中國儲能網(wǎng)訊：在我國電力體制改革層層深入的大背景下，不斷催生新型市場主體、市場交易特點日新月異，政府監(jiān)管在市場中的角色隨著改革的進程加速變化。一方面，電力作為關系國家經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要行業(yè)，具有初始投資規(guī)模大、回收周期長、生產運營專業(yè)性強、生產資料不易轉移等特征，這些特征決定了電力天然存在壟斷屬性和規(guī)模經濟效應。如果市場缺少監(jiān)管、放松管制，規(guī)模效應產生的市場力勢必會對公平競爭的市場環(huán)境帶來沖擊，充分發(fā)揮市場發(fā)現(xiàn)價格的作用更是無從談起。因此，政府對電力行業(yè)的監(jiān)管是保障電力生產和使用環(huán)節(jié)安全穩(wěn)定、公平有序必不可少的條件。另一方面，部分行業(yè)人士戴著“有色眼鏡”以“有罪推論”看待市場帶來的新變化，認為市場獨立運行一定不可靠，將市場化改革優(yōu)化資源配置的主要目的與防范失靈的小概率應急措施本末倒置，以民生保供、干預市場失靈為借口，行人為控制市場之實，造成了監(jiān)管的濫用。從一般規(guī)律看，市場建設和監(jiān)管水平是一起伴隨提升、趨于完善的，市場發(fā)生問題時也一定能在監(jiān)管領域暴露問題。因此，盡快建立并完善與新型電力系統(tǒng)相適配的電力監(jiān)管體系，解決對市場的低效管理和干預濫用，掃清電力市場化改革存在的阻礙，是一項亟需我們完成的任務。西方發(fā)達國家自上世紀90年代起先后完成了電力市場化改革，并針對市場監(jiān)管中存在的漏洞進行了法律、規(guī)則的修訂。我國的電力市場化改革還在初步階段，舊有管制體系轉型、市場監(jiān)管的發(fā)展還有大量的提升空間。不同的市場體制和更為復雜的能源人口矛盾勢必決定了我們不能照抄歐美的現(xiàn)行政策，不能把市場監(jiān)管涉及規(guī)劃、運營、價格的全面職能“弱化、矮化”，變成控制市場力、阻止發(fā)電這個“虧損專業(yè)戶”獲得合理價格的管制行為?？晒﹨⒖嫉膰H經驗也一定程度上為我們指明了電力市場監(jiān)管的發(fā)展方向。
電力市場監(jiān)管的意義
現(xiàn)代市場經濟理論和實踐已經證明，市場不是萬能的。原因在于市場機制發(fā)現(xiàn)邊際成本的前提是完全競爭，但實際上任何商品市場都不存在完全競爭。伴隨而來的信息不對稱與逆向選擇會加劇投機行為，因此在“監(jiān)管失靈”的情況下，市場運行結果將出現(xiàn)偏差，即市場失靈。監(jiān)管是政府調整和校正市場行為的重要手段，對電力市場而言，監(jiān)管的引入使電力企業(yè)轉變?yōu)樘卦S經營模式，在引導市場有序發(fā)展、平衡發(fā)電企業(yè)與用戶利益、協(xié)調系統(tǒng)安全與經濟性等方面發(fā)揮了無可替代的作用，表現(xiàn)為以下三點：
長遠和眼前
電力企業(yè)往往更關注眼前的利益，很多時候的投資并沒有考慮電源類型、位置布局的合理性，甚至會盲目跟風扎堆建設。另一方面，對整個系統(tǒng)來說，需要超前布局規(guī)劃來完善電網(wǎng)結構、保障可再生能源消納；結合電網(wǎng)運行狀況，科學分析電網(wǎng)存在的薄弱環(huán)節(jié)，提高供電可靠性和供電質量。以現(xiàn)階段情況為例，監(jiān)管機構在制定電源規(guī)劃、糾正煤電機組作為可靠性調節(jié)電源投資遇冷及適時推動建立容量電價、應急備用機制方面，發(fā)揮不可替代的作用。
局部和整體
