段茂盛 清華大學
李莉娜 adelphi
陶玉潔 清華大學
1、歐盟提出碳邊境調節(jié)機制的背景
2019年，歐盟在《歐洲綠色新政》中提出了雄心勃勃的碳減排目標，宣布到2030年將其溫室氣體排放量相比1990年減少至少55%，并于2050年實現(xiàn)氣候中和。歐盟碳排放權交易體系（EU ETS）是歐盟的最主要減排政策工具，覆蓋了電力、工業(yè)、航空等部門的排放，約占歐盟溫室氣體排放量的40%。目前，EU ETS采用了兩種針對碳泄漏的競爭力保護措施，即向工業(yè)部門分配免費配額和對用電大戶進行間接成本補償。但是，隨著EU ETS進入第四階段，其配額總量進一步縮減、用于配額免費分配的基準值也進一步收緊，市場穩(wěn)定儲備機制（MSR）和更加嚴格的2030年減排目標也助推了配額價格的上漲，再次引發(fā)歐盟境內企業(yè)關于其競爭力和碳泄漏的擔憂。
為解決這一困境，歐盟在《歐洲綠色新政》中提出制定碳邊境調節(jié)機制（Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM），即根據(jù)歐盟進口商品的含碳量對其進行價格調整、減少歐盟境內外企業(yè)在碳排放成本上的不對稱，以保護歐盟企業(yè)的競爭力、避免碳泄漏、保障歐盟實現(xiàn)其更新后的減排目標，并激勵貿(mào)易伙伴采取更強有力的減排措施。為推進CBAM的立法進程，歐盟已于2020年進行了公眾咨詢，開展了CBAM的初步影響評估，并計劃于2021年7月的“Fit for 55”立法提案中公布歐盟CBAM的設計草案，從而正式啟動立法進程。由于立法過程涉及歐盟委員會、歐盟理事會和歐洲議會之間的復雜談判，歐盟CBAM的具體設計方案和實施時間表仍存在一定變數(shù)。
2、歐盟碳邊境調節(jié)機制的設計要素
CBAM的設計十分復雜，涉及不同的要素，而這些要素的具體設計選擇需要在避免碳泄漏這一環(huán)境有效性目標和法律、政治、行政等層面的可行性之間進行權衡。在世界貿(mào)易組織（WTO）的法律框架下，CBAM必須遵守《關稅及貿(mào)易總協(xié)定》（GATT）中規(guī)定的兩項“非歧視”原則，此外還需綜合考慮貿(mào)易伙伴的政治接受度及實施的行政成本等。CBAM的設計要素主要包括政策工具、覆蓋范圍、進口產(chǎn)品的含碳量計算方法等方面。
歐盟實施CBAM可以依托多種政策工具，如消費稅、進口關稅、擴展EU ETS至進口商等。根據(jù)相關公開信息，歐盟CBAM很可能以“名義碳市場”的形式實施，即為進口商單獨建立虛擬配額池，其價格與EU ETS下的配額價格相對應，并要求進口商根據(jù)其對歐貿(mào)易產(chǎn)品的含碳量從中購買并繳納相應配額。
就覆蓋的貿(mào)易流來說，CBAM可以僅覆蓋進口商品、也可全面覆蓋進口及出口貿(mào)易流。全面覆蓋進出口的CBAM可以保護國內生產(chǎn)商在境內和境外市場中的競爭力，其環(huán)境有效性高，但針對出口產(chǎn)品的退稅/豁免措施存在違反WTO下《補貼與反補貼措施協(xié)議》的風險，削弱了CBAM與WTO法律的兼容性且可能遭到貿(mào)易伙伴的反對，因此歐盟CBAM很可能僅覆蓋進口貿(mào)易流。但是，在此情景下，歐盟將面臨其工業(yè)界要求保護其競爭力的強烈訴求，很有可能在CBAM實施初期繼續(xù)保留免費配額分配，但這一選擇也面臨與WTO法律的兼容性問題（詳見本節(jié)最后一段）。
