這份“十年煤價(jià)大調(diào)查”突如其來(lái)，且與電改的十年不約而合，被認(rèn)為是電監(jiān)會(huì)梳理十年電力市場(chǎng)，開(kāi)始成本監(jiān)管的悄然推進(jìn)。
進(jìn)入2012年后，電監(jiān)會(huì)的一系列動(dòng)作，盡顯發(fā)力的味道。今年初，電監(jiān)會(huì)下發(fā)《2012年推進(jìn)電力改革工作方案》，首次公開(kāi)提出將啟動(dòng)電改頂層設(shè)計(jì)；隨后，“推進(jìn)電力改革領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組”成立，各省市也成立地方協(xié)調(diào)小組；與此同時(shí)，電監(jiān)會(huì)還啟動(dòng)電監(jiān)會(huì)成立后首次針對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的輸配電成本大范圍專項(xiàng)檢查。
不過(guò)，成立9年多，更多的時(shí)間，電監(jiān)會(huì)是處于大權(quán)旁落的有名無(wú)實(shí)狀態(tài)，電改5號(hào)文賦予的“價(jià)格監(jiān)管”和“市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管”兩大主要市場(chǎng)監(jiān)管權(quán)力仍歸控國(guó)家發(fā)改委。
為放開(kāi)的電力市場(chǎng)所設(shè)計(jì)的電監(jiān)會(huì)，電改10年來(lái)一直沒(méi)有等到競(jìng)價(jià)上網(wǎng)的電力市場(chǎng)，也就是說(shuō)，10年來(lái)沒(méi)有市場(chǎng)可監(jiān)，這也是電監(jiān)會(huì)之于同行業(yè)的權(quán)威遠(yuǎn)遜于銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)等同級(jí)機(jī)構(gòu)的重要原因。
更值一提的是，在先于電監(jiān)會(huì)存在并近20年未修訂的《電力法》中，電監(jiān)會(huì)仍屬于非“法”存在狀態(tài)。
兩份文件一份報(bào)告
電監(jiān)會(huì)的提出和設(shè)立來(lái)自于電改5號(hào)文，在方案制定之初，由原國(guó)家計(jì)委領(lǐng)銜主導(dǎo)的電改領(lǐng)導(dǎo)小組組織了一次英國(guó)考察，該次考察確定了電改方案兩個(gè)核心內(nèi)容，一個(gè)是采用英國(guó)的廠網(wǎng)分離模式，二是設(shè)立電監(jiān)會(huì)。
對(duì)于成立電監(jiān)會(huì)的目的，時(shí)任電改領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)的張國(guó)寶在接受媒體采訪時(shí)回憶稱，主要是考慮到電改方案出臺(tái)后，電網(wǎng)在某些方面還將保持壟斷的特征，同時(shí)還要保證多家發(fā)電企業(yè)實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)，所以決定成立電監(jiān)會(huì)。
在5號(hào)文中，對(duì)國(guó)家電監(jiān)會(huì)的描述是這樣的：國(guó)務(wù)院下設(shè)國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)，正部級(jí)，電監(jiān)會(huì)按國(guó)家授權(quán)履行電力監(jiān)管職責(zé)，按垂直管理體系設(shè)置，向區(qū)域電網(wǎng)公司電力調(diào)度交易中心派駐代表機(jī)構(gòu)。
按照5號(hào)文的設(shè)定，電監(jiān)會(huì)的職責(zé)為制定電力市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則，監(jiān)管市場(chǎng)運(yùn)行，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)；根據(jù)市場(chǎng)情況，向政府價(jià)格主管部門(mén)提出調(diào)整電價(jià)建議；監(jiān)督檢查電力企業(yè)生產(chǎn)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，頒發(fā)和管理電力業(yè)務(wù)許可證；處理電力市場(chǎng)糾紛；負(fù)責(zé)監(jiān)督社會(huì)普遍服務(wù)政策的實(shí)施。