電力作為技術含量高、交易過程復雜的一種基礎商品，市場化交易中用戶相對分散的需求和遠遠低于生產者的專業(yè)性知識使其自然成為相對弱勢的一方。電力體制改革的目的旨在進一步優(yōu)化資源配置，使發(fā)電企業(yè)、用戶一起分享發(fā)展的紅利，實現(xiàn)帕累托改進。保護用戶的整體利益，需要監(jiān)管機構設置限價確定競爭邊界。
成本與安全
縱觀國外發(fā)生的歷次大規(guī)模停電事件，因包括市場設計缺失在內的監(jiān)管不力導致電力設施超期服役、有效容量不足是共性原因。我們通常以收益率來評價經濟性指標，為了追求最大利益，勢必充分利用現(xiàn)有資源并嚴格控制成本支出。但從系統(tǒng)安全層面出發(fā)，又會得出新建裝機容量越高越好、設備備件越多越好的結論。建立成本—安全模型是單個投資主體無法完成的任務，需要將其作為監(jiān)管機構的重要職責，旨在從成本和安全之間尋找動態(tài)平衡，既不過度保守重視安全而失去經濟性造成冗余，也不應刻意追求提高利用小時數(shù)、拖延機組帶病運行，造成部分時段系統(tǒng)失穩(wěn)、用戶停電。
可見，監(jiān)管是市場建設中不可或缺的一環(huán)，市場監(jiān)管的優(yōu)劣決定了市場運行是否安全可靠、是否能充分發(fā)揮市場的天然職能。對比歐美不同市場電力監(jiān)管的異同，分析其政策法規(guī)實施效果的優(yōu)劣，從而選定合適的參考范本，對幫助我們少走彎路、解決監(jiān)管制度中的疑難雜癥或大有裨益。
典型市場監(jiān)管的國際經驗
行之有效的市場監(jiān)管不僅要隨著社會發(fā)展和技術進步實時修訂完善，更需要在市場運行陷于困境時進行大刀闊斧的革新。歐美電力市場監(jiān)管也曾經歷諸多曲折，傳統(tǒng)監(jiān)管模式發(fā)展后期，其信息不透明、審查滯后的缺點日漸凸顯；加之產業(yè)規(guī)模增速的放緩，使壟斷和不正當競爭行為愈演愈烈，進而推高電力成本，公共事業(yè)單位基本無力投資新的項目，供應短缺的問題進一步加劇。正是為了解決計劃體制下壟斷和不正當競爭帶來的行業(yè)效率低下，才啟動了市場化改革，經歷幾十年風雨，監(jiān)管和市場一同成長，才形成了各國各具特點的市場監(jiān)管體制機制。
美國電力市場監(jiān)管的“分權制衡”
“分權制衡”是西方國家普遍運用在管理活動中的重要原則，即使監(jiān)管機構也并非不受制衡。為了對監(jiān)管機構擁有的權力進行監(jiān)督和制約，擺脫利益相關方對市場監(jiān)管的影響，美國電力市場中引入了“第三方監(jiān)測”機制并發(fā)展完善至今。
美國的電力市場監(jiān)管機構是聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會（Federal Energy Regulatory Commission，F(xiàn)ERC）及各州公用事業(yè)委員會（Public Utilities Commission，PUC）。隨著市場規(guī)模的不斷擴大、跨州交易頻次的增加和獨立系統(tǒng)運營商（Independent System Operator，ISO）的組建，F(xiàn)ERC將很多原本隸屬PUC的權力收歸自身，得以在更大的區(qū)域范圍內實行統(tǒng)一的監(jiān)管標準。FERC的監(jiān)管范圍涵蓋電力批發(fā)市場，跨州輸電價格，電力企業(yè)兼并、重組、轉讓和證券發(fā)行，電力企業(yè)會計準則和電網(wǎng)可靠性標準，實施聯(lián)邦電力法及相關能源法案等。權力的背后難免滋生腐敗和權力的濫用，第三方監(jiān)測作為對監(jiān)管機構的補充，不僅協(xié)助分析市場規(guī)則和調度程序存在的漏洞、發(fā)現(xiàn)市場主體的違規(guī)行為，也對監(jiān)管機構的管理決策進行分析研判和監(jiān)督，實現(xiàn)了“對監(jiān)管者的監(jiān)管”。