中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：“碳關(guān)稅”最近成了新聞熱詞。這是個(gè)通俗的叫法，在歐盟的官方名稱是“碳邊界調(diào)節(jié)機(jī)制”。這個(gè)官方名稱避開了“稅”字所帶來的歧義和負(fù)面聯(lián)想。不管叫什么名字，它的本質(zhì)都是對(duì)進(jìn)口到歐盟的產(chǎn)品加稅，以使進(jìn)口產(chǎn)品和歐盟產(chǎn)品在碳成本上“扯平”。
今年3月10日，歐洲議會(huì)通過了設(shè)立碳邊界調(diào)節(jié)機(jī)制的原則性決議。按照時(shí)間表，歐洲議會(huì)將在今年6月底之前提出立法草案，預(yù)計(jì)2022年完成立法，2023年開始實(shí)施。
碳關(guān)稅會(huì)直接影響歐盟及其貿(mào)易伙伴的貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)力，歐盟對(duì)此的關(guān)注絲毫不弱于其對(duì)氣候變化的關(guān)注。歐洲議會(huì)表示，將通過對(duì)來自減排措施較弱的國(guó)家的進(jìn)口產(chǎn)品征稅，以確保其不比歐盟產(chǎn)品更便宜。
2020年，中國(guó)已成為歐盟的第一大貿(mào)易伙伴，對(duì)歐盟的貿(mào)易順差達(dá)到1808億歐元。如果歐盟碳關(guān)稅落地，首當(dāng)其沖受影響的就是中國(guó)。在一定程度上，中國(guó)的出口成本將增加，貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)力會(huì)下降。中國(guó)是出口大國(guó)，所以碳關(guān)稅是應(yīng)當(dāng)預(yù)先評(píng)估并妥善應(yīng)對(duì)的議題。針對(duì)歐盟碳關(guān)稅可能的具體制度設(shè)計(jì)，筆者將從政策工具形態(tài)、覆蓋貿(mào)易流、征收國(guó)別、行業(yè)范圍、排放范圍、稅基等進(jìn)行分析。
覆蓋貿(mào)易流——進(jìn)口vs出口。通常理解，碳關(guān)稅是針對(duì)進(jìn)口的，意在削減進(jìn)口產(chǎn)品的碳成本優(yōu)勢(shì)。但另一方面，歐盟產(chǎn)品出口到排放標(biāo)準(zhǔn)較低的國(guó)家也存在碳成本劣勢(shì)。從保護(hù)歐盟產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力的角度，是否要在歐盟產(chǎn)品出口時(shí)“退稅”——返還碳成本？
“出口退稅”則會(huì)帶來兩個(gè)問題。第一，這與推行碳關(guān)稅所鼓吹的促進(jìn)全球減排的總目標(biāo)背道而馳。第二，以出口為條件返還碳成本，有違反WTO反補(bǔ)貼規(guī)則的較大風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，歐洲議會(huì)《決議》的態(tài)度是，以對(duì)氣候有積極影響并符合WTO規(guī)則為前提，歐委可考慮“出口退稅”的可能性。筆者認(rèn)為，至少在執(zhí)行的初期階段，碳關(guān)稅只涉及進(jìn)口，不會(huì)對(duì)歐盟產(chǎn)品“出口退稅”。
政策工具形態(tài)。在公開咨詢階段，歐盟列出了碳稅的四種可能形式，包括關(guān)稅、擴(kuò)展歐盟排放交易體系(ETS)、鏡像歐盟排放交易體系(ETS)和消費(fèi)稅。
根據(jù)歐洲議會(huì)的《決議》，歐盟最有可能采取的方式是鏡像ETS，即在歐盟排放交易體系之外設(shè)立一個(gè)進(jìn)口產(chǎn)品的虛擬排放額度池，虛擬排放額度的價(jià)格錨定歐盟碳市場(chǎng)的排放額度價(jià)格。
