剛剛通過的“十四五”規(guī)劃綱要中，設(shè)定了到2025年單位GDP能耗下降13.5%的目標(biāo)。我國從“十一五”規(guī)劃開始，已連續(xù)第四個五年規(guī)劃設(shè)定能源強(qiáng)度目標(biāo)。以能源消耗強(qiáng)度(“單位GDP能耗”)和能源消費總量(“能源消費上限”)為組合的能源“雙控”目標(biāo)，已成為過去十年中國能源轉(zhuǎn)型和低碳發(fā)展的重要指揮棒。其中，能源消耗強(qiáng)度目標(biāo)是必須完成的“約束性指標(biāo)”，被列入層級最高的“十四五”規(guī)劃綱要。能源消費總量目標(biāo)則是“預(yù)期性指標(biāo)”，往往出現(xiàn)于專項規(guī)劃中。此前已有專家建議將“十四五”能源消費總量控制在55億噸標(biāo)準(zhǔn)煤以內(nèi)，并將這一目標(biāo)寫入后續(xù)出臺的《能源發(fā)展“十四五”規(guī)劃》中。
在國家級的目標(biāo)公布后，國家發(fā)改委會將這些目標(biāo)分解到三十個省市自治區(qū)，作為督促和約束各地下個五年能源和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的抓手。
隨著碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的提出，能源“雙控”目標(biāo)將繼續(xù)成為“十四五”期間驅(qū)動中國低碳發(fā)展的重要動力。但2020年底多省出現(xiàn)達(dá)標(biāo)困難和“拉閘限電”的局面，也使得“雙控”目標(biāo)的設(shè)計和效用受到各方審視。
能源強(qiáng)度目標(biāo)：碳達(dá)峰關(guān)鍵
“一個能源體系的好壞，首先就是看能效，”中國工程院院士杜祥琬此前對媒體表示。他指出，能源“雙控”開展以來，中國能耗強(qiáng)度持續(xù)降低，但同時，中國單位GDP能耗仍是世界平均水平的1.5倍。若能進(jìn)一步降到1.0，每年至少可減少十幾億噸標(biāo)準(zhǔn)煤消耗。
根據(jù)清華大學(xué)氣候變化和可持續(xù)發(fā)展研究院(ICCSD)的測算，如果中國要在2030年前實現(xiàn)碳達(dá)峰，那么2025年的能源強(qiáng)度要在2020年基礎(chǔ)上進(jìn)一步下降14%?！笆奈濉钡哪茉磸?qiáng)度目標(biāo)比這一測算略低，但達(dá)峰也取決于中國未來數(shù)年的經(jīng)濟(jì)增長趨勢。在今年的兩會上，中國未宣布“十四五”GDP增長目標(biāo)。能源基金會首席執(zhí)行官兼中國區(qū)總裁鄒驥告訴筆者，根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)界的基本判斷，接下來五年的年均GDP增速應(yīng)該在5.5%-6%之間，目前提出的能源目標(biāo)也應(yīng)該是根據(jù)這個增速來測算的，“因為全球疫情給我們的GDP走勢帶來了較大的復(fù)雜性和不確定性，而國際經(jīng)濟(jì)形勢可能也會影響中國經(jīng)濟(jì)，所以我判斷能耗強(qiáng)度目標(biāo)與減排潛力比還是留了一些余地?！?
鄒驥指出，目前中國碳排放正在走向峰值前的平臺期，能耗強(qiáng)度目標(biāo)在現(xiàn)階段能發(fā)揮的作用很大，“當(dāng)下化石能源占到了總能源消費的80%以上，碳排放巨大。所以目前控制能源總量、能源強(qiáng)度和控制溫室氣體、二氧化碳還是掛鉤的，二者具有較強(qiáng)的正相關(guān)關(guān)系?！?
鄒驥還提到，目前占中國碳排放量20%左右的內(nèi)蒙、新疆、甘肅等幾個能源大省的碳排放還在增長。他認(rèn)為這些省份仍需要實現(xiàn)排放和經(jīng)濟(jì)增長的逐步脫鉤，需要嚴(yán)格控制能源強(qiáng)度，倒逼經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和發(fā)展路徑的創(chuàng)新，“如果它們能實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的多樣化，不要靠煤吃煤，能耗強(qiáng)度也就下來了，這也標(biāo)志著當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)現(xiàn)代化?！?