第三方監(jiān)測已在美國PJM、MISO、ERCOT、NYISO等多個市場取得成功，其專業(yè)、客觀和時效性為人稱道。第三方監(jiān)測承擔方的確定由監(jiān)管機構以公開招標的方式對具備資質的專業(yè)公司進行選拔，監(jiān)測報告的內容涵蓋對市場規(guī)則、市場結構、市場行為、市場供需的評估及完善建議等方方面面，其深度和廣度甚至遠遠超過了部分國家的監(jiān)管報告。特別注意的是，第三方監(jiān)測公司不得與市場成員有任何利益關聯(lián)，監(jiān)管機構和市場成員也不得干預第三方監(jiān)測公司的工作和人事安排。第三方監(jiān)測體系的建立為市場監(jiān)管的發(fā)展提供了一個新的可選項，更具專業(yè)性的第三方監(jiān)測主體獨立于電力監(jiān)管機構和運營機構，通過各種手段及時地收集、統(tǒng)計市場的資料和數(shù)據(jù)，從而為市場稽查乃至行業(yè)監(jiān)管提供決策支持，確保市場公開、公平和公正地運行。
歐洲統(tǒng)一電力市場監(jiān)管的“以簡馭繁”
歐洲國家疆域有限又都有著較強的平權獨立意識，統(tǒng)一監(jiān)管在歐洲寸步難行，統(tǒng)一電力市場的融合必須以保留每個國家獨立的監(jiān)管機構為條件。歐盟通過成立監(jiān)管合作組織，將工作側重于市場少數(shù)核心環(huán)節(jié)，不干涉繁雜、標準不一的國內監(jiān)管業(yè)務，有效實現(xiàn)了電力在歐洲大陸的互濟和優(yōu)化。
歐洲現(xiàn)有能源監(jiān)管體系的形成源自《第三能源組合法案》（Third Energy Package），它通過強化各國監(jiān)管機構（National Regulatory Authorities, NRAs）的權力和獨立性、設立歐盟能源監(jiān)管機構合作署（Agency for Cooperation of Energy Regulators，ACER），同時在既有的歐洲能源監(jiān)管理事會（Council of European Energy Regulators，CEER）配合之下，建立起一套自上至下完整的監(jiān)管合作機制，為歐洲各國能源監(jiān)管機構和歐盟委員會高層之間提供了協(xié)調和交流的平臺，實現(xiàn)了對電力市場的開放整合。《第三能源組合法案》對各監(jiān)管機構的權力范圍進行了明確劃分，其中ACER專注于跨國交易和制定、完善框架規(guī)則，監(jiān)督能源批發(fā)市場的合規(guī)性和透明度；CEER負責推動規(guī)則執(zhí)行并保護能源消費者權益；NRAs對本國電力市場中涉嫌濫用市場力的行為有絕對的調查和執(zhí)法權；對于跨境案件，ACER有權要求NRAs立刻展開調查，并與NRAs成立聯(lián)合調查小組。監(jiān)管的有效整合使歐洲統(tǒng)一電力市場逐漸擴展到30多個國家，它的組建對成員國之間資源優(yōu)勢互補、降低能源對外依存度和清潔能源的大范圍消納發(fā)揮了極為重要的作用。歐洲的情況與我國存在一定程度的相似，西部豐富的自然資源和東部稠密的人口分布情況決定了大規(guī)模、長距離的跨省區(qū)輸電，考慮到不同省份的用電習慣和電價承受能力差別，區(qū)域之間的融合是統(tǒng)一電力市場建設必然要考慮的內容，特別是跨省跨區(qū)交易、電網(wǎng)代理購電等涉及多方利益主體的問題，歐洲統(tǒng)一電力市場的成功為我們打破省間壁壘、統(tǒng)一監(jiān)管標準提供了一個實踐參考。
澳大利亞電力市場監(jiān)管的“多管齊下”