但是，正是這份職能對(duì)于其與其他部門(mén)職能交叉的部分模糊界定，讓電監(jiān)會(huì)在電改10年過(guò)程中，一直處于邊緣監(jiān)管的尷尬境地。
對(duì)于進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)督的電監(jiān)會(huì)而言，最重要的兩項(xiàng)權(quán)利“價(jià)格監(jiān)管權(quán)”和“項(xiàng)目準(zhǔn)入權(quán)”基本處于讓渡狀態(tài)，其間，摻雜著多次的“奪權(quán)”，但均以失敗告終。
這其中，有兩份文件和一份報(bào)告最為重要。
2003年3月，電監(jiān)會(huì)成立后，便意識(shí)到了雖然是電力市場(chǎng)的最高監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但卻始終沒(méi)有獨(dú)立的監(jiān)管權(quán)力。其中，電力價(jià)格監(jiān)管、投資準(zhǔn)入、項(xiàng)目審批、技術(shù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等權(quán)力在發(fā)改委手中，電力企業(yè)的資產(chǎn)管理在國(guó)資委手中，而企業(yè)財(cái)務(wù)制度的監(jiān)督權(quán)還是以財(cái)政部為主導(dǎo)，在電監(jiān)會(huì)手中的，只有電價(jià)建議權(quán)和電力業(yè)務(wù)許可證準(zhǔn)入權(quán)和安全質(zhì)量監(jiān)管權(quán)。
電價(jià)建議權(quán)確定了電價(jià)的監(jiān)管大權(quán)并非電監(jiān)會(huì)主導(dǎo)，而是發(fā)改委拍板，電力業(yè)務(wù)許可證準(zhǔn)入權(quán)則在國(guó)家發(fā)改委對(duì)電力項(xiàng)目審批和投資準(zhǔn)入之后，其項(xiàng)目準(zhǔn)入監(jiān)管權(quán)形同虛設(shè)。
電監(jiān)會(huì)信息中心統(tǒng)計(jì)分析處處長(zhǎng)楊明舟就曾對(duì)此戲稱，電力企業(yè)根本不在乎這個(gè)準(zhǔn)入證，很多時(shí)候，是電監(jiān)會(huì)打電話請(qǐng)他們來(lái)辦證，“不辦難道就不準(zhǔn)他們進(jìn)入市場(chǎng)？有關(guān)部門(mén)畢竟都審批通過(guò)了！”
而在國(guó)內(nèi)的其他同類的機(jī)構(gòu)，諸如銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等行業(yè)監(jiān)管部門(mén)，都具有獨(dú)立運(yùn)行和充分獨(dú)立的監(jiān)督權(quán)，電監(jiān)會(huì)也注意到了這一點(diǎn)。
為了改變這種尷尬，電監(jiān)會(huì)開(kāi)始著手制定《電力監(jiān)管條例》，以細(xì)化和確立自己的監(jiān)管權(quán)利有法規(guī)可依。
2005年2月2日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)并公布《電力監(jiān)管條例》。但在新規(guī)中，對(duì)于處于爭(zhēng)議焦點(diǎn)的電價(jià)監(jiān)管和項(xiàng)目準(zhǔn)入審批，則選擇了模糊處理。
當(dāng)時(shí)，在發(fā)改委方面看來(lái)，無(wú)論對(duì)電力價(jià)格的監(jiān)管，還是電力項(xiàng)目的審批，發(fā)改委在組織的延伸性、執(zhí)法的權(quán)威性和管理經(jīng)驗(yàn)上，都要優(yōu)于電監(jiān)會(huì)。由此，雙方產(chǎn)生的爭(zhēng)議逐漸升級(jí)，時(shí)隔兩月，2005年4月，中編辦對(duì)于“電價(jià)監(jiān)管權(quán)”和“項(xiàng)目審批權(quán)”進(jìn)行了最終解釋，下發(fā)《關(guān)于明確發(fā)展改革委與電監(jiān)會(huì)有關(guān)職責(zé)分工的通知》。