這種主張相當(dāng)自我，意味著全球輸歐商品都要支付歐盟標(biāo)準(zhǔn)之碳價(jià)。歐盟的理由是，國(guó)外和本土廠商應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相同的碳成本。其隱含假設(shè)是，一個(gè)國(guó)家的碳成本等于其減排努力。這有點(diǎn)類似于說一國(guó)的勞動(dòng)力成本等于勞工保護(hù)水平。它忽略了人口規(guī)模、年齡結(jié)構(gòu)等所有其他影響勞動(dòng)力成本的因素。
國(guó)別范疇。碳關(guān)稅的基本原則是，碳關(guān)稅適用于所有國(guó)家的輸歐產(chǎn)品。在這個(gè)大原則下，歐洲議會(huì)《決議》強(qiáng)調(diào)了應(yīng)給予最不發(fā)達(dá)國(guó)家和小島嶼發(fā)展中國(guó)家特殊待遇。歐洲氣候變化與可持續(xù)轉(zhuǎn)型圓桌會(huì)議(ERCST)還建議豁免與歐盟建立了碳市場(chǎng)掛鉤的國(guó)家，理由是其碳成本與歐盟相同，不存在碳泄漏風(fēng)險(xiǎn)。這實(shí)質(zhì)也是將歐盟標(biāo)準(zhǔn)推向全球，很可能被采納。
歐盟是否會(huì)依據(jù)其他國(guó)家的減排承諾、加入《巴黎協(xié)定》等氣候行動(dòng)指標(biāo)進(jìn)行豁免？不大可能。首先，歐盟認(rèn)為承諾不等于實(shí)際行動(dòng)。歐洲議會(huì)環(huán)境委員會(huì)主席帕斯卡爾坎芬(Pascal Canfin)在談及碳關(guān)稅時(shí)直指中國(guó)。他說，僅僅根據(jù)中國(guó)的減排承諾而豁免是不嚴(yán)肅的，中國(guó)的承諾值得贊賞，但是從產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的角度看沒有用。他的這些話有助于揣摩歐盟力推碳關(guān)稅的實(shí)際用意。
行業(yè)范圍。根據(jù)歐洲議會(huì)《決議》的相關(guān)表述，碳關(guān)稅將適用于已納入歐盟ETS管控的所有產(chǎn)品，且似乎會(huì)將含有管控產(chǎn)品成分的半成品和成品一并納入。也不排除在初期將課稅范圍限制在歐盟認(rèn)定的高碳泄漏風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)?？傊?，電力、水泥、鋼鐵、鋁、煉油、造紙、玻璃、化工和化肥行業(yè)幾乎肯定會(huì)榜上有名。
一個(gè)重要的不確定性在于，碳關(guān)稅是否和如何向下游延伸。在某些行業(yè)，對(duì)上游原料課征的碳關(guān)稅會(huì)使碳泄漏向下游傳導(dǎo)。在公開咨詢階段，各方普遍認(rèn)為，僅關(guān)注ETS管控產(chǎn)品還不夠，還要考慮價(jià)值鏈。歐洲氣候變化與可持續(xù)轉(zhuǎn)型圓桌會(huì)議(ERCST)則建議應(yīng)將碳關(guān)稅的適用范圍擴(kuò)展至部分下游產(chǎn)品，以解決碳泄漏向下游傳導(dǎo)的問題。歐洲議會(huì)在《決議》中強(qiáng)調(diào)，碳關(guān)稅的設(shè)計(jì)要避免對(duì)歐盟內(nèi)部市場(chǎng)和整個(gè)價(jià)值鏈的擾亂。如何避免，就目前資料來看并不清楚。
排放范圍。根據(jù)全球最廣泛應(yīng)用的溫室氣體核算體系(GHG Protocol)，企業(yè)的溫室氣體排放分為三個(gè)“范圍”。范圍一是企業(yè)的直接排放，如燃燒排放和公司車輛排放。范圍二是間接排放，指企業(yè)消耗的外購(gòu)電力、蒸汽、熱力所產(chǎn)生的排放。范圍三是其他所有間接排放，涵蓋了企業(yè)在其價(jià)值鏈活動(dòng)中的所有其他間接排放，例如采購(gòu)的原料和服務(wù)、運(yùn)輸和配送、出差、員工通勤、垃圾等等。