澳大利亞電力市場中有多個聯(lián)邦層級的監(jiān)管機構，《國家電力法》對這些機構的職能進行了覆蓋全面、界面清晰的分工，確保各電力監(jiān)管機構的獨立性和專業(yè)性，各自的監(jiān)管職能都獲得了法律的明確授權，避免其權力交叉和濫用權力。
澳洲電力市場由澳大利亞政府聯(lián)席委員會（Council Of Australian Governments，COAG）、澳大利亞能源市場委員會（Australian Energy Market Commission，AEMC）、澳大利亞能源監(jiān)管局（Australian Energy Regulator，AER）三個機構負責監(jiān)管。其中COAG負責制定相關法律，如國家電力法、可再生能源法、國家能源零售法、競爭與消費者法案等；AEMC負責制定及修編電力市場運行規(guī)則及相關配套機制，會在第一時間對市場中發(fā)現(xiàn)的漏洞和不合理條款進行完善修改；AER是監(jiān)督規(guī)則執(zhí)行情況和實施電價監(jiān)管的機構，三者以法律、規(guī)則、具體執(zhí)行為分界互不干涉、銜接配合。另外，澳大利亞能源市場運營中心（Australian Energy Market Operator，AEMO）和澳大利亞競爭與消費委員會（Australian Competition and Consumer Commission，ACCC）作為對監(jiān)管體系的補充，分別負責對市場運行指標進行監(jiān)測和監(jiān)控市場競爭行為。最后，澳大利亞政府能源委員會（COAG Energy Council，COAG EC）負責監(jiān)管AEMO、AEMC和AER，實現(xiàn)了監(jiān)管閉環(huán)。
綜合前文論述，可將美國、歐洲、澳洲電力市場監(jiān)管總結為以下特點：
我國電力市場監(jiān)管“大船待調頭”
我國電力系統(tǒng)結構龐大、人員體系繁雜，在電力市場改革轉型剛剛起步的階段，與之配套的監(jiān)管體系也需要同步革新。恰如一艘存在巨大慣性的航船，習慣了原有過度依賴的“保姆式監(jiān)管”，需要一個緩沖的過程來逐步實現(xiàn)傳統(tǒng)監(jiān)管模式的退出，建立和完善現(xiàn)代監(jiān)管體系。值得說明的是，部分省份已對未來可行的監(jiān)管模式展開了探索，并取得了一定的積極效果。廣東是我國第一個提出監(jiān)測概念的省份，其監(jiān)測單位的產生機制、監(jiān)測工作內容、監(jiān)測報告的完整性方面都與國際接軌保持一致，為我們進一步吸取國外先進經驗作出了良好表率。但同時，廣東第三方監(jiān)測也暴露出對象僅限于市場主體，且第三方監(jiān)測的重頭戲——監(jiān)測報告未能向市場主體公布的問題。這并未打破原有監(jiān)管的思維定式，造成了電力監(jiān)管機構和市場運營機構的權力仍未得到有效約束，僅內部傳閱的監(jiān)測報告淪為了監(jiān)管機構的“參考材料”，違背了設立第三方監(jiān)測的初衷。之所以說第三方監(jiān)測機制不失為我們可以學習引入并大范圍普及的“他山之石”，是因為通過監(jiān)管機構和第三方監(jiān)測的相互協(xié)助與制衡，能有效約束監(jiān)管人員，使其行使職權時“如履薄冰”；同時，由于我國的市場監(jiān)管經費來自政府撥款，薪酬水平難以吸引業(yè)內頂尖專家甚至外籍專家為我所用。通過向市場主體征收第三方監(jiān)測經費，解決這部分人員問題，市場監(jiān)管和監(jiān)測水平將得到極大提升，也標志著市場標準化運營同國際接軌邁出重要一步。
綜合國外市場的建設經驗來看，我國的電力市場監(jiān)管在以下幾個方面還有待完善：
