中國儲能網訊：近年來，我國電力市場建設進展迅速。如果說2017年是中國電力現貨的元年，那么2022年可以稱之為電力現貨的發(fā)展年。目前，第一批試點已有7個市場實現連續(xù)試結算，第二批試點將于近期全部開展模擬試結算，其他省區(qū)預計在本年末、下年初開展試結算工作。至此，電力現貨市場建設已在27個省區(qū)范圍內展開，覆蓋了我國絕大部分省份?？傮w上各地方案及配套規(guī)則、細則已經初具規(guī)模，各市場已基本建立了規(guī)則體系。除去很多內容還需完善或糾錯糾偏，各地規(guī)則出現了共性不足，“燈下黑”現象非常明顯——即普遍缺乏“管理規(guī)則的規(guī)則”，也就是電力市場規(guī)則體系確立不可或缺的規(guī)則管理內容。國際上，電力市場化國家都很重視規(guī)則管理，規(guī)則管理也發(fā)揮了良好的作用，例如，在科學合理的規(guī)則管理指導下，澳大利亞電力市場規(guī)則已發(fā)布至第182版，加拿大安大略省已發(fā)布至第47版，其市場規(guī)則完善迭代周期短，設計疏失糾偏迅速，規(guī)則內容充分體現了市場主體意愿。他山之石可以攻玉，以上國家的經驗都可為國內學習借鑒。
01
電力市場規(guī)則管理的重要意義
法律上，制定規(guī)則的目的是削弱或防止法律上適用的“自由裁量權”。所以，規(guī)則約束了群體中成員的行為，使得各成員行為具有趨同性，因此規(guī)則有利于協同及合作順利開展，從而達到既定目標。具體到電力行業(yè)，由于電力商品的同質性，電力市場交易各方的權利義務由人為設定，該市場通過規(guī)制形成（而非其他商品可以自發(fā)形成市場），電力市場規(guī)則的重要性相對其他市場顯得尤為重要。一般來說，“電力市場規(guī)則”指在電力市場中統(tǒng)一制定并通過的、由市場所有成員一起遵守的規(guī)章制度，用以保證電力市場有序運行?！半娏κ袌鲆?guī)則管理”指通過規(guī)制、組織、協調、控制、反饋等手段，規(guī)范電力市場中規(guī)則制定所涉及的管理機構、修編流程、審批發(fā)布等，滿足市場主體建立規(guī)則、完善規(guī)則的訴求，最終達到推動電力市場公平、公開、公正建設及運行的目的。
設計合理的規(guī)則管理制度對電力市場穩(wěn)定運行、發(fā)揮資源優(yōu)化配置作用具有重大意義。如果沒有對市場規(guī)則進行有效管理，未明確各方權責及工作流程，便存在著市場規(guī)則不完善、市場秩序混亂的風險。一般來說，職責清晰、流程科學、快速處理機制合理是良好規(guī)則管理的三大突出特征。
明確的管理機構、清晰的職責分工能大幅提高工作效率，減少推諉扯皮。如果規(guī)則的職責分工不明晰、不完善，則會影響市場正常運行。例如，國內東南部某省某段時間內未正式印發(fā)電力交易規(guī)則，僅依靠相關方案來指導市場主體的交易工作，易引發(fā)購售雙方產生交易糾紛，也影響了電力市場的建設進度。
科學的流程能保證規(guī)則質量凝聚共識，維護市場權威，減少執(zhí)行偏差和爭議。反之，則易引起市場紛爭。例如，西北某省的市場運營機構在交易結束后修改規(guī)則并發(fā)布，且規(guī)則修改過程中未征求市場主體意見，規(guī)則制定缺乏嚴肅性和合規(guī)性，影響了部分市場主體經濟利益，傷害了市場機制的權威性，引發(fā)了市場主體的強烈不滿。
有效、快速處理機制能增強市場規(guī)避風險的能力，杜絕問題發(fā)生后的“次生災害”。電力市場規(guī)則的快速處理機制，能夠解決失控風險，尤其是在市場建設初期，可避免市場停擺等更極端工具過高頻率的使用。例如，華北某省在短短幾天內產生較大額不平衡資金后，并未采取快速處理機制完善市場規(guī)則，而是采用了“中止市場運行”的方法應對。雖然避免了風險擴大，但是市場停擺卻是對市場建設更為不利的結果，對解決問題并無益處。
從管理學上講，電力市場中合規(guī)的管理、明晰的分工、快速反應是準確執(zhí)行電力市場規(guī)則、穩(wěn)定市場運行的內在要求，也是規(guī)范管理機構及市場成員行為的有效手段，能防止市場機制設計失誤帶來的風險，發(fā)揮整體效能，最終提高市場運行效率。特別是，電力市場屬于人為規(guī)制的經濟關系，不存在完美的市場設計或規(guī)則（漏洞一定存在），完善合理的規(guī)則管理對于市場堵漏就是最好的管理工具。
02
國際上成熟的規(guī)則管理經驗
