繼國家發(fā)改委階梯電價實施細則發(fā)布后，6月19日，國家電監(jiān)會又發(fā)布《加強電力監(jiān)管支持民間資本投資電力的實施意見 》（下稱《實施意見》），鼓勵扶持民間資本進入電力行業(yè)。
傳統(tǒng)行業(yè)電力向民營資本伸出了橄欖枝，電監(jiān)會的這一紙文件，作用幾何？“單看電監(jiān)會的文件，沒有很實質(zhì)性的內(nèi)容，實際作用有限，還需要多個部委出臺具體的政策共同支持。” 能源經(jīng)濟學(xué)家林伯強在接受《證券日報》記者采訪時表示。
一位不愿具名的某省電監(jiān)會官員也告訴記者，“目前，國內(nèi)電價沒有市場化，在政府定價的前提下，若沒有盈利方面的保障，民營資本進入電力行業(yè)動力不大。同時，民資若進入將有助于推動電力體制改革”。
《實施意見》實際作用有限
國家電監(jiān)會表示，該《實施意見》是根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》，依據(jù)《電力監(jiān)管條例》和國家有關(guān)規(guī)定以及結(jié)合電力改革和電力監(jiān)管實際而制定的。意見共15條，分別從電力市場監(jiān)管、電費結(jié)算等多方面對民資進入電力行業(yè)進行了說明。
事實上，80年代中期，國家就已經(jīng)鼓勵民營資本進入電力行業(yè)。在國家鼓勵的前提下，民營資本在電力行業(yè)中的占比卻在逐年下降，到現(xiàn)在不到3%。對此，上述電監(jiān)會人士對記者表示，“歸根結(jié)底還是體制的問題，若體制不放開，沒有強有力的改革措施，這種狀況很難改變”。
另外，在2002年3月，國務(wù)院就正式批準(zhǔn)了《電力體制改革方案》，明確規(guī)定了我國電力體制改革的方向，即堅持廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)、打破壟斷，引入競爭。由電力體制改革小組負(fù)責(zé)此次改革，該小組包括國家發(fā)改委、財政部、電監(jiān)會等多個機構(gòu)和部門。
也就是說，對于電力體制改革，電監(jiān)會并非牽頭人，也沒有過多話語權(quán)。此次提出鼓勵民營資本進入電力，份量又有幾何？對此，林伯強表示，“單看電監(jiān)會的文件，沒有很實質(zhì)性的內(nèi)容，現(xiàn)階段，單這樣提出一個《實施意見》實際作用有限，還需要具體的政策支持”。
但是，在他看來，“這不能說《實施意見》沒有意義，最起碼說明政府對民營企業(yè)的重視，鼓勵民營企業(yè)進入能源等行業(yè)。這方面的意義還是很大的”。
那么，電監(jiān)會此舉深層意義何在？“鼓勵民資進入電力，極有可能是電監(jiān)會想以此作為敲門磚，打開這個市場。”上述電監(jiān)會人士對記者表示，現(xiàn)在的電力行業(yè)壟斷程度高，尤其是輸配電方面，一家壟斷，成本不透明，輸配電這塊的成本、利潤到底是多少，沒有人知道。若把這塊市場放開了，再引進民營資本完全可行。民營資本將會在配電段形成資源的大規(guī)模整合。
他同時指出，“事實上這中間有很多環(huán)節(jié)，不是光有電監(jiān)會就可以做好這個事情，需要解決的問題很多，比如投資項目核準(zhǔn)等問題，相關(guān)的電力規(guī)劃、運行監(jiān)管、市場等都應(yīng)該參與進來。電力行業(yè)是個大概念，包括電網(wǎng)、發(fā)電企業(yè)等等。其中，電網(wǎng)又有國家所屬電網(wǎng)、地方電網(wǎng)等。除了發(fā)電領(lǐng)域外，事實上，地方電網(wǎng)已經(jīng)出現(xiàn)了和民營資本共同開發(fā)變電站的情況，只是占比份額非常小”。
“決定民營資本投入份額多與少，最關(guān)鍵的還是發(fā)改委，價格保障收益。在電力行業(yè)中，價格是至關(guān)重要的。”林伯強向記者強調(diào)了發(fā)改委的重要性。
進入難度大 民資不愿意？
資本是逐利的，在國家鼓勵的前提下，民企參與的意愿和積極性將會是怎樣的？對此，上述電監(jiān)會人士對記者表示，吸引民營資本進來，關(guān)鍵需要有回報。民營企業(yè)虧不起，沒有利潤是不會進入的。若沒有盈利方面的保障，民營資本進入電力行業(yè)動力不大。
“目前，國內(nèi)電價沒有市場化，在政府定價的前提下，如何保障民營企業(yè)的收益？國家既然鼓勵投資，就得相對保證企業(yè)的收益。從這個意義上講，如何保障足夠的收益，吸引民營資本進入比較重要。”林伯強表示，同時，民營企業(yè)如何和國有電力企業(yè)去競爭，難度是非常大的。而在投資平臺上，現(xiàn)階段這個競爭還不是很公平，這樣會降低民企投資的積極性。
