chǔ)設(shè)施的訴求，從而有利于新型基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)項(xiàng)目盈利兌現(xiàn)以及項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。
另外，為有效激勵社會資本參與“新基建”建設(shè)，可以積極創(chuàng)設(shè)金融工具，引導(dǎo)“新基建” 項(xiàng)目推進(jìn)。依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)收益匹配、項(xiàng)目籌資工具與項(xiàng)目資金回籠期限相匹配的邏輯，在重點(diǎn)推進(jìn)項(xiàng)目存在較大資金缺口時(shí)， 可以指定政府專業(yè)部門召集市場金融機(jī)構(gòu)建言獻(xiàn)策，提供籌資工具的創(chuàng)新思路。同時(shí)，為有效保障新基建項(xiàng)目落地實(shí)施，可以采取一些創(chuàng)新性的金融工具進(jìn)行項(xiàng)目融資。如采用基礎(chǔ)設(shè)施REITs，將相關(guān)知識產(chǎn)權(quán)或特定項(xiàng)目的收益權(quán)等資產(chǎn)證券化，以此創(chuàng)設(shè)各類ABS、ABN等金融工具。此外， 在征得上級政府部門批準(zhǔn)后，各級政府還可以發(fā)行適度規(guī)模的地方債或?qū)ｍ?xiàng)債、城投債等進(jìn)行募資，讓更多資本市場參與者積極加入，為新基建項(xiàng)目落地實(shí)施提供有力的資金支持。
作者單位：中共深圳市龍崗區(qū)委政策研究室/中山證券有限責(zé)任公司研究所
本文刊于《中國發(fā)展觀察》雜志2020年第23期
