中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：2020年1月，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委和國(guó)家能源局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》，明確了可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)助資金結(jié)算規(guī)則。
為穩(wěn)定行業(yè)預(yù)期，2020年10月，三部門再次聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見有關(guān)事項(xiàng)的補(bǔ)充通知》，進(jìn)一步明確了風(fēng)電、光伏、生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目全生命周期的合理利用小時(shí)數(shù)。同時(shí)，按照規(guī)定納入可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼清單范圍的項(xiàng)目，所發(fā)電量超過(guò)全生命周期補(bǔ)貼電量部分，不再享受中央財(cái)政補(bǔ)貼資金，核發(fā)綠證準(zhǔn)許參與綠證交易。
從全電量補(bǔ)貼到全生命周期補(bǔ)貼
為確保存量項(xiàng)目合理收益，基于核定電價(jià)時(shí)全生命周期發(fā)電小時(shí)數(shù)等因素，此次補(bǔ)充通知確定了各類項(xiàng)目全生命周期合理利用小時(shí)數(shù)。
其中，風(fēng)電一類、二類、三類、四類資源區(qū)項(xiàng)目全生命周期合理利用小時(shí)數(shù)分別為48000小時(shí)、44000小時(shí)、40000小時(shí)和36000小時(shí)。海上風(fēng)電全生命周期合理利用小時(shí)數(shù)為52000小時(shí)。
光伏發(fā)電一類、二類、三類資源區(qū)項(xiàng)目全生命周期合理利用小時(shí)數(shù)為32000小時(shí)、26000小時(shí)和22000小時(shí)。國(guó)家確定的光伏領(lǐng)跑者基地項(xiàng)目和2019年、2020年競(jìng)價(jià)項(xiàng)目全生命周期合理利用小時(shí)數(shù)在所在資源區(qū)小時(shí)數(shù)基礎(chǔ)上增加10%。
在上述基準(zhǔn)下，納入可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼清單范圍的項(xiàng)目，在未超過(guò)項(xiàng)目全生命周期合理利用小時(shí)數(shù)時(shí)，按可再生能源發(fā)電項(xiàng)目當(dāng)年實(shí)際發(fā)電量給予補(bǔ)貼；所發(fā)電量超過(guò)全生命周期補(bǔ)貼電量部分，不再享受中央財(cái)政補(bǔ)貼資金，核發(fā)綠證準(zhǔn)許參與綠證交易。也就是說(shuō)，政策將非水可再生能源全電量補(bǔ)貼調(diào)整為全生命周期補(bǔ)貼。
據(jù)了解，2020年國(guó)家可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼資金預(yù)算總額約924億元，同比增長(zhǎng)7%。有專家預(yù)測(cè)，2020年底補(bǔ)貼總需求為3000億元左右，其中風(fēng)電約為1550億元，光伏約為1250億元，剩余為生物質(zhì)和獨(dú)立系統(tǒng)等項(xiàng)目的補(bǔ)貼。專家認(rèn)為，2020年后風(fēng)電、光伏項(xiàng)目將全面平價(jià)上網(wǎng)，新增項(xiàng)目不再需要國(guó)家補(bǔ)貼，預(yù)計(jì)2028年電價(jià)補(bǔ)貼缺口達(dá)到峰值后，以后每個(gè)年度可再生能源基金收入將大于年度新增補(bǔ)貼需求，預(yù)計(jì)2038～2040年左右可達(dá)到100%補(bǔ)貼支付比例，即徹底解決補(bǔ)貼拖欠的問(wèn)題。
“合理利用小時(shí)數(shù)”到底合不合理？
此次調(diào)整是政府管理部門首次明確風(fēng)電、光伏20年補(bǔ)貼年限，生物質(zhì)發(fā)電15年補(bǔ)貼年限。于新能源投資企業(yè)而言，補(bǔ)貼年限的落地尤為重要，一是長(zhǎng)期懸而未決的政策盲區(qū)得以消弭，二是補(bǔ)貼確權(quán)后，新能源發(fā)電資產(chǎn)估值水平、融資能力也將有所提高。
政策同時(shí)明確：“納入可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼清單范圍的項(xiàng)目，風(fēng)電、光伏發(fā)電項(xiàng)目自并網(wǎng)之日起滿20年后，生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目自并網(wǎng)之日起滿15年后，無(wú)論項(xiàng)目是否達(dá)到全生命周期補(bǔ)貼電量，不再享受中央財(cái)政補(bǔ)貼資金，核發(fā)綠證準(zhǔn)許參與綠證交易?！?
