“糊涂”的千億基金
不管你是否愿意，從2012年1月1日起，你所交的每一度電費(fèi)里將有8厘錢被用于發(fā)展可再生能源。
這筆被稱作“可再生能源電價(jià)附加”的資金，預(yù)計(jì)2012年全國(guó)盤子將達(dá)340億元。更樂觀的測(cè)算是，到2020年，這筆資金將達(dá)到5000億元以上。
它們都將成為國(guó)家可再生能源發(fā)展基金(以下簡(jiǎn)稱可再生能源基金)的主要來源之一。
和鐵路建設(shè)基金、民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金等三十多只其他類型的全國(guó)政府性基金一樣，國(guó)家可再生能源發(fā)展基金將取之于民用之于民——扶持中國(guó)的風(fēng)電、太陽(yáng)能等可再生能源。
按照2009年12月審議通過的可再生能源法修正案草案，可再生能源發(fā)展基金有兩部分組成：國(guó)家財(cái)政年度安排專項(xiàng)資金和征收的可再生能源電價(jià)附加等。現(xiàn)行體制下，財(cái)政部主管專項(xiàng)資金，國(guó)家發(fā)改委主管電價(jià)附加。
當(dāng)年，此項(xiàng)基金被海外媒體解讀為中國(guó)在可再生能源領(lǐng)域高執(zhí)行力的象征。不過，過去兩年內(nèi)，這項(xiàng)基金如何管理、運(yùn)作卻有諸多疑問。
“基金是否真的存在”，這樣一個(gè)最基本的問題竟也在業(yè)內(nèi)存在爭(zhēng)議。
按照發(fā)改委能源研究所所長(zhǎng)韓文科的說法，2009年可再生能源法修訂時(shí)“規(guī)定它(可再生能源基金)成立就成立了”。但一位參與了該基金項(xiàng)目研究的研究員則認(rèn)為基金至今連統(tǒng)一的賬號(hào)都沒有，“那就不能算成立”。
更值得玩味的是發(fā)改委能源研究所副所長(zhǎng)李俊峰的回答——“你不能說它成立了，也不能說它沒成立。”
直到2011年12月19日下午3點(diǎn)，隨著財(cái)政部綜合司網(wǎng)站上一條通知的悄然出現(xiàn)，這場(chǎng)關(guān)于基金“既存在又不存在”“既成立了又沒成立”的爭(zhēng)論才暫時(shí)宣告結(jié)束。
這個(gè)名為《可再生能源發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱“暫行辦法”)的文件終于讓“理論上已存在兩年”的國(guó)字號(hào)基金有了操作辦法。
“這算意味著基金正式成立了吧。”上述辦法的起草者、財(cái)政部一位官員對(duì)南方周末記者說。
兩年磨出一個(gè)“暫行規(guī)定”
此時(shí)，距離可再生能源基金第一次被提起，已經(jīng)過去兩年。
2009年12月27日，全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)副主任倪岳峰在人民大會(huì)堂宣布國(guó)家設(shè)立可再生能源基金的消息后，透露“有關(guān)部門正在制定可再生能源發(fā)展基金的管理辦法，很快會(huì)出臺(tái)”。
兩年里，國(guó)家電監(jiān)會(huì)相關(guān)官員不止一次對(duì)媒體表示“辦法很快就會(huì)出臺(tái)”，但一晃兩年過去，依舊未見蹤影。
接近財(cái)政部的人士分析，暫行辦法趕在可再生能源基金宣布兩周年之前發(fā)布，而且變?yōu)?ldquo;暫行”辦法，可以看出背后壓力。
暫行辦法最大的亮點(diǎn)在于電價(jià)附加的征收方式的變化：由原來電網(wǎng)企業(yè)的代收代管，改為由財(cái)政部定期向電網(wǎng)征收后上繳國(guó)庫(kù)。
國(guó)家能源局可再生能源司司長(zhǎng)梁志鵬介紹，過去電價(jià)附加一直被作為電網(wǎng)企業(yè)收入的一部分，一些地方對(duì)電價(jià)附加征收所得稅，導(dǎo)致電價(jià)附加資金大幅縮水，估計(jì)三分之一的資金被上繳財(cái)政。