一是監(jiān)管的法律、法規(guī)不健全。對于法律而言，判罰是維護法律權威性最后也是最有效的手段，適度的量罰標準對市場違規(guī)行為會起到極大的震懾作用。我國的《電力監(jiān)管條例》發(fā)布于2005年，《電力法》雖于2018年修正，但是對電力市場監(jiān)管鮮有提及，立法的更新完善已遠遠落后于電力市場改革的進程。現(xiàn)階段，監(jiān)管機構對電力相關法律中沒有明確條文依據(jù)的違法行為主體，只能處以一萬元以下的罰款，過低的違規(guī)成本與高昂的非法所得形成鮮明對比，誘使市場主體鋌而走險參與投機。健全的法律法規(guī)體系對提升監(jiān)管效力有著事半功倍的作用，有法可依、有法可罰才能大大減輕不正當競爭給市場監(jiān)管帶來的壓力、將違規(guī)行為消滅于萌芽。首先，應通過立法對市場監(jiān)管機構的權責予以明確, 解決電力監(jiān)管中存在的權力交叉、職責不清的問題, 保證市場監(jiān)管機構的正當性與獨立性；其次, 需要通過法律來對市場監(jiān)管機構的監(jiān)管行為和監(jiān)管程序進行規(guī)范, 增強電力監(jiān)管的標準性、合規(guī)性；再次，應及時刪減、修改電力法中與現(xiàn)代電力市場發(fā)展相悖的規(guī)定與條款，體現(xiàn)法規(guī)的科學、嚴謹和國家權威；最后，法規(guī)的制定要體現(xiàn)市場的公平性、普適性，充分保證中小群體和新型市場主體的合法權益。
二是過度監(jiān)管、濫用市場干預現(xiàn)象普遍。這里要區(qū)分一個概念，即“監(jiān)管和市場干預”是市場良好運行的必要保障，但過度的監(jiān)管不僅不能從根源解決問題，反而會進一步放大主體矛盾和市場漏洞，降低市場效率。例如近期網(wǎng)上熱議的澳洲NEM市場停擺事件，拋開國際能源緊缺的背景不談，運營機構AEMO不合時宜的限價調整進一步放大了供需矛盾，造成火電機組停機，導致市場暫停。試想如果市場運營機構能堅持正常反映供需的高電價，及時提高二次限價水平，引導用戶側按急需程度有序用能，不僅發(fā)電商的利益會得到保障，電力系統(tǒng)也能夠保留更多的安全裕度，也許結果就完全不一樣了。我國的電力體制和監(jiān)管體制目前仍保留大量計劃時代的影子，某些省份在設置有結算價格上限的基礎上仍不合理利用市場力監(jiān)測機制強制替換正常反映市場供需關系的機組報價，形成低成本大機組不經濟運行、高成本小機組虧本發(fā)電的尷尬場面。種種不合理的干預措施直接侵害了市場主體的合理收益，導致用戶入市意愿微弱，發(fā)電商的投資計劃被打亂，長此以往系統(tǒng)安全可靠性勢必下降。習總書記要求，“在市場作用和政府作用的問題上，要講辯證法、兩點論，‘看不見的手’和‘看得見的手’都要用好，努力形成市場作用和政府作用有機統(tǒng)一、相互補充、相互協(xié)調、相互促進的格局?！奔葟娬{市場在資源配置中的“決定性作用”，尊重市場運行規(guī)律，同時要求“更好發(fā)揮政府作用”，創(chuàng)新監(jiān)管方式，準確定位市場和政府的關系，推動有為政府和有效市場更好地結合。只有我們的管理者徹底打破原有計劃經濟思維的束縛，敢于充分發(fā)揮市場經濟的特有魅力，監(jiān)管和市場發(fā)展的關系才能從對立變得相得益彰?？上驳氖牵絹碓蕉嗟谋O(jiān)管者能靈活掌握施加干預的場景。以近日廣東省及時叫停二級限價來看，“容忍”反映供需緊張的高電價并未影響市場秩序，監(jiān)管機構為發(fā)電企業(yè)注入的強心劑有力保障了電力供應，并正確引導用戶側合理用能，順利化解了可能發(fā)生的供電短缺問題，促使了后續(xù)市場價格隨供需緩解的正?；芈洹?