國際上，成熟市場擁有良好的規(guī)則管理機制和經驗。澳大利亞依據“維護消費者利益，兼顧能源價格和質量，保障安全可靠供應”的原則修編《國家電力規(guī)則》。自2005年實施以來，《國家電力規(guī)則》已發(fā)布182版，平均適用時間約34天，規(guī)則最長更新周期為194天（第一次修訂），最短僅為1天（見下圖）。近年來，隨著市場的不斷完善，規(guī)則發(fā)布周期越來越短。加拿大安大略省遵循“效率、公平、公開、全面、可靠性和可執(zhí)行性”原則對《電力市場規(guī)則》進行編制和修改，于1999年發(fā)布首版，現行規(guī)則采用的是2022年6月1日發(fā)布的第47.1版。規(guī)則中，“xx.1”表示此版本為批準的有效版本，“xx.0”表示此版本中含有建議修改的條文，最終條文由待獨立電力系統(tǒng)運營商（Independent Electricity System Operator，IESO）董事會批準生效。根據IESO網站發(fā)布的信息，《電力市場規(guī)則》半年修訂一次，基本固定于每年6月、12月的月初向市場主體公布并執(zhí)行。
國內可能很難理解澳大利亞和加拿大安大略省電力市場規(guī)則的高頻率、短周期更迭，但恰恰是在此頻繁更改之下，其市場逐漸趨于成熟與完善。澳大利亞、加拿大電力市場的成功很大程度上來源于健全的合理的規(guī)則管理機制，澳加兩國分別通過《國家電力法》《電力法》明確電力市場規(guī)則的管理機構及職責，為規(guī)則建立及落實提供了強有力的法律依據，同時制定了市場規(guī)則修編流程，規(guī)定了規(guī)則快速修訂機制，促進電力市場規(guī)則不斷完善，推動電力市場良好運轉（見表所示）。
第一，法律法規(guī)明確了規(guī)則管理機構及職責，監(jiān)管機構、市場管理委員會、運營機構各司其職。
澳大利亞1996年頒布的《國家電力法》賦予澳大利亞能源監(jiān)管局（Australian Energy Regulator，AER）監(jiān)管電力市場的職權，監(jiān)管對象包括市場主體、電網公司和發(fā)電側市場交易機構，執(zhí)法權限為所有與電力行業(yè)相關的法律法規(guī)。該法律還授權澳大利亞能源市場委員會1（Australian Energy Market Commission，AEMC）制定及完善關于電力市場、市場主體、用電服務的《國家電力規(guī)則》，促進電力市場發(fā)展，AEMC委員由澳大利亞州、地區(qū)和聯邦政府任命。澳大利亞能源市場運營商（Australian
Energy Market Operator，AEMO）
是電力市場成員，負責按照《國家電力規(guī)則》履行電力市場運營職責。
加拿大根據1998年頒發(fā)的《電力法》在安大略省建立高效的、有競爭的、可靠的買賣電力和輔助服務的批發(fā)市場。安大略省能源委員會（Ontario Energy Board，OEB）是IESO電力市場規(guī)則的最終審核機構，OEB下屬的市場監(jiān)察委員會有權指出市場規(guī)則的漏洞、不足并提出改進建議，也擁有獨立調查和簽發(fā)報告、監(jiān)控IESO在市場中操控行為的權力。市場管理委員會負責跟蹤IESO在市場規(guī)則修改方面的進展，有權對規(guī)則提議進行表決。IESO負責電力批發(fā)市場規(guī)則的設計，也是電力市場的運行、調度機構。
第二，電力市場規(guī)則明晰了規(guī)則制定修訂流程，從發(fā)起修改到研究修訂再到最后出臺，都有明確規(guī)定。
澳大利亞的規(guī)則制定流程從規(guī)則提議發(fā)起，提議者可以是政府主管部門、市場主體，或咨詢公司、研究機構及專業(yè)團體，甚至是個人。收到提議后，AEMC發(fā)布通告進入公議階段，向市場及社會征求意見，必要時舉行聽證會討論規(guī)則條款制定、修訂過程中存在的問題。從初審通過到最終決定，整個過程通常需要六個月。遇到復雜或涉及范圍大的議題，AEMC會酌情延長流程所需時間。
在加拿大安大略省電力市場中，一般情況下，規(guī)則修訂程序同樣從提交修訂提案開始。此環(huán)節(jié)可以由技術小組、IESO發(fā)起，也可以由IESO外部的任何人提交，包括OEB或其他公共機構。修訂過程在適當的場合進行公開，以便公眾就修正案提出意見。之后，市場管理委員會收到IESO提交的初步修改意見，決定是否修改規(guī)則，將進入修改流程的規(guī)則申報至OEB，最終由OEB作出修改意見，印發(fā)規(guī)則。
第三，規(guī)則制定機構確定了緊急修訂流程，緊急修訂是澳加兩國規(guī)則管理的重中之重。
澳大利亞市場中，AEMC針對特定的緊急情形或異議較小的規(guī)則修改建議，將初審期限定為六周。經公議階段后由AEMC直接做出最終決定，可以將整個過程縮短為四個月。