排放范圍方面，可能的設計選擇包括范圍1（直接排放）、范圍2（間接排放，即外購的電力或熱力生產(chǎn)中的排放）和范圍3（其他間接排放，如購買材料和運輸相關活動產(chǎn)生的排放）。由于不同地區(qū)的電力排放強度存在顯著差異，而且存在向下游價格傳導的極大可能，為保障環(huán)境有效性，歐盟CBAM可能覆蓋進口產(chǎn)品生產(chǎn)中的直接排放和電力間接排放。但考慮到歐盟電力批發(fā)市場的定價方式以及歐盟仍在實施的間接成本補償措施，目前歐盟工業(yè)生產(chǎn)者所承擔的間接排放成本無法反映其實際的間接排放，這為與間接排放相關的核算帶來了諸多挑戰(zhàn)。盡管歐盟并未排除覆蓋范圍3排放的可能性，但這會帶來具體執(zhí)行上的極大困難。
部門范圍方面，歐盟CBAM可以選擇從有限的部門開始，或者覆蓋更加廣闊的部門（歐盟的碳泄漏清單中有六十多個部門和子部門）?？紤]到執(zhí)行的可行性和管理成本，歐盟CBAM可能首先僅覆蓋鋼鐵、水泥、化肥等碳泄漏風險高、價值鏈相對簡單、直接排放占比高的部門。由于跨境交易逐漸增加且不同區(qū)域排放強度差異巨大，電力部門也很可能在歐盟CBAM覆蓋部門之列。鋁也屬于高碳泄漏風險部門但以間接排放為主，如果歐盟CBAM覆蓋電力間接排放，則鋁也很有可能被優(yōu)先納入。
計算進口產(chǎn)品含碳量的方法是另一個重要的設計要素，可能的選項包括使用經(jīng)核證的設施層面的排放數(shù)據(jù)，或者設定排放強度基準值。盡管前者更加精準并具有環(huán)境有效性，但要求外國生產(chǎn)商提供實際的生產(chǎn)排放數(shù)據(jù)會帶來較重的行政負擔，因此更有可能的選擇是基于歐盟生產(chǎn)者的排放強度（如歐盟的行業(yè)平均排放或者最好/最差排放者的平均水平）或全球的行業(yè)平均排放強度為特定產(chǎn)品設立統(tǒng)一的排放強度基準值。與此同時，為更好地激勵減排，歐盟還可能允許進口商提供經(jīng)核證的數(shù)據(jù)，證明其排放低于基準值，從而減少其所需要付出的邊境調節(jié)費用。
為了避免“雙重征稅”，CBAM在邊境價格調整中還需考慮外國生產(chǎn)商已經(jīng)承擔的碳排放成本，但如何確定這些成本以及應考慮哪些政策需要明確，且爭議巨大。僅考慮其它國家實施的碳定價政策最為簡單直接且行政成本最低，但對未實施碳定價政策的國家或地區(qū)而言或有失公平；考慮其它國家實施的顯性及隱性碳價政策（如可再生能源發(fā)展規(guī)劃等），可使歐盟CBAM具有更高的國際政治接受度，但也會顯著增加歐盟的行政成本并帶來量化評估方面的巨大挑戰(zhàn)。此外，即使僅考慮碳定價政策，也涉及如何考量免費分配和豁免機制以及不同的碳價水平等問題。
盡管CBAM被視為現(xiàn)有碳泄漏保護措施的替代方案，但鑒于歐盟境內工業(yè)界的強烈反對，歐盟很可能繼續(xù)保留其免費配額分配和間接成本補償措施，這帶來了為歐盟生產(chǎn)商提供雙重保護的風險。為了遵守WTO規(guī)則，歐盟可能根據(jù)仍在實施的免費配額分配和間接成本補償措施對進口產(chǎn)品的含碳量計算公式進行相應調整。
3、中國的氣候目標及減排政策
中國于2020年9月宣布了碳達峰目標和碳中和愿景，并據(jù)此進一步推進國內的低碳發(fā)展?！笆奈濉币?guī)劃中提出了單位GDP二氧化碳排放下降18%和單位GDP能源消費量下降13.5%的約束性目標，并宣布推動鋼鐵、石化、有色等高耗能、高排放行業(yè)的綠色轉型和碳排放達峰。此外，中國制定和實施了一系列碳減排政策，包括積極發(fā)展可再生能源、促進相關產(chǎn)業(yè)的節(jié)能提高能效等。
