江一鱘
缺電已成為影響今后幾個月經(jīng)濟平穩(wěn)運行的突出問題。與以往曾經(jīng)發(fā)生過的缺電情況相比，本輪限停電有更深刻的驅(qū)動因素，其復雜程度已經(jīng)超越了能源電力系統(tǒng)的邊界，需要以更宏觀的視角考慮邏輯關系、潛在后果和解決辦法。從限停電的影響因素看，既包括電力供需基本面的問題，也存在地區(qū)供應、成本、安全壓力差異，還有國內(nèi)政策組合的協(xié)同性問題。此外，還涉及應對氣候變化的國際關系和國內(nèi)政策等。本文試圖厘清不同驅(qū)動因素及影響程度，對潛在影響和解決方式做出分析。
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供需基本面的確定性強
目前條件下近期較難改變
經(jīng)濟增長及對應的能源消耗和碳排放是基本面。2021年上半年，生產(chǎn)和消費“雙強”是電力供需缺口的主要變量。上半年經(jīng)濟增速較快，工業(yè)生產(chǎn)整體偏強，能耗和排放增長較快；疫情后經(jīng)濟復蘇帶來的出口堅挺，帶來國內(nèi)能耗和碳排放增加，相當于我國出口全球的商品隱含補貼了全球碳成本。目前我國的出口激勵政策已經(jīng)減弱，繼續(xù)加強和完善該政策，在降低國內(nèi)能耗和碳排放的同時，也能減少出口對國際大宗品漲價的拉動，同時也能減輕在應對氣候變化問題上的國際壓力。在構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的過程中，國內(nèi)消費增長強度也將是影響能耗和碳排放的重要因素。具體來看，能源供需基本面存在以下幾個問題。
煤炭供需關系嚴重失衡。2021年1-8月全國煤炭供應量減少了10%，而煤電、鋼鐵、水泥等煤炭消耗大戶的產(chǎn)能有平均10%的增長。一減一增，供需關系嚴重失衡，煤價變成只漲不跌。據(jù)《CECI指數(shù)分析周報》，截至9月23日，5500大卡、5000大卡煤離岸綜合價為1210.44元、894.08元。基本上到廠標煤價格都要到1700元以上，煤電度電燃料成本已在0.5元以上，發(fā)電越多，虧損越多。煤電成本也難以通過電價機制向下傳導。
電力供應方面，局部地區(qū)供需缺口較明顯。近期，煤電成本驟增等因素導致電力供應增速跟不上電力需求增速。長三角、珠三角等地區(qū)尤為明顯，導致這些地區(qū)電力供應壓力升高，同時引發(fā)成本傳導壓力和電力安全壓力升高。非水可再生能源發(fā)電（規(guī)模、增速、質(zhì)量）的增量，難以支撐短期電力消費增量和減碳任務。目前情況下，由電源結(jié)構(gòu)低碳清潔轉(zhuǎn)型產(chǎn)生的電力系統(tǒng)可靠供給能力下降的局面，將難以有效改善。階段性、極端氣候條件下的電力供應緊平衡、不平衡等問題或?qū)⒊掷m(xù)。上述問題在“十四五”中前期會尤為突出。
裝機容量方面，現(xiàn)有煤電裝機總量有保障，煤電發(fā)電權(quán)受限。由于煤炭消費總量控制、新建燃煤發(fā)電項目嚴控等政策，以及通過碳市場、綠電交易、綠證核發(fā)等方式消費端向“綠電”轉(zhuǎn)向，煤電低利用率（小時數(shù)）下，將產(chǎn)生新增煤電項目“高設計產(chǎn)能、低核準產(chǎn)量”現(xiàn)象。短期內(nèi)的煤炭供應量少價高是導致“煤電頂?！钡闹饕堋＜幢隳軌蜃懔抗?，也難以調(diào)動煤電發(fā)電積極性。整個“十四五”時期煤電“增容控量”的大方向不會改變，不排除局部地區(qū)仍有增建煤機動力。“十四五”時期，電力供需仍呈現(xiàn)緊平衡，煤電電量維持高位或仍有微漲。煤電定位正在向保電力安全轉(zhuǎn)變，增建煤機不會導致更多煤電發(fā)電和電煤消耗。