三是監(jiān)管職能分散，不利于統(tǒng)一管理。從理論上說，市場監(jiān)管機構應具備市場準入、價格管制、行政執(zhí)法的權力。世界范圍內，大部分成立了電力市場專責監(jiān)管機構的國家，都會將價格監(jiān)管權力賦予該專責機構。目前我國的情況是，發(fā)改委行使電力規(guī)劃、電力定價及項目審批職能，國家能源局及其派出機構負責組織制定電力產業(yè)政策及相關標準、監(jiān)管電力市場運行，財政部負責制定電網(wǎng)經營行業(yè)產品成本核算制度，部分地區(qū)的工信部門也對電力有著管理權限。不同部門協(xié)同管理、職能卻缺少立法依據(jù)難免會造成權力分散交叉，這種監(jiān)管“九龍治水”的局面會給監(jiān)管效率帶來一定的損失，具體表現(xiàn)在當多個監(jiān)管者同時面對一個被監(jiān)管者時，協(xié)調難度大、協(xié)調成本高，被監(jiān)管者無法同時滿足每個監(jiān)管者的要求而產生大量重復性工作。作為對比，澳洲的多個監(jiān)管機構以《國家電力法》劃分的業(yè)務范圍為基礎，結合工作實例對權力劃分進行修訂，盡可能消除職責交叉和職責真空，在主體遇到問題時能清楚了解到該向哪個管理機構作出匯報，做到權責分明。對于這個問題，應盡快劃分政府職能分工，使具備監(jiān)管權限的機構盡可能減少，特別是電價監(jiān)管這類核心職能，不能由兩家機構分擔管理。改革初期，可通過建立協(xié)商機制，為剝離電力監(jiān)管職能的機構提供充分發(fā)表建議、便捷工作銜接的平臺，但是決策機構的核心地位和政策發(fā)布的遵照落實必須得到保障。
四是電力市場監(jiān)管信息化建設落后。李克強總理在國務院常務會議中曾特意提及加強市場監(jiān)管信息化建設。按照國務院《政務公開工作要點》要求，監(jiān)管機構的監(jiān)管依據(jù)、過程與結果均應對公眾公開，接受公眾的監(jiān)督，公眾可以通過互聯(lián)網(wǎng)、查閱公報或者具體申請等形式，獲得政府信息。信息的透明公開是保障市場監(jiān)管有效性的必要手段，我國的電力市場監(jiān)管，還鮮有定期、規(guī)范的信息發(fā)布機制，信息公開內容也不盡詳實。加快電力監(jiān)管信息化建設，有利于提高電力監(jiān)管效率，全面系統(tǒng)地了解電力生產狀況、電力供需態(tài)勢；有利于打破壟斷，充分引入競爭，優(yōu)化資源配置，最大程度發(fā)揮市場的作用。只有加強透明度，才能獲得公眾認同，提高監(jiān)管的有效性和認同感。
對電力市場監(jiān)管的討論伴隨了電力市場化改革的整個過程，在現(xiàn)貨試點建設日趨完善、全國統(tǒng)一市場大幕拉開在即的背景下，未來的市場監(jiān)管該是什么樣子應有一明確定論。恰如守護孩子成長的父母一樣，監(jiān)管的目的一定是為了保障市場的高效運行和健康發(fā)展，而不是將大量人為的意志施加到市場，層層約束。同樣，“父母”對“孩子”的保護，也應建立在明確的責任劃分和機制保障基礎之上。監(jiān)管機構不斷完善規(guī)則、填補市場運行漏洞，搭建傾聽市場主體建議的平臺；市場主體也樂于支付更多的監(jiān)管成本以維護透明、公正、和諧的市場氛圍，相得益彰的“雙向奔赴”自然水到渠成，否則將“虎兕出于柙，是誰之過與？”電監(jiān)會的撤銷和《電力監(jiān)管條例》長久未得到應有的修訂使我國的電力市場監(jiān)管已在原地踏步了很久，現(xiàn)在我們又站在了選擇的十字路口，希望乘著建設“雙碳”目標和新型電力系統(tǒng)的這一波大潮，對市場監(jiān)管的改革能為我們帶來些新的亮點。
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