能源消費總量目標(biāo)待定
“雙控”目標(biāo)中的能源消費總量目標(biāo)在“十四五”規(guī)劃綱要中沒有體現(xiàn)。但專家普遍預(yù)估，它有可能在之后制訂的能源發(fā)展專項規(guī)劃中出現(xiàn)，并在“十四五”期間繼續(xù)以“雙控”形式驅(qū)動中國的能源轉(zhuǎn)型。多位專家建議，將“十四五”能源消費總量控制在55億噸標(biāo)準(zhǔn)煤以內(nèi)。
但對于能源“雙控”，部分專家也提出了不同意見。北京大學(xué)能源研究院特聘研究員楊富強(qiáng)博士認(rèn)為，能耗強(qiáng)度目標(biāo)依然應(yīng)該堅持，但能源消費總量目標(biāo)存在不合理、需要改進(jìn)的地方。他告訴筆者：“目前我們控制的能源消費總量中，非化石能源占了15%。我們應(yīng)該鼓勵可再生能源多多發(fā)展，而不應(yīng)該一并壓制。要控制的是污染高、碳排放高的化石能源，尤其是煤炭?！?
最新公布的“十四五”規(guī)劃綱要在一定程度上回應(yīng)了他的質(zhì)疑。綱要提出要“完善雙控制度，重點控制化石能源消費”。對此，鄒驥解釋，未來可再生能源消費可能不再占用能源消費總量指標(biāo)。
碳強(qiáng)度和碳總量：超越能源“雙控”
綠色創(chuàng)新發(fā)展中心顧問胡敏則進(jìn)一步認(rèn)為，應(yīng)該從關(guān)注能源總量目標(biāo)轉(zhuǎn)向碳總量控制目標(biāo)。她提出，能源的使用本身在某種意義上是一個人權(quán)?！半m然中國的《節(jié)能法》提供了控制能源消費的法理基礎(chǔ)，但是從情理上來講，我們不應(yīng)該去限制一個人使用多少能源?！彼f，“對能源消費總量過度的控制可能會影響民生，像浙江拉閘限電這種事出現(xiàn)的時候，弱勢群體受其影響也會比較大一些。”在她看來，碳總量控制是一個更有科學(xué)性的機(jī)制，“碳排放是對環(huán)境的污染，具有外部性。所以對碳的管理是合情合理的，在全球范圍內(nèi)也具有法理上的共通性?！?
但有專家認(rèn)為，用能源“指揮棒”來驅(qū)動目前的中國低碳轉(zhuǎn)型在技術(shù)上有其實際意義。世界資源研究所發(fā)展中國家氣候行動經(jīng)理宋然平認(rèn)為，自從“十一五”節(jié)能減排工作開展以來，中國各省份成立了節(jié)能監(jiān)察中心去核查、校對各大企業(yè)上報的能耗數(shù)據(jù)，雖然其中也存在著一定誤差和問題，但整體上，能源監(jiān)測、報告、核查體系(簡稱MRV體系)在中國已經(jīng)比較成熟和體制化了。反觀碳排放的MRV體系，“核查”這一步只在已建立了碳排放權(quán)交易體系的城市才會被要求，但中國僅有8個省市在2011年啟動了地方碳排放交易試點，目前全國碳市場也才剛剛啟動。此外，碳排放數(shù)據(jù)公開往往有嚴(yán)重的滯后性。“如果用碳排放量來做考核目標(biāo)的話，數(shù)據(jù)的發(fā)布要及時、透明、高頻，才能達(dá)到校準(zhǔn)的作用，”宋然平說，“但目前國家溫室氣體清單滯后了六年多，各省市編制的溫室氣體排放清單也存在不同程度的滯后，沒有定期公布?！?
不過，無論是能源強(qiáng)度目標(biāo)還是碳強(qiáng)度目標(biāo)，本質(zhì)上都是“效率”目標(biāo)。為了實現(xiàn)碳中和，并推動世界達(dá)成《巴黎協(xié)定》目標(biāo)，中國需要盡早實現(xiàn)碳總量達(dá)峰并下降。在“十四五”規(guī)劃公布之前，多位專家建議設(shè)立碳總量控制目標(biāo)，但在最新公布的“十四五”規(guī)劃中，碳總量目標(biāo)依然缺席。
對此，鄒驥表達(dá)了自己的顧慮：如果現(xiàn)在不設(shè)定碳總量目標(biāo)的話，怎么控制總量的絕對值？怎么保證總量增長率越來越低并走向峰值？他不止一次強(qiáng)調(diào)，中國離碳達(dá)峰還有不到十年時間，但現(xiàn)在依然沒有建立碳排放的整套管理體系，這些基礎(chǔ)管理能力真正培養(yǎng)起來至少要3至5年。在管理體系不健全的情況下，中國很難具備實現(xiàn)碳達(dá)峰需要的管理能力和管理條件?！拔矣X得沒有碳總量控制目標(biāo)，是沒法強(qiáng)力支持達(dá)峰目標(biāo)的。未來我們達(dá)峰績效的評估，也會因為總量管理不力而使國際國內(nèi)的公信力受到損害?！彼f，“當(dāng)然退而求其次，我們有沒有可能在重點行業(yè)或者重點省市去設(shè)立總量目標(biāo)？如果可以的話，那也將在一定程度上有所幫助?！?