民生用電方面，居民生活用能電氣化趨勢明顯，冷冬保供難度大?？照{(diào)季剛結(jié)束、供暖季即將到來。部分地區(qū)冬季負荷已超夏季負荷，尤其是長江沿線地區(qū)，有冬季取暖需求的冬冷夏熱地區(qū)面臨較大的冬季保電壓力。2021-2022冬季冷冬可能性大，加劇了這些地區(qū)的冬季供電、供氣壓力指數(shù)。保供年年有，冷冬尤其難。
綜上，供需基本面上，煤-電價格倒掛導致煤電發(fā)電意愿不足是主要原因，煤電裝機量足夠但發(fā)電機會不足；非水可再生能源發(fā)電不足以支撐電力消費增量，重點地區(qū)可再生能源發(fā)電量規(guī)模與出力不足；需求旺盛導致供需缺口加大，部分地區(qū)電力供應安全壓力有所提升。東北等部分地區(qū)民生限停電，可能是電力供應和電網(wǎng)安全的一個直接反映。
2021年全國能耗控制形勢不容樂觀，呈現(xiàn)總量上升、效率下降趨勢。據(jù)中信證券的測算，總能耗增速下降，但總量仍在增加，能耗強度下降率呈衰減趨勢。2021年前8個月，全國電力能耗、鋼鐵能耗、水泥能耗三項占全國能耗的60%以上，這三個部門是影響年內(nèi)能耗與碳排放控制目標的關鍵。
資料來源：中信證券研究部，《能耗雙控、限產(chǎn)限電的宏觀分析與展望》
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各地區(qū)壓力指數(shù)不同
與經(jīng)濟、能源結(jié)構(gòu)相關
江浙（長三角）、廣東（珠三角）是外向型經(jīng)濟，受到經(jīng)濟增長和出口增長剛性影響較大。限停電將影響相關產(chǎn)成品的國內(nèi)外供需。能源雙控壓力指數(shù)高，去產(chǎn)能壓力和冬季保供壓力指數(shù)較低，控“兩高”壓力居中，但江浙壓力高于廣東。目前經(jīng)濟形勢與政策條件下，短期生產(chǎn)能耗排放壓力大，碳達峰壓力大。
云南代表的西南地區(qū)有非化石能源優(yōu)勢，但近期經(jīng)濟增速較高，“兩高”行業(yè)能源需求大。能源雙控和控“兩高”壓力指數(shù)高，去產(chǎn)能和冬季保供壓力低。
蒙寧甘陜晉代表的黃河中游地區(qū)是典型的資源型經(jīng)濟，初級產(chǎn)品、中間品支撐全國發(fā)展。內(nèi)蒙尤為典型，2020年因“雙控”被國家發(fā)改委約談以來，2021年更多采用了強制限停產(chǎn)的手段，實現(xiàn)了前兩季度的能源雙控雙綠。但企業(yè)財務平衡持續(xù)承壓，除了相關產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈風險外，可能向社會風險（就業(yè)與穩(wěn)定）、金融風險（債務違約）傳導。此外，山西產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴重依賴煤炭，煤炭開采與洗選業(yè)就業(yè)人口多、自由調(diào)整空間小，煤炭大量外輸、外溢效益大。這類地區(qū)產(chǎn)出初級產(chǎn)品將受較大影響，并傳導到全國。這類地區(qū)能源雙控、控“兩高”的壓力指數(shù)最高，受去產(chǎn)能影響也很大，但能源供給無憂，冬季保供壓力較小。
東北三省，本地煤炭已經(jīng)較難自給，尤其是取暖季，需要區(qū)外調(diào)運。當前煤價高企，煤電價格倒掛十分明顯，本地煤電發(fā)電動力不足，沈陽等負荷中心外來電保障脆弱，解決手段非常有限。2021-2022年大概率冷冬，東北民生取暖等驅(qū)動的冬供壓力特別大且可能提前來到。而東北地區(qū)受能源雙控、去產(chǎn)能、控兩高的影響較低。
綜上，區(qū)域差異方面，各地壓力指數(shù)不同，冬季保供（電、煤、氣）、去產(chǎn)能、控兩高、能源雙控及組合效果對各地影響差異較大?？傮w上，江浙、廣東、內(nèi)蒙等地壓力更大；能源雙控是既有政策，主要作用于消費側(cè)，總體影響較去產(chǎn)能低，東北三省、湘鄂贛渝等地的電、煤冬季保供壓力較大。
