中國儲能網(wǎng)訊：在2020年的增量配電改革年會現(xiàn)場，我偶遇了曾經(jīng)采訪過的項目業(yè)主。當(dāng)我問及他是否還繼續(xù)看好增量配電改革時，他拍了拍我的肩說，“希望媒體還能夠持續(xù)關(guān)注?！?
一如往昔，年會上總少不了改革主導(dǎo)方為項目業(yè)主加油打氣的環(huán)節(jié)，“要把自己作為一個行業(yè)，而非改革試點看待”的論調(diào)，也一度點燃了略顯消沉的現(xiàn)場氣氛。然而，與往日有所不同，從參與此次年會的到場人數(shù)到會場規(guī)模，都與往年的“盛況”形成明顯反差，會議的議程也由以往“擊鼓傳花”式的經(jīng)驗交流，轉(zhuǎn)向聚焦于資本運作的“出口”來尋找生存方式的突破。在細數(shù)改革4年歷程中經(jīng)歷的變與不變時，項目業(yè)主此時的堅守都多了幾分英雄主義色彩的悲涼。
就在年會召開的3個月前，國家剛剛公布了第五批增量配電改革試點項目名單，由此，增量配電業(yè)務(wù)改革試點的數(shù)量，也由曾經(jīng)被業(yè)內(nèi)打趣為“404 NOT FOUND”的404個拓圍到459個（24個取消項目未計入總數(shù)）。盡管從試點范圍來看，增量配電項目已經(jīng)覆蓋了除西藏外全國31個省、自治區(qū)、直轄市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團，包括廣東、廣西等11個省、自治區(qū)、直轄市也已經(jīng)實現(xiàn)了第一批增量配電業(yè)務(wù)改革試點全部取得供電許可證的可喜成績；但不可忽視的是，在首批105個試點項目中，仍有12個項目仍未確定項目業(yè)主、23個項目未劃定供電區(qū)域、28個項目雖已完成前置程序但仍未開工建設(shè)。選擇主動“退群”，在增量配電的圈子里已經(jīng)并不是什么新鮮事了。
“一方面毋庸置疑的是，增量配電改革在4年的時間中各項工作均已取得了成果和突破，但另一方面毋庸置疑的是，增量配電試點改革取得的各項成果與改革的預(yù)期成效還有明顯差距，與市場主體和社會各界的普遍期待還有顯著的落差?！敝袊茉囱芯繒貢L鄭玉萍在年會的開場中開門見山地總結(jié)了增量配電改革遭遇的迂回與失落，兩個語氣明顯不同的“毋庸置疑”，也多多少少道出了項目業(yè)主從義無反顧到進退維谷的“屈從”與“無奈”：
在經(jīng)營方面，在公平接入上級電網(wǎng)可開放容量等信息的公開透明、接入系統(tǒng)方案的客觀公允，以及流程實現(xiàn)的高效流轉(zhuǎn)等方面，省級電網(wǎng)企業(yè)還有待于進一步開放配合。在存量資產(chǎn)處置和存量客戶劃轉(zhuǎn)上，電網(wǎng)企業(yè)與社會資本在租賃價格等方面因雙方較難達成一致陷入僵局。其中，資產(chǎn)出售需報國資委等上級部門層層批復(fù)，入股股比和經(jīng)營主導(dǎo)權(quán)也存在著較大分歧。委托經(jīng)營時配電價格與資產(chǎn)關(guān)系脫鉤等種種問題難以得到有效落實。
在發(fā)展方面，因受到試點項目經(jīng)營區(qū)范圍內(nèi)不得以常規(guī)機組拉專線的方式向用戶直接供電，不得依托常規(guī)機組組建局域網(wǎng)、微電網(wǎng)，不得依托自備電廠建設(shè)增量配電網(wǎng)，禁止以任何方式的公用電廠轉(zhuǎn)為自備電廠等諸多的限制，直接導(dǎo)致現(xiàn)階段增量配電網(wǎng)在公平接入電源上，各省在政策理解上還存在著認(rèn)識上的分歧。
在收益方面，目前試點僅能獲得電壓等級差產(chǎn)生的極差電價，未能客觀反映增量配電企業(yè)在配電網(wǎng)投資建設(shè)運營維護過程中的真實成本，無法支撐增量配電企業(yè)良性發(fā)展，亟待盡快完善配電價格形成機制。所謂與省級電網(wǎng)享有平等法律市場主體地位的增量配電網(wǎng)項目業(yè)主，尚未能按照準(zhǔn)許成本加合理收益的定價原則，獲得企業(yè)生存發(fā)展的合理收益。
無論是從“增量”的起跑線切換到“存量”的賽道，還是借著綜合能源服務(wù)的風(fēng)口實現(xiàn)配售電業(yè)務(wù)的“出圈”，困擾增量配電改革眾多入局者的“法律地位”，以及與地位相匹配的“責(zé)權(quán)利”主張，似乎已經(jīng)成為4年來改革唯一不變的主題。試點陷入停滯，改革困于僵持，問題的產(chǎn)生又有多少權(quán)重應(yīng)該歸因于改革各方態(tài)度的“曖昧”？