中國亦在繼續(xù)大力推進國內碳市場建設，全國碳市場已于2021年開始了第一個履約期，其初期僅覆蓋發(fā)電行業(yè)、約占全國碳排放量的40%，未來計劃擴大至其它高排放行業(yè)，但具體的時間表尚未明確。中國目前已有八個區(qū)域碳市場，覆蓋了相關區(qū)域內幾乎所有的鋼鐵、水泥、鋁等高耗能行業(yè)，其2020年的平均配額價格在3.28-12.62美元之間（ICAP, 2021），顯著低于EU ETS的配額價格（2020年平均價格在28.28美元）。2021年以來，EU ETS的配額價格飆升，第二季度的配額期貨交易價格收于60美元以上，進一步拉開了與中國區(qū)域碳市場配額價格的差距。
4、歐盟實施碳邊境調節(jié)機制
對中國的潛在影響
中國是世界上最大的產(chǎn)品出口國并已成為歐盟最大的貿(mào)易伙伴。2020年，中國對歐盟的出口總額為3835億歐元，約占中國出口總額的15.1%和歐盟進口總額的22.4% （Eurostat, 2021）。受能源消費結構、生產(chǎn)技術、產(chǎn)品貿(mào)易結構的影響，中歐間貿(mào)易的隱含碳排放高度不對稱。有研究表明，2018年中國從歐盟進口產(chǎn)品的隱含碳排放僅0.3億噸二氧化碳，而出口歐盟的隱含碳排放達2.7億噸（王海林等, 2020）。
中國對歐出口貿(mào)易中，機電產(chǎn)品、紡織品、金屬制品和化學品的貿(mào)易強度較高且均被列入EU ETS的碳泄漏清單，但由于其價值鏈較為復雜，初期被歐盟CBAM覆蓋的可能性不高。鋼鐵、水泥、鋁等行業(yè)具有良好的數(shù)據(jù)基礎且價值鏈相對簡單，很有可能被首批納入歐盟CBAM。盡管這些行業(yè)中對歐盟最大的出口國多為其鄰國，然而中國是世界上最大的鋼鐵、水泥和鋁生產(chǎn)國，約占全球產(chǎn)量的一半以上，且鋼鐵、水泥和鋁行業(yè)的生產(chǎn)排放分別約占中國總排放量的15%（WSA, 2019）、11%（Shan et al., 2019）和4%（Hao et al., 2016）。就對歐貿(mào)易量而言，2019年中國對歐出口的鋼鐵和鋁產(chǎn)品分別約占歐盟進口總量的8%和9%，而相比之下水泥的出口貿(mào)易很少（Marcu et al., 2021）。
中國和歐盟在鋼鐵、鋁等行業(yè)的生產(chǎn)碳強度方面存在較大差距。就鋼鐵生產(chǎn)而言，基于鐵礦石的長流程煉鋼的碳強度遠高于采用電弧爐加工廢鋼的短流程煉鋼工藝的碳強度，中國約90%的粗鋼產(chǎn)量來自長流程工藝，而歐盟的這一比例僅為59%。中國和歐盟長流程煉鋼工藝的碳強度差距不大，噸鋼平均排放分別為2-2.2 tCO2e （Ren et al., 2021）和1.9tCO2e （Material Economics, 2019）；在短流程煉鋼方面，中國的噸鋼平均排放在0.6tCO2e （Ren et al., 2021），而歐盟低至0.2-0.4tCO2e（Material Economics, 2019）。鋁的生產(chǎn)中間接排放占比很高，約占總排放量的 75-90%，受電力生產(chǎn)碳強度的影響，歐盟生產(chǎn)每噸鋁的平均間接排放約為7tCO2e，在中國則高達20tCO2e （Marcu et al., 2021）。
總的來說，中國對歐出口很可能受到歐盟CBAM的較大影響，但其影響程度取決于CBAM的具體設計、尤其是覆蓋的部門及排放范圍。Kuusi et al. (2020) 評估了歐盟CBAM對中國的影響并發(fā)現(xiàn)當CBAM覆蓋14個制造業(yè)部門且在25歐元/噸的碳邊境調節(jié)稅率下，中國的出口價值損失在6.8%-11.6%。但該研究假設的覆蓋部門遠遠超出了歐盟CBAM初始階段的可能設計，因而其評估結果與現(xiàn)實相比存在較大偏差。
5、針對中國的政策建議