在加拿大安省，緊急修訂流程由IESO委員會或IESO下設的緊急規(guī)則修訂委員會與相關方協商后發(fā)起。期間，IESO委員會審議報告并進行表決，內容一旦通過便即刻生效。不論緊急修訂提案是否通過，IESO都應立即發(fā)出通知（包括生效日期），并告知所有市場參與者。
03
對我國規(guī)則管理的啟示
我國電力市場建設方興未艾，規(guī)則管理制度的建立完善顯得尤為重要。與國際經驗相比，我國的規(guī)則管理工作仍處于起步階段。已推行現貨市場的山西省在三年半內發(fā)布了12版電力市場規(guī)則，為規(guī)則更迭最快的省份，但是與國外完備的市場相比，國內市場在規(guī)則管理方面仍存有差距，特別是缺乏規(guī)范的緊急修改機制，存在市場中止、暫停等工具過度使用的隱患。我國應盡快建立科學合理的規(guī)則管理機制。
一是建議明確規(guī)則管理權責。規(guī)則管理機構是電力市場規(guī)則的管理主體，對規(guī)則的制定、修訂等工作實行全流程負責。按照職責劃分，規(guī)則管理的牽頭管理機構可為各省區(qū)發(fā)改委、工信廳、能源局或電力市場監(jiān)管機構，國家應明確各地規(guī)則管理機構，授予其在發(fā)生爭議時的最終規(guī)則裁定權（印發(fā)）。牽頭管理機構需負責電力市場規(guī)則及配套細則的編寫組織、審批、發(fā)布、修改、廢止等工作，過程中可以根據市場成員的反饋意見和專家論證，審批、確定其中的關鍵條款和主要參數，并對編制內容進行最終審定。
可完善中發(fā)9號文配套文件《關于電力交易機構組建和規(guī)范運行的實施意見》建立的市場管理委員會制度，由其負責向牽頭管理機構提交電力市場交易規(guī)則提案。完善后的電力市場管理委員會，委員中發(fā)電企業(yè)、電力用戶、售電公司各自占比分別不少于40%、20%、20%，運營機構和第三方專家占比分別不超過10%，每位委員擁有一票投票權，其他人無投票權。委員可任期兩年并連任2~3次，市場成員和運營機構的委員不得擔任市場管理委員會的主任委員或副主任委員。市場管理委員會下設電力市場化改革工作專班（或全職規(guī)則制修訂小組，下同），具體負責規(guī)則提案的編制及修訂工作。
二是建議明晰規(guī)則編制、審批流程。在規(guī)則編制過程中，牽頭管理機構以國家發(fā)改委、國家能源局及國家有關部門出臺的電力市場建設方案、指導意見、配套細則等文件為強制執(zhí)行依據，在市場管理委員會的組織和電力市場化改革工作專班的具體負責下，完成規(guī)則的討論及編制。期間，牽頭管理機構可以組織第三方專家及市場相關方對重點問題進行公開深入討論，必要時進行規(guī)則調整或補充，再由牽頭管理機構審議，該環(huán)節(jié)可以重復多次。牽頭管理機構有權批準、不批準或有條件批準市場規(guī)則。
按照信息披露有關要求，市場管理委員會需對規(guī)則編制、審批過程及發(fā)布后相應的討論、書面陳述、會議紀要、意見等進行披露，第三方專家意見應以實名方式向市場主體公開。
三是建議確定規(guī)則的一般及緊急修改程序。在市場正常運轉情況下，至少每季度按照一般修改程序對規(guī)則進行一次修訂。市場主體及市場管理委員會成員均有權對現行規(guī)則提出修改意見。市場管理委員會負責對建議進行初步分析，決定是否進入提案研究階段，進入提案的規(guī)則具體由電力市場化改革工作專班完成修訂。市場管理委員會在完成修訂提案的表決后，將通過的提案報送牽頭管理機構進行批復。如果市場主體不接受批復后的市場規(guī)則，可以向牽頭管理機構申請復核。
在市場建設起步階段，如遇到重大規(guī)則漏洞、國家政策重大變動等情況，市場成員均有權向牽頭管理機構提出啟用規(guī)則緊急修改程序的建議。經牽頭管理機構批準（1個工作日內），由市場管理委員會宣布中止有關規(guī)則條款，同時向市場成員解釋中止理由。具體由電力市場化改革工作專班負責編制規(guī)則修改提案，市場管理委員會完成提案表決并提交牽頭管理機構。最后，牽頭管理機構負責對提案進行審批，向成員發(fā)布審批通過的提案并開始執(zhí)行。從緊急程序啟動到修訂后規(guī)則的下發(fā)，應在10天內完成。同樣，市場管理委員會需按照要求完成規(guī)則修改過程涉及的背景、論證材料、各成員意見及建議等信息的披露。
摸著石頭過河的先頭“部隊”在發(fā)展中需要“制度化、規(guī)模化”，電力市場規(guī)則管理也不例外。相信以我們建設電力市場的勇氣和設計電力市場的智慧，能夠建立一套具有中國特色的市場規(guī)則管理制度，推動電力市場長周期平穩(wěn)運行，最終實現電力市場優(yōu)化資源配置的作用。
本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2022年06期，作者單位：國家能源集團