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國內(nèi)政策組合仍以行政調(diào)控為主
邊際效應遞減
政府調(diào)控仍通過能源及產(chǎn)業(yè)政策實現(xiàn)。能源依然作為經(jīng)濟調(diào)控工具，但邊際效應越來越差，副作用和壓力指數(shù)不斷提升。現(xiàn)有經(jīng)濟調(diào)控工具難以應對經(jīng)濟、能源、環(huán)境（碳排放）、安全（國際）等更加多元的壓力。
去產(chǎn)能的影響是煤炭生產(chǎn)集中度提高，國煤價格高企。“煤電頂?！笔怯绊懨簷C發(fā)電的主要因素，更突出了動力煤的產(chǎn)能產(chǎn)量問題，已經(jīng)壓減的產(chǎn)量可能恢復較快，但已壓減產(chǎn)能需要更長試產(chǎn)才能恢復。限兩高旨在減少能耗與碳排放，減少電煤壓力，但也導致相關產(chǎn)品供不應求、價格高漲。應該認真考慮是否只能部分控增量？能否真正控得住相關產(chǎn)量及對應的能耗排放？要綜合衡量進口替代的潛力和代價，看進口替代能否滿足需求及產(chǎn)業(yè)鏈安全，尤其是初級產(chǎn)品。
能耗雙控是持續(xù)性政策工具。表面上看，能耗雙控對地方和企業(yè)有影響，尤其對重點耗能企業(yè)影響更大，但這并非本輪限停電的根本因素。
督察巡視考核作為中國特色的有效約束工具，政治壓力可以逐級傳導，引起各級官員重視?？己擞斜匾?，但需要考慮是否“一考就靈”，通?？己祟惞ぞ咧荒馨l(fā)現(xiàn)問題，并不能有效解決問題。目前，地方缺乏有效政策工具，或地方政府訴求差異大，導致“層層加碼”和“一刀切”比較普遍。未來需要調(diào)整優(yōu)化考核政策的重點、方向、強度和內(nèi)容。
市場化政策方面，電力市場發(fā)育程度不足，盡管市場化電量增加，但整體成熟度依然較低。電力市場更多考慮時空差異因素（時間信號、位置信號），并結(jié)合經(jīng)濟調(diào)度，需要電量市場化向電力市場化過渡，更多考慮為供電質(zhì)量付費。
電價機制是成本有效傳導的關鍵。目前電力成本傳導機制不暢，電源（煤電）、電網(wǎng)已無力再承擔增量成本，有向終端用戶傳導的訴求。終端電價上漲已在預期之中，特別是結(jié)構(gòu)性（分用途）、地區(qū)性（按時序）的價格調(diào)整。在不突破保民生底線前提下，提高居民電價勢在必行。尤其在承受力較高的地區(qū)，電價政策應加快調(diào)整，以成本有效傳導為導向，減少交叉補貼。
綜上，政策手段方面，考核等行政手段依然是主要政策工具。考核標準未能及時反映供需矛盾本質(zhì)并及時調(diào)整，政府調(diào)控手段的邊際效應和政策效果不足，只能通過統(tǒng)籌協(xié)調(diào)來緩解短期電力供需壓力，不能徹底解決短期的電力成本傳導和電力缺口問題。市場化工具短期貢獻率嚴重不足，核心是當前的電力價格傳導機制難以反映電力商品屬性，尤其在電價上難以準確反映時空差異。為保電力電量，向下傳導成本壓力加大，終端電價尤其是居民電價具有調(diào)價動力。若無有效的電力成本傳導機制，即便通過短期政策協(xié)調(diào)也就不能根治限停電、煤電發(fā)電信心問題。
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需考慮更高戰(zhàn)略層面
與國際博弈視角的政策目標平衡
國內(nèi)方面，“十四五”首年控碳成績比較重要，碳達峰的壓力體現(xiàn)在短期內(nèi)影響會較大。限停電、限停產(chǎn)，已經(jīng)不是中觀政策層面協(xié)調(diào)可以徹底解決的。行政手段為主的政策工具調(diào)整尚未顯現(xiàn)。控實物量（限停、考核等）的行政手段依然會起主要作用，控價值量（碳定價）等市場手段作用很低。