事實上，無論是國家陸續(xù)下發(fā)的25份指導(dǎo)性政策文件，還是地方政府、相關(guān)企業(yè)的支持性政策，都在為增量配電改革釋放明確且積極的信號。其中，2020年1月，國家發(fā)改委發(fā)布《省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法》和《區(qū)域電網(wǎng)輸配電價格定價辦法》，兩份文件分別從細化核價范圍、優(yōu)化電價結(jié)構(gòu)；明確核價規(guī)則、改進核價方法等多個方面，對進一步理清輸、配電價，優(yōu)化營商環(huán)境，為社會資本參與增量配電業(yè)務(wù)實現(xiàn)商業(yè)化盈利奠定基礎(chǔ)。3月24日，國家電網(wǎng)公司發(fā)布《進一步支持和推進增量配電業(yè)務(wù)改革的意見》文件，進一步細化、明確了改革的范圍、方式、審批及合作對象；明確了對于已劃定的配電區(qū)域內(nèi)的存量電網(wǎng)資產(chǎn)，可通過資產(chǎn)入股、出售、產(chǎn)權(quán)置換、租賃等方式依法合規(guī)處置。所有試點項目可研批復(fù)和項目公司組建職責(zé)下放至省級公司，電網(wǎng)公司所屬出資單位對配電公司股權(quán)投資額2億元以下的投資事項全部由省級公司決策。與此同時，廣東、寧夏、浙江等省也陸續(xù)發(fā)布地區(qū)性支持政策，明確鼓勵增量配電網(wǎng)建設(shè)，河南省也在常規(guī)電源接入和電價結(jié)算規(guī)則等方面屢屢實現(xiàn)政策的突破。
“增量配電試點推進過程中出現(xiàn)的諸如區(qū)域劃分、電網(wǎng)接入、存量資產(chǎn)等方面的諸多爭議，本質(zhì)上屬于技術(shù)層面的問題，現(xiàn)有解決方式可能也是事半功倍。造成這種局面的根本原因在于增量配電項目沒有從體制層面來設(shè)計改革政策，因而增量配電改革也未能有效體現(xiàn)體制改革的需求——目前增量配電改革并未能區(qū)分壟斷與競爭環(huán)節(jié)，只是片面地強調(diào)了投資主體多元化的混改效果的理想假設(shè)，而忽略了增量配電在競爭性電力市場發(fā)展的內(nèi)在要求。電力市場化改革賦予配電網(wǎng)改革的基本任務(wù)應(yīng)該是構(gòu)建針對配電網(wǎng)的新型交易關(guān)系，而非以投資思維延續(xù)傳統(tǒng)體制。增量配電改革迫切需要監(jiān)管體系處理自然壟斷監(jiān)管與市場競爭監(jiān)管的關(guān)系，許多問題就會迎刃而解，增量配電改革的價值也會由此得以凸顯?！睒I(yè)內(nèi)人士告訴記者。
從起初對于電力——這一長期封閉且神秘的行業(yè)對于社會資本“紅利釋放”的憧憬和預(yù)期，到深陷于“城池之爭”后回歸平靜與理性，在充斥著入局者們“做的很累”的抱怨聲中，整體改革也似乎淪于“各方都不贏”的尷尬境地。顯然，無論是政府部門在改革的前期準(zhǔn)備，還是社會資本對投資風(fēng)險的預(yù)判，各方在思想和行動上都沒有做好充足的準(zhǔn)備；無論是對于管制業(yè)務(wù)還是競爭性業(yè)務(wù)，在理解上的不足也造成了各方對于改革目標(biāo)愿景的過分期待。
在此次年會上記者獲悉，“從項目開發(fā)的客觀需求出發(fā)，以及相關(guān)政策信號的釋放，增量配電項目都需要逐步回歸其作為常態(tài)化投資項目的初衷。常態(tài)化的實施路徑很可能逐步取代國家級試點申報成為未來項目開發(fā)方式的主流?！?
當(dāng)下，正值疫后經(jīng)濟復(fù)蘇與碳中和目標(biāo)實現(xiàn)的關(guān)鍵時期，無論是以更好的營商環(huán)境支撐地方經(jīng)濟社會的發(fā)展，還是以能源本地化、高效利用踐行綠色發(fā)展理念，抑或是在市場化改革的語境中倒逼監(jiān)管創(chuàng)新，或許在增量配電改革“再出發(fā)”之前，重拾其在市場化改革中的內(nèi)在邏輯，參與者們才能真正平添幾分“相信相信的力量”的勇氣。
本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2020年12期，作者系本刊記者