對(duì)于存量并網(wǎng)項(xiàng)目而言，財(cái)政補(bǔ)貼退出的時(shí)間節(jié)點(diǎn)在合理利用小時(shí)數(shù)、補(bǔ)貼期限之間取其一，此舉客觀上減少了財(cái)政補(bǔ)貼的壓力，補(bǔ)貼缺口峰值也將提前到來(lái)。
然而，對(duì)于新能源投資企業(yè)而言，在項(xiàng)目投資規(guī)劃、核準(zhǔn)之初，均按照風(fēng)資源、光照資源確定發(fā)電利用小時(shí)數(shù)，且未對(duì)項(xiàng)目全生命周期補(bǔ)貼電量設(shè)置上限。根據(jù)新政，投資項(xiàng)目只能按照合理利用小時(shí)數(shù)上限獲得財(cái)政補(bǔ)貼，項(xiàng)目的投資收益率將同步下降，財(cái)務(wù)測(cè)算模型也將相應(yīng)調(diào)整。尤其對(duì)于運(yùn)營(yíng)超過(guò)10年以上的風(fēng)電、光伏項(xiàng)目而言，技改、運(yùn)維等安排預(yù)計(jì)也將推后。
有機(jī)構(gòu)測(cè)算，在不考慮多發(fā)電量參與市場(chǎng)交易的前提下，50兆瓦光伏發(fā)電項(xiàng)目（標(biāo)桿電價(jià)0.6元/千瓦時(shí)、工程造價(jià)5元/瓦）內(nèi)部收益率將由14%下降至11%，項(xiàng)目全生命周期凈利潤(rùn)總額將減少1.2億元左右。
對(duì)于多數(shù)投資企業(yè)而言，項(xiàng)目建設(shè)之初多選擇高效發(fā)電組件、大功率風(fēng)電機(jī)組，以提高項(xiàng)目發(fā)電利用小時(shí)數(shù)，降低全生命周期的度電成本。但在合理利用小時(shí)數(shù)的限制下，超發(fā)電量非但不能提高項(xiàng)目收益率，且增加了項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)不確定性。
對(duì)于海上風(fēng)電項(xiàng)目而言，政策影響更明顯。特別是海上風(fēng)電在2021年底并網(wǎng)的時(shí)間窗口下，從2019年底、2020年初就進(jìn)入“搶裝”狀態(tài)，海上風(fēng)電施工成本大幅增加，南方地區(qū)工程造價(jià)已經(jīng)突破2萬(wàn)元/千瓦。在此背景下，如果合理利用小時(shí)數(shù)減少，項(xiàng)目投資收益率將進(jìn)一步收縮。
高發(fā)電小時(shí)數(shù)原本是提高項(xiàng)目估值的加分項(xiàng)，但在政策影響下反而變成了減分項(xiàng)。原因在于兩方面，一是項(xiàng)目補(bǔ)貼規(guī)模低于投資預(yù)期，二是超發(fā)電量收益具有不確定性。對(duì)于正在進(jìn)行交易的新能源發(fā)電資產(chǎn)而言，受合理利用小時(shí)政策出臺(tái)影響，多數(shù)項(xiàng)目面臨資產(chǎn)估值下降的新問(wèn)題。
讀懂政策信號(hào) 把握發(fā)展航向
此次政策的出臺(tái)，對(duì)項(xiàng)目補(bǔ)貼權(quán)益進(jìn)行了“確權(quán)”，那么，它到底會(huì)對(duì)行業(yè)和具體項(xiàng)目產(chǎn)生哪些影響？
一是正式明確補(bǔ)貼總額和期限，解決了項(xiàng)目補(bǔ)貼額度不確定的歷史遺留問(wèn)題。據(jù)了解，這是首次以文件形式正式明確可再生能源發(fā)電項(xiàng)目可以享受的補(bǔ)貼總額度=項(xiàng)目全生命周期補(bǔ)貼電量×補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。
20年的補(bǔ)貼期是計(jì)算全生命周期合理利用小時(shí)數(shù)的理論最高年限?？傃a(bǔ)貼額和20年期限兩者當(dāng)中，先到為止。對(duì)于存量項(xiàng)目，如果歷史上實(shí)際發(fā)電小時(shí)數(shù)高于《通知》公布的年均合理小時(shí)數(shù)，則補(bǔ)貼時(shí)限將不到20年；如果項(xiàng)目發(fā)電小時(shí)數(shù)低于合理利用小時(shí)數(shù)，最多補(bǔ)貼20年。