民營資本進來必須要有市場，電力行業(yè)壟斷程度還是很高的，“民企進入確實比較困難，每個部委都應(yīng)該有個姿態(tài)，共同鼓勵民營資本進入。”林伯強強調(diào)，難度大，又看不到盈利，民營企業(yè)就未必想進來，而民眾也未必想讓民營企業(yè)進來。
上述電監(jiān)會人士則認(rèn)為，國家若不把配電環(huán)節(jié)放開，民營資本進入電網(wǎng)是很困難的。電力不是可儲存商品，要求的技術(shù)性、安全性很強，不是每個企業(yè)都能干，后續(xù)居民的供電服務(wù)業(yè)務(wù)都需要跟上。
電力行業(yè)包括發(fā)電、輸電、變配電、售電等四個環(huán)節(jié)，各個環(huán)節(jié)都蘊藏著豐富的利潤，民營資本有興趣進入電力行業(yè)，不過，體制的原因，使得我國電力行業(yè)各鏈條存在壟斷，進入門檻較高，民營資本很難參與。
民資青睞小水電、新能源
火電、水電、新能源等等，民營資本進入電力行業(yè)，投資最多的將會是哪部分？“投資最多、最容易進入的就是小水電和新能源。”上述電監(jiān)會人士告訴記者，在發(fā)電行業(yè)，核電規(guī)模太大，安全性要求很高，民營企業(yè)很難進入這個門檻?；痣娖毡樘潛p，誰進來誰虧損，進來的也都走了。水電和新能源比較好，投資比較多。目前，國內(nèi)民營資本投資小水電是最多的。
一直以來，尤其是80年代，由于回報高，地方小水電多是民營企業(yè)投資。但是，水電中規(guī)模較大的項目，民營資本就沒有條件了，涉及到的移民、搬遷等工作量太大，民營企業(yè)承受不了。因此，民營資本投資的多是淹沒少、投資少、回報率高的水電項目。
據(jù)上述《實施意見》指出，要加強市場準(zhǔn)入監(jiān)管，支持和引導(dǎo)符合資質(zhì)條件的不同所有制企業(yè)進入電力市場。不斷完善風(fēng)能、太陽能、地?zé)崮?、生物質(zhì)能及小水電等可再生能源的許可準(zhǔn)入條件，平等對待各類投資主體，對民間資本投資的電力企業(yè)及承裝（修、試）電力設(shè)施企業(yè)依法頒發(fā)許可證。
而意見中并沒有提到火電，上述電監(jiān)會人士認(rèn)為，“小水電、新能源，普通資本都可以進入。而火電、電網(wǎng)投入成本大，只有戰(zhàn)略資本才有實力進入?；痣娨灿锌臻g，只是虧損嚴(yán)重，民企投資積極性不會很高?；痣娦袠I(yè)技術(shù)性高，安全要求突出，投入大，回報率雖然穩(wěn)定，但回報周期長”。
分析已經(jīng)參與到電力行業(yè)的民營資本，投資的方式多種?；蚱髽I(yè)獨資開發(fā)，或是以參股形式投資，多家參股進入或是通過資本市場進行融資。不過，目前看，相關(guān)企業(yè)的經(jīng)營狀況都很一般。
民資進入助推電價改革
民營資本的進入，能源學(xué)家林伯強向記者強調(diào)了對電價改革的作用。“民資進入對電價改革有非常大的好處。但是，如果民資進入的份額非常小，就不會起多大作用。目前，國內(nèi)民資在電力行業(yè)占比不到3%，如果這個份額能夠達到40%，那么電價改革就水到渠成了。”他認(rèn)為。
而上述電監(jiān)會人士也表示，民資進入電力行業(yè)有助于推動電力體制改革和電價改革。只是，對于到底何時才能實現(xiàn)電力市場化這個問題，他略顯無奈，“不知道還需要多久，這個時間無法預(yù)計，曾有專家提出在明年，但是很難”。
更多的民營資本進入電力行業(yè)，會帶動成本降低、投資多元化，解決投資來源不足的問題，這是可以預(yù)見的。但是，方方面面的實現(xiàn)必須有一個前提，那就是要有一個好市場，市場的規(guī)劃、建設(shè)和監(jiān)管缺一不可。
另外，《實施意見》還指出，要加強電價及電費結(jié)算監(jiān)管，對不同所有制企業(yè)實行統(tǒng)一的電價政策。保障民營發(fā)電企業(yè)享受平等的電價政策，并及時足額結(jié)算電費。
“國家需要把輸電和配電分離開來，輸電仍歸國家，配電市場放開。投資多元化，就會形成成本的比較，競爭出現(xiàn)，市場的影響力才會出現(xiàn)。就會更加有利于電價體制改革。” 也有專家向記者提出。
但是，林伯強卻不這樣認(rèn)為，“未必輸、配電分開了就可以解決問題，廠網(wǎng)分離帶來的好處也不是很突出。輸、配電分開是個大的動作，但可以作為一個試點，看能不能比國有的成本更低”。