按照電監(jiān)會(huì)價(jià)格與財(cái)務(wù)監(jiān)管部副主任黃少中的說法，在電費(fèi)結(jié)算時(shí)，電網(wǎng)企業(yè)也存在變相減少新能源企業(yè)發(fā)電量、壓低上網(wǎng)電價(jià)的問題;加上各省的補(bǔ)貼資金調(diào)配時(shí)間差，導(dǎo)致新能源發(fā)電企業(yè)往往需要半年至一年才能拿到補(bǔ)貼。
“寧夏一些風(fēng)電業(yè)主至今沒有拿到前年的電價(jià)補(bǔ)貼。”中國(guó)可再生能源學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)孟憲淦透露。
從2010年10月開始，全國(guó)的可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼就已經(jīng)沒有結(jié)算了。一些規(guī)模相對(duì)較小的生物質(zhì)發(fā)電廠，光自掏腰包為遲到的補(bǔ)貼墊資所需的銀行貸款利息，就占到全年發(fā)電收入的五分之一。
“這么搞下去就是政府欠企業(yè)錢。”孟憲淦說。新暫行辦法規(guī)定，電價(jià)附加將“由財(cái)政部駐各省、自治區(qū)、直轄市財(cái)政監(jiān)察專員辦事處按月向電網(wǎng)企業(yè)征收，實(shí)行直接繳庫(kù)，收入全額上繳中央國(guó)庫(kù)”。
對(duì)此，F(xiàn)rost & Sullivan咨詢公司電力行業(yè)分析師曹寅評(píng)價(jià)認(rèn)為，“終于讓與可再生能源沒有利益沖突的機(jī)構(gòu)來做了”。
難產(chǎn)背后的決策權(quán)爭(zhēng)奪
盡管如此，暫行辦法仍留下了諸多未盡事宜。
最讓外界失望的在于，暫行辦法并未將財(cái)政部主管的專項(xiàng)資金和發(fā)改委主管的電價(jià)附加合二為一。而這恰恰是當(dāng)初設(shè)立可再生能源發(fā)展基金的核心內(nèi)容。
“當(dāng)初設(shè)立基金的一個(gè)初衷是，在電價(jià)附加不足時(shí)由專項(xiàng)資金補(bǔ)充，附加征收資金有余量時(shí)，可在基金支持范圍內(nèi)調(diào)劑到其他用途，大家能互相彌補(bǔ)在一起使用。”發(fā)改委能源研究研究員時(shí)璟麗說。
隨著這兩年可再生能源的大規(guī)模發(fā)展，補(bǔ)貼需求越來越高，僅靠電價(jià)附加資金越來越入不敷出。2009年，全國(guó)可再生能源電價(jià)附加資金缺口13億元;2010年擴(kuò)大至20億;預(yù)計(jì)2011年將達(dá)到100億左右。
可再生能源發(fā)展財(cái)政專項(xiàng)資金，盡管并未公布具體的規(guī)模，但作為專項(xiàng)資金中重要內(nèi)容的“金太陽(yáng)”示范工程補(bǔ)助，國(guó)家財(cái)政支持近500億元。
“管理辦法只是在紙面上把兩部分資金放在了一起，但實(shí)質(zhì)上并沒有合并，依舊是兩套體制，各走各的渠道。”曹寅說。
事實(shí)上，在2009年底宣布成立基金之初，國(guó)家發(fā)改委和能源局就啟動(dòng)了可再生能源基金管理辦法的起草工作。但2010年基金管理辦法做出來后，在基金到底應(yīng)該支持可再生能源研發(fā)、應(yīng)用還是制造等方面，意見并未統(tǒng)一，事情就此被擱置。
按照能源局的思路，基金征收管理辦法由財(cái)政部牽頭制定，而基金的使用管理辦法由能源局牽頭，會(huì)同國(guó)家發(fā)展改革委和財(cái)政部制定。
“實(shí)際上就是財(cái)政部負(fù)責(zé)收錢，發(fā)改委、能源局負(fù)責(zé)花錢。”一位接近能源局的內(nèi)部人士如此解釋。
從財(cái)政部文件最終的命名“征收使用管理暫行辦法”中不難看出，能源局的這一建議并未得到財(cái)政部采納。未來如何監(jiān)督、撥付該基金，特別是基金使用和撥付的決策權(quán)，仍是懸念。
百花齊放還是一家獨(dú)鳴?