這也是政府部門首次以文件的形式，正式明確風(fēng)電項(xiàng)目補(bǔ)貼的“全生命周期合理利用小時(shí)數(shù)”和補(bǔ)貼年限。包括風(fēng)電在內(nèi)的可再生能源項(xiàng)目的補(bǔ)貼小時(shí)數(shù)、補(bǔ)貼年限、補(bǔ)貼額度都有了明確的說(shuō)法，解決了長(zhǎng)期困擾大家的歷史遺留問(wèn)題，給投資者和資本市場(chǎng)吃了一顆定心丸。
二是按“合理利用小時(shí)數(shù)”給予補(bǔ)貼，保證了可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的合理收益水平。
我國(guó)對(duì)可再生能源發(fā)電項(xiàng)目，采取了“固定電價(jià)”的補(bǔ)貼措施?？稍偕茉锤黝愴?xiàng)目發(fā)電量的固定收購(gòu)價(jià)格，是按照當(dāng)時(shí)平均投資成本、貸款利率、運(yùn)維成本，以及各資源區(qū)保守的等效滿負(fù)荷小時(shí)數(shù)，加上合理收益確定的各類“標(biāo)桿電價(jià)”。即按照這個(gè)“標(biāo)桿電價(jià)”，收購(gòu)“合理利用小時(shí)數(shù)”確定的電量，項(xiàng)目就能達(dá)到資本金內(nèi)部收益率8%～10%的合理水平。超過(guò)合理小時(shí)數(shù)的發(fā)電量，除了按火電基準(zhǔn)電價(jià)銷售（或者參與市場(chǎng)化交易），還可以取得綠證交易收益，多發(fā)多得。所以，不用擔(dān)心項(xiàng)目收益不能滿足投資要求。
三是項(xiàng)目補(bǔ)貼資金確權(quán)，為解決補(bǔ)貼資金拖欠問(wèn)題奠定了基礎(chǔ)，補(bǔ)貼拖欠問(wèn)題有望得到解決。
前后兩個(gè)文件一起完成了對(duì)可再生能源項(xiàng)目享受補(bǔ)貼權(quán)益的確認(rèn)，為運(yùn)用金融手段解決補(bǔ)貼拖欠問(wèn)題提供了必要條件。2021年開始除了海上風(fēng)電項(xiàng)目，不再新增需要補(bǔ)貼的項(xiàng)目。每個(gè)存量項(xiàng)目需要的補(bǔ)貼資金，按照該文件也可以進(jìn)行準(zhǔn)確測(cè)算。全部可再生能源項(xiàng)目需要的補(bǔ)貼資金總額實(shí)現(xiàn)了封口。這為國(guó)家有關(guān)部門協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)，通過(guò)發(fā)債方式一次性集中解決補(bǔ)貼拖欠問(wèn)題提供了基礎(chǔ)。企業(yè)也可以對(duì)確權(quán)的補(bǔ)貼拖欠資金，選擇通過(guò)資產(chǎn)證券化等方式進(jìn)行資金回籠，緩解現(xiàn)金流緊張狀況，減少損失。
四是綠證將成為增加項(xiàng)目收益的重要途徑。本次文件出臺(tái)后，一方面，享受補(bǔ)貼的電量，低于之前的發(fā)多少補(bǔ)多少，降低了補(bǔ)貼額度；另一方面，更應(yīng)看到政策帶來(lái)的重大利好，明確具體項(xiàng)目補(bǔ)貼總額和期限，打消了資本市場(chǎng)對(duì)存量項(xiàng)目的疑慮；確權(quán)為通過(guò)發(fā)債解決補(bǔ)貼拖欠奠定了基礎(chǔ)；補(bǔ)貼和綠證的脫鉤為綠色電力交易創(chuàng)造了條件。
實(shí)際上，對(duì)項(xiàng)目收益影響最大的不是合理小時(shí)數(shù)的多少，而是現(xiàn)在越演愈烈的、打著市場(chǎng)化交易的幌子變相壓低可再生能源上網(wǎng)電價(jià)、“保量不保價(jià)”的行為。近期看，政策對(duì)項(xiàng)目收益影響有限。長(zhǎng)遠(yuǎn)看，對(duì)產(chǎn)業(yè)的裨益更多。準(zhǔn)確理解、正確把握，方可推動(dòng)可再生能源快速向前發(fā)展。
本文刊載于《中國(guó)電力企業(yè)管理》2020年12期，作者系本刊記者