這份通知旨在明確兩家對(duì)于權(quán)力的劃分。
按照該《通知》的界定，電價(jià)方面，是輔助服務(wù)價(jià)還是輸配電價(jià)及省際電價(jià)均由發(fā)改委負(fù)責(zé)調(diào)整，電監(jiān)會(huì)主要負(fù)責(zé)制定辦法等管理；項(xiàng)目準(zhǔn)入方面，發(fā)改委負(fù)責(zé)電力建設(shè)項(xiàng)目的投資審批、核準(zhǔn)，電監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)頒發(fā)和管理電力業(yè)務(wù)許可證。
局面和此前并無(wú)變化，唯一的變化是職責(zé)更加清晰，權(quán)利劃分沒(méi)有了模糊地帶。對(duì)此，電監(jiān)會(huì)開(kāi)始尋求新的突破口，來(lái)確立自己的權(quán)利范圍。
2006年6月，時(shí)任電監(jiān)會(huì)主席柴松岳上書(shū)國(guó)務(wù)院，諫言電力監(jiān)制體制改革，要求電價(jià)監(jiān)管與行政審批的權(quán)力需重新劃定。
但最后，這個(gè)突破口選擇了一份自2004年即醞釀的報(bào)告。2007年2月，由國(guó)家電監(jiān)會(huì)、財(cái)政部和世界銀行共同撰寫(xiě)的《中國(guó)電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)能力建設(shè)研究報(bào)告》出爐，報(bào)告認(rèn)為當(dāng)時(shí)中國(guó)電力監(jiān)管的主要問(wèn)題是缺乏一個(gè)統(tǒng)一有效的監(jiān)管機(jī)構(gòu)集中行使監(jiān)管權(quán)力。
報(bào)告提出了責(zé)任重新界定的新方案，即電力規(guī)劃應(yīng)由電網(wǎng)公司根據(jù)國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上編制，電監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督電力企業(yè)實(shí)施規(guī)劃；由于電監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)電力安全，投資所需達(dá)到的安全水平的決定權(quán)應(yīng)歸電監(jiān)會(huì)，但需要與國(guó)家發(fā)改委協(xié)商。
同時(shí)，明確提出電價(jià)監(jiān)管是電力監(jiān)管的核心內(nèi)容。此報(bào)告在當(dāng)時(shí)引起極大熱議，隨后電監(jiān)會(huì)表示，“國(guó)家發(fā)改委應(yīng)將電力監(jiān)管職能逐步過(guò)渡到電監(jiān)會(huì)，以保證電監(jiān)會(huì)完整的監(jiān)管職能。”但這場(chǎng)爭(zhēng)議最終也沒(méi)能改變權(quán)力的讓渡局面，直至電改進(jìn)行的第十個(gè)年頭，電監(jiān)會(huì)依舊在守望市場(chǎng)，那個(gè)被確立監(jiān)管的開(kāi)放電力市場(chǎng)，卻始終沒(méi)有建立起來(lái)。
“存在”的爭(zhēng)議
“權(quán)利旁落，無(wú)市可監(jiān)”，作為電力市場(chǎng)獨(dú)立監(jiān)督主體存在電監(jiān)會(huì)十年來(lái)難以發(fā)力，對(duì)于它的存在和未來(lái)，充滿爭(zhēng)議。
上海大學(xué)教授言茂松就曾表示，目前電力交易市場(chǎng)沒(méi)有建立起來(lái)，但計(jì)劃卻部分失靈，發(fā)改委只好對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)的電價(jià)嚴(yán)加管制，而對(duì)電價(jià)控制得越嚴(yán)格，市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)電力交易市場(chǎng)就無(wú)法建立，而市場(chǎng)無(wú)法建立，電監(jiān)會(huì)就無(wú)市可監(jiān)，市場(chǎng)就越混亂，加價(jià)就要更嚴(yán)格，這已經(jīng)形成了一個(gè)電力怪圈或死循環(huán)。