歐洲議會(huì)的《決議》說，在計(jì)算進(jìn)口產(chǎn)品的碳含量時(shí)，應(yīng)同時(shí)包括直接排放和間接排放。如果計(jì)入間接排放，就必然要回答：1、外購(gòu)電力的排放是否計(jì)入？2、其他間接排放中，哪些計(jì)入？
去年12月，歐洲議會(huì)環(huán)境委員會(huì)主席帕斯卡爾坎芬(Pascal Canfin)在接受采訪時(shí)被問及如何準(zhǔn)確量化進(jìn)口產(chǎn)品的碳成本時(shí)說，選項(xiàng)之一是看一個(gè)國(guó)家的電力結(jié)構(gòu)，然后根據(jù)電力結(jié)構(gòu)的碳密度計(jì)算產(chǎn)品的碳含量。他的話和歐洲議會(huì)《決議》相互呼應(yīng)。坎芬在這次采訪中基本是以中國(guó)為假想敵，而歐盟也很清楚，能源結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了中國(guó)電網(wǎng)的碳密度比歐盟高得多。中國(guó)的煤電比例為60%—70%，而歐盟的煤電比例則為10%—20%。
歐洲氣候變化與可持續(xù)轉(zhuǎn)型圓桌會(huì)議(ERCST)則建議，進(jìn)口產(chǎn)品的碳排放量=燃料排放+原材料相關(guān)排放，但不計(jì)入外購(gòu)電力的排放。ERCST的理由是，歐盟企業(yè)所承擔(dān)的通過電價(jià)傳導(dǎo)的減排成本，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)通過歐盟現(xiàn)行的電價(jià)補(bǔ)貼機(jī)制解決，而非通過碳關(guān)稅解決。
確定進(jìn)口產(chǎn)品的碳含量(稅基)。從歐洲議會(huì)的《決議》來看，如果出口企業(yè)不能提供自己的排放強(qiáng)度數(shù)據(jù)，那么就套用一個(gè)默認(rèn)的排放密度行業(yè)基準(zhǔn)(benchmark)，再據(jù)以計(jì)算產(chǎn)品的碳含量。行業(yè)基準(zhǔn)可能細(xì)化到不同生產(chǎn)工藝?，F(xiàn)在看，歐盟似乎傾向于以全球平均的行業(yè)排放強(qiáng)度作為基準(zhǔn)。
出口企業(yè)將有機(jī)會(huì)自證其實(shí)際排放強(qiáng)度低于默認(rèn)值，但數(shù)據(jù)要經(jīng)歐盟認(rèn)可的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行核查和認(rèn)證。如果沒有這個(gè)“單獨(dú)稅率”機(jī)制，碳關(guān)稅可能會(huì)成為獎(jiǎng)勵(lì)高碳(減排成本低)產(chǎn)品占領(lǐng)歐盟市場(chǎng)的措施。
防止雙重保護(hù)和雙重征稅。碳關(guān)稅的目的是讓進(jìn)口產(chǎn)品付出和歐盟產(chǎn)品一樣的碳成本。歐盟的高能耗/貿(mào)易暴露產(chǎn)業(yè)獲得了很多免費(fèi)的排放配額，免費(fèi)配額之外的排放才需要負(fù)擔(dān)成本。如果對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品的碳排放量全部征稅，就會(huì)使歐盟產(chǎn)品獲得“雙重保護(hù)”。所以首先要在進(jìn)口產(chǎn)品的碳排放量中扣除歐盟產(chǎn)品的免費(fèi)排放配額。