歐盟在其CBAM的設計和實施方面，居于主導地位，需要充分考慮其與WTO規(guī)則的一致性、貿(mào)易伙伴的接受程度、公平性、技術可行性和管理成本等因素。為降低歐盟CBAM對中國對歐貿(mào)易和經(jīng)濟等方面可能造成的負面影響，除了繼續(xù)表明對其的保留意見、密切跟蹤歐盟方面的最新進展、分析其可能的影響等之外，中國還應采取積極與歐盟開展對話、加強國內政策設計和技術準備等多種措施，在有效應對歐盟CBAM的同時，繼續(xù)發(fā)展中歐在氣候方面的伙伴關系，作為中歐乃至更大范圍的國際關系穩(wěn)定器，并進一步推動中國自身碳減排目標和社會經(jīng)濟發(fā)展目標的實現(xiàn)。
首先，中國應就歐盟CBAM設計中的關鍵問題，如實施時間、覆蓋范圍、相關產(chǎn)品碳排放強度基準值、中國企業(yè)已承擔的碳減排成本評估等與歐盟開展持續(xù)對話，并建立長效溝通機制。中國可提議推遲歐盟CBAM的實施時間、設立試點階段或者延長初始階段的時間，要求歐盟至少在實施初期將CBAM的覆蓋范圍限制在個別數(shù)據(jù)基礎較好的部門，為國內的應對工作，包括對歐出口相關行業(yè)和企業(yè)適應該政策爭取更多的準備時間。在產(chǎn)品的含碳量計算方面，可提議基于歐盟境內同類產(chǎn)品的最佳排放水平設置初始階段的進口產(chǎn)品排放強度基準值，并可以逐步過渡到歐盟境內同類產(chǎn)品的平均排放水平。關于中國企業(yè)承擔的碳減排成本，應要求歐盟充分考慮“共同但有區(qū)別的責任”原則和公平原則，不能簡單以碳價的對等作為評估企業(yè)碳排放成本對等的依據(jù)，合理地評估中國碳減排政策的力度及其對企業(yè)施加的成本，尤其是需要充分考慮中國的強制性節(jié)能政策等非顯性碳價政策給企業(yè)施加的排放成本，提高歐盟對中國減排政策的認可度，為中國出口企業(yè)爭取相應的碳邊境調節(jié)義務減免。
其次，中國應統(tǒng)籌國際和國內兩個大局，從國內政策設計入手，積極籌備可行的應對措施。從理論上說，中國在短期內可以采取出口調節(jié)、資源重組等措施應對歐盟CBAM，但這些措施可能面臨WTO的法律風險，且不利于中國的低碳轉型和發(fā)展。中長期來看，為兼顧國內減排目標的實現(xiàn)，可考慮擴大全國碳市場的覆蓋范圍，盡快納入鋼鐵、水泥、電解鋁等部門并通過設立較嚴格的排放上限、降低免費配額分配比例、引入拍賣等方式確保碳價維持在相對較高的水平，以減少出口損失。未來隨著歐盟CBAM覆蓋范圍的繼續(xù)擴大，全國碳市場設計也可做出相應調整并可在中長期酌情考慮在相應部門與EU ETS進行有限連接。對排放源較為分散、不適于碳市場管控的部門，如機電、紡織等，可針對性地設計并實施碳稅作為碳排放權交易體系的補充。
最后，中國還應做好與歐盟CBAM相關部門和行業(yè)的能力建設，為應對歐盟CBAM做好法律、管理、技術和輿論等各層面的準備。準確可靠的碳排放數(shù)據(jù)是出口商積極有效應對歐盟CBAM的基礎，因此應制定并完善相關行業(yè)的碳排放核算指南，建立與國際接軌的碳排放監(jiān)測、報告和核查制度及碳信息披露制度。此外，大力發(fā)展和推廣低碳創(chuàng)新技術，如綠色氫能、碳捕集利用與封存等，既可以有效地促進高排放行業(yè)的碳減排和低碳轉型，也是應對歐盟CBAM最為有力的措施之一。
參考文獻（上下滑動查看）
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免責聲明
本文部分基于作者之前發(fā)布的聯(lián)合研究報告，如《The EU carbon border adjustment mechanism (CBAM) and China - Unpacking options on policy design, potential responses, and possible impacts》。本文僅代表作者的個人觀點，不代表任何機構的立場和觀點。