而參與當(dāng)年電改方案設(shè)計(jì)的中國(guó)政法大學(xué)資本研究中心主任劉紀(jì)鵬也對(duì)本報(bào)記者表示，打破壟斷建立市場(chǎng)化改革后，市場(chǎng)秩序需要維護(hù)，“這就得有裁判員。而發(fā)改委作為行政審批部門(mén)，無(wú)法承擔(dān)這個(gè)角色，電監(jiān)會(huì)就應(yīng)運(yùn)而生，但是電監(jiān)會(huì)命運(yùn)不濟(jì)在于，它出生的同時(shí)還存在發(fā)改委這個(gè)強(qiáng)勢(shì)的機(jī)構(gòu)。”
對(duì)于電監(jiān)會(huì)的價(jià)格監(jiān)管，劉紀(jì)鵬表示，電監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)的不是直接審批價(jià)格，而是要監(jiān)管價(jià)格的合理和公平。“把價(jià)格監(jiān)管權(quán)和項(xiàng)目準(zhǔn)入權(quán)利交給電監(jiān)會(huì)，不是權(quán)利的轉(zhuǎn)移，而是電力體系獨(dú)立運(yùn)行的標(biāo)志，只有行業(yè)的獨(dú)立監(jiān)管，才能保證市場(chǎng)正常有序的運(yùn)轉(zhuǎn)。”一位不愿具名的電力專家對(duì)本報(bào)記者表示。
除了價(jià)格和項(xiàng)目的監(jiān)管爭(zhēng)議，其另一職能也存在較大的爭(zhēng)議。根據(jù)電改的方案，電改辦常設(shè)在電監(jiān)會(huì)，即屬當(dāng)前的電監(jiān)會(huì)政策法規(guī)部。
但一位電監(jiān)會(huì)內(nèi)部人士對(duì)本報(bào)記者透露，存在電改辦這一部門(mén)，但是十年來(lái)，改革相關(guān)部門(mén)并沒(méi)有開(kāi)過(guò)幾次會(huì)。而且，在2002年發(fā)布電改5號(hào)文后，再?zèng)]相關(guān)細(xì)則和修訂出臺(tái)。
不僅如此，據(jù)本報(bào)記者了解，對(duì)于去年9月完成的電力主輔分離改革，其改革領(lǐng)導(dǎo)小組設(shè)立在國(guó)資委，且方案由國(guó)資委主導(dǎo)完成。
“當(dāng)前電力行業(yè)存在多頭管理的情況，發(fā)改委、能源局、電監(jiān)會(huì)、國(guó)資委、財(cái)政部全都涉及，監(jiān)管的主體完全不明確。”上述專家表示。“涉及改革的‘體’的方面是國(guó)家電力公司，如果市場(chǎng)化后，監(jiān)管是電監(jiān)會(huì)；‘制’的方面像項(xiàng)目審批、電價(jià)審批是在發(fā)改委，所以在改革當(dāng)中，就只改別人而不改自己，表現(xiàn)形式上就是‘只改體不改制’。”劉紀(jì)鵬稱。
不僅如此，對(duì)于電監(jiān)會(huì)的存在也存在一種觀點(diǎn)，即在先于電監(jiān)會(huì)2003年成立，于1996年施行的電力法，對(duì)于電力行業(yè)監(jiān)管的，明確由國(guó)務(wù)院電力管理部門(mén)負(fù)責(zé)，也就是說(shuō)，在電力法至今未見(jiàn)修改的今天，電監(jiān)會(huì)成立10年來(lái)都處于非法狀態(tài)。
“電監(jiān)會(huì)為什么是花瓶？因?yàn)樗鼪](méi)有法律地位，像‘銀行法’明確提到國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)即銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管，但‘電力法’卻沒(méi)有明確電監(jiān)會(huì)。”劉紀(jì)鵬表示。
但是，對(duì)于電監(jiān)會(huì)而言，并沒(méi)有放棄“立法”的努力。今年3月份，電監(jiān)會(huì)制定《2012年立法工作計(jì)劃》，其中，首次提及將研究制定《電力監(jiān)管法》，同時(shí)，同時(shí)并推動(dòng)電力法等的修訂工作。