事實(shí)上，除了爭(zhēng)權(quán)之外，在新能源發(fā)展思路上，主管新能源發(fā)展的財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委和能源局都在用自己的方式詮釋對(duì)發(fā)展新能源的理解。
這在過去三年中國(guó)“百花齊放”的新能源政策中能找到印證。
2009年哥本哈根氣候大會(huì)之后，各部門對(duì)新能源的理解開始逐漸分化，這在太陽(yáng)能政策上體現(xiàn)得最為明顯。
以為太陽(yáng)能屋頂和光伏建筑建設(shè)提供百億補(bǔ)貼的“金太陽(yáng)示范工程”為例，這一政策的推動(dòng)和主導(dǎo)者是財(cái)政部，采取的補(bǔ)貼方式是對(duì)納入金太陽(yáng)示范工程的項(xiàng)目都給予總投資50%的直接補(bǔ)助。這種模式雖迅速提高了企業(yè)積極性，然而由于項(xiàng)目建成后發(fā)電效果難以掌控和管理，“騙補(bǔ)”現(xiàn)象層出不窮(具體參見本報(bào)2010年3月24日《扭曲的“金太陽(yáng)”工程》)。
與“金太陽(yáng)示范工程”同步的是光伏并網(wǎng)發(fā)電特許權(quán)招標(biāo)項(xiàng)目。國(guó)家能源局針對(duì)的不再是城市建筑，而是大型荒漠光伏電站。
與財(cái)政部簡(jiǎn)單的直接補(bǔ)貼模式不同的是，國(guó)家能源局是競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的堅(jiān)定執(zhí)行者。能源局認(rèn)為，在效益相同的條件下，哪家企業(yè)要求的補(bǔ)貼資金較少就授予哪家投資開發(fā)，這能使有限的補(bǔ)貼發(fā)揮更大作用。這種競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)模式能迅速降低新能源成本，但讓新能源企業(yè)的利益直接受損，因此被企業(yè)廣為詬病。
2011年8月，國(guó)家發(fā)改委又出臺(tái)了全國(guó)統(tǒng)一的1.15元/度或1元/度的光伏上網(wǎng)固定電價(jià)。這種模式由于給了光伏開發(fā)商確定了價(jià)格激勵(lì)，備受企業(yè)擁護(hù)，中國(guó)西北就此出現(xiàn)光伏電站“大躍進(jìn)”之景。此種拋棄市場(chǎng)機(jī)制的人為制定電價(jià)，弊端在于難以保證項(xiàng)目開發(fā)成本最低。
上述三種模式幾乎代表了當(dāng)今國(guó)際上幾大主流的新能源政策取向。2011年11月，作為招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)模式的支持者，國(guó)家能源副局長(zhǎng)王駿發(fā)表了《新能源發(fā)展探討》一文，該文嚴(yán)厲批評(píng)了直接補(bǔ)貼和固定電價(jià)兩種政策，稱固定電價(jià)模式“會(huì)收到適得其反的效果”。
但這并不影響各部委的思路。“至少目前看來，他們誰也無法說服誰。”一位在能源系統(tǒng)長(zhǎng)期工作的官員說。