國際方面，全球碳約束強度、全球碳定價可能性，以及氣候變化COP26會議成果都存在一定不確定性?？紤]中美競合、疫后恢復等關系，由于中國經(jīng)濟增長有厚度，為提交更好的雙碳目標首年成績，可以犧牲一點速度換取短期減碳成效。當前調(diào)控壓力結(jié)合COP26博弈結(jié)果，要待中央經(jīng)濟工作會定調(diào)。
綜上，中國或采取以進為退的策略贏得短期減碳效果，主要應對前期“運動式”減碳的后果和即將在COP26進行的減碳博弈。目前中國有條件降低一點經(jīng)濟增速換取短期減碳成績，以此換取更多的國際博弈籌碼和國內(nèi)“補短板提能力”的時間空間。雙碳目標的“1+N”政策體系出臺后，與碳排放控制、電價改革相關的具體政策也需要及時跟進。
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政策選項
從“堵”到“疏”，前期止血，長期治根
本輪限停電是復雜的多因素驅(qū)動的結(jié)果，依靠單一的能源政策難以有效解決。
年內(nèi)還需更好發(fā)揮政府作用，通過統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政策，主要依靠央企、地方國企，依靠煤炭企業(yè)、煤電企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)、用戶企業(yè)協(xié)同度過難關。目前電網(wǎng)企業(yè)已經(jīng)設法挖潛，但煤電企業(yè)發(fā)電意愿依然不足。短期內(nèi)，去產(chǎn)能的政策強度具有一定程度的不確定性。宏觀層面上，適當調(diào)低經(jīng)濟增速預期可以有效降低能耗排放壓力和電力安全壓力。這都是短期速效藥，并不是長期解決之道。
煤電項目方面，一方面要利用好現(xiàn)有存量煤電機組，實施清潔化、智能化、靈活性改造，建立基于靈活性價值的服務變現(xiàn)市場機制，合理控制煤電發(fā)電總量與占比，促進煤電由電量主體電源向安全保障性基礎電源轉(zhuǎn)變；另一方面，嚴格控制新建以發(fā)電量為主要功能的煤電項目，從碳排放約束、能耗雙控等多方面形成此類煤電項目嚴格投資門檻，確保新建煤機不會導致更多煤電發(fā)電量和電煤消耗。
“十四五”時期，應加快電價改革。加快電力市場建設，有節(jié)奏地放松管制電價，有效傳導電力成本，才能激發(fā)煤電企業(yè)積極性，確保電力供應安全。有條件的地區(qū)可以率先調(diào)高居民電價，減少交叉補貼壓力。電價改革除了應對缺電外，還應面向新型電力系統(tǒng)，將電力時空差異轉(zhuǎn)化為價格信號。實施電價改革，除了要精準判斷民生用電的可承受力、電力成本上升對二產(chǎn)競爭力的影響外，還需要足夠的調(diào)價政治決心。
至碳達峰前的時期，基于雙碳目標的考量，“控能源碳排放成本”勝于“控能源消費實物量”，企業(yè)對成本更敏感，穩(wěn)妥推進以碳排放控制替代目前的能源消費控制，整體效果更高效，碳價信號和控排指標，便于企業(yè)安排長期投資。有必要進行“碳雙控”，但目前乃至“十四五”時期碳排放總量控制仍較難具實施條件，至企業(yè)層面的碳核算機制仍亟待完善?！笆奈濉睍r期，碳市場、碳定價依然處于初級階段，改進版的能源雙控依然是最有效的政策工具，但須優(yōu)化總量制定與初始分配機制，更好適應與支持經(jīng)濟社會發(fā)展的地區(qū)差異性。
結(jié)語
減碳有代價，轉(zhuǎn)型有成本，低碳轉(zhuǎn)型“拖不得”也“急不得”，減碳需要以能源安全為底線。以新能源為主的新型電力系統(tǒng)需要久久為功，電力市場化需要成本有效傳導，低碳電氣化需要可持續(xù)。我們需要系統(tǒng)性考慮，為減碳可以承受什么代價，誰來承擔成本，以及通過什么機制來有效傳導成本變化。
附表：限停電的基本邏輯與趨勢
（作者為資深行業(yè)研究者，本文不代表機構(gòu)立場）