還要避免對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品的碳含量雙重征稅。如果出口企業(yè)在本國(guó)已經(jīng)支付了碳成本，那么這部分成本就應(yīng)當(dāng)從應(yīng)繳碳關(guān)稅中扣除。出口企業(yè)在購(gòu)買歐盟排放配額時(shí)，只需支付歐盟配額價(jià)格與出口國(guó)碳價(jià)之差。如果出口企業(yè)在本國(guó)也獲得了免費(fèi)排放配額，那么免費(fèi)配額所覆蓋的那部分碳排放就沒有成本，所以這部分碳排放應(yīng)當(dāng)以正常價(jià)格購(gòu)買歐盟配額。
但如果出口國(guó)沒有碳定價(jià)機(jī)制(既無排放交易系統(tǒng)，也無碳稅)，應(yīng)當(dāng)如何量化其國(guó)內(nèi)碳價(jià)？歐洲氣候變化與可持續(xù)轉(zhuǎn)型圓桌會(huì)議(ERCST)認(rèn)為，即使在沒有明確碳價(jià)的國(guó)家，各種減排措施也使碳排放有一個(gè)隱含成本。所以ERCST建議歐盟和出口國(guó)通過談判商定一個(gè)隱含的碳價(jià)。這個(gè)建議有點(diǎn)烏托邦。
歐盟碳關(guān)稅如果落地，將對(duì)中國(guó)的出口產(chǎn)生全面出擊，不可輕視。碳關(guān)稅將會(huì)全面影響出口產(chǎn)品的價(jià)值鏈，包括原材料成本、生產(chǎn)工藝的能效要求以及產(chǎn)品的碳足跡管理。國(guó)外的研究顯示，當(dāng)碳成本為40美元每噸時(shí)，高能耗貿(mào)易暴露產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值會(huì)下降2.5%。而目前歐盟的碳價(jià)已突破50歐元。
從現(xiàn)有信息看，歐盟碳關(guān)稅的制度設(shè)計(jì)確有貿(mào)易壁壘之憂，而方法論中則可看到不少反傾銷制度的影子。
碳關(guān)稅是全球規(guī)則制定的一個(gè)新熱點(diǎn)，歐盟正在積極成為主導(dǎo)者，其措施會(huì)有很強(qiáng)的域外效力。從日本政府最近公布的“綠色增長(zhǎng)戰(zhàn)略”來看，為了確保日本企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，日本也正在討論實(shí)施碳關(guān)稅。一般認(rèn)為，由于美國(guó)沒有全國(guó)性的排放交易體系，所以推行碳關(guān)稅從道理上講不通，在機(jī)制上行不通。但要注意的是，美國(guó)總統(tǒng)拜登一上任就通過頒發(fā)行政令“將氣候危機(jī)置于美國(guó)外交政策和國(guó)家安全的核心”。這樣氣候措施就名正言順地披上了國(guó)家安全的外衣?？偨y(tǒng)有權(quán)以國(guó)家安全為理由加征關(guān)稅，不需要通過漫長(zhǎng)的立法程序。
碳關(guān)稅貌似是氣候措施，實(shí)則是貿(mào)易措施，應(yīng)當(dāng)由貿(mào)易主管部門來應(yīng)對(duì)。歐洲議會(huì)已經(jīng)給碳關(guān)稅所應(yīng)對(duì)問題戴上了“氣候傾銷”的帽子，提出了“反氣候傾銷”的概念。未來碳貿(mào)易壁壘很可能會(huì)成為貿(mào)易摩擦的主要形式之一，“碳傾銷”、“碳補(bǔ)貼”甚至“碳保障措施”都可能出現(xiàn)。中國(guó)的貿(mào)易主管部門應(yīng)當(dāng)高度關(guān)注并著手進(jìn)行理論和實(shí)踐的準(zhǔn)備。積極參與國(guó)際規(guī)則的討論和制定，同時(shí)借鑒歐盟，研究制定中國(guó)碳關(guān)稅相關(guān)法律法規(guī)，并著手進(jìn)行產(chǎn)業(yè)碳關(guān)稅貿(mào)易脆弱度評(píng)估。在企業(yè)層面，應(yīng)當(dāng)考慮進(jìn)行出口碳風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。(完)
