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摘要：經(jīng)過 10 余年的發(fā)展，我國海上風電產(chǎn)業(yè)進入高質(zhì)量發(fā)展新階段，部分近海固定式風電可實現(xiàn)平價上網(wǎng)，漂浮式風電進入工程化，融合發(fā)展模式創(chuàng)新活躍。海上風電產(chǎn)業(yè)政策體系逐步建立健全，系列舉措?yún)f(xié)同發(fā)揮效能，促進產(chǎn)業(yè)集聚，引導產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。本研究梳理了我國當前海上風電產(chǎn)業(yè)政策框架，從發(fā)展規(guī)劃、資源配置、企業(yè)扶持、科研支持、電力系統(tǒng)、金融服務等方面分析了我國國家與地方的政策導向，針對當前產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的產(chǎn)業(yè)布局、組織模式、產(chǎn)融結(jié)合等問題，提出了優(yōu)化場址和產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃與配套政策、促進漂浮式風電產(chǎn)業(yè)鏈的垂直和水平協(xié)同整合，加強綠色金融創(chuàng)新支持的政策建議。
關鍵詞：海上風電；產(chǎn)業(yè)政策；可再生能源
2022 年，我國海上風電累計并網(wǎng)裝機容量 3046 萬千瓦，同比增長 15.4%，占全國風力發(fā)電總裝機的 8.3%，占比穩(wěn)步上升。漂浮式風電進入工程化示范階段，“三峽引領號”、中國海裝“扶搖號”建成，中國海油“海油觀瀾號”“雙百”項目加快建設，萬寧百萬千瓦級漂浮式風電示范項目開工。海上風電發(fā)展模式創(chuàng)新活躍，與海洋牧場、海水淡化、制氫等融合發(fā)展模式正在從試驗探索走向產(chǎn)業(yè)規(guī)模化發(fā)展，綜合能源島、油氣平臺供電等試驗項目陸續(xù)推出 。“十四五”時期，我國海上風電年新增裝機規(guī)模預計將呈現(xiàn)“先降后升”趨勢，產(chǎn)業(yè)經(jīng)過調(diào)整優(yōu)化，步入高質(zhì)量發(fā)展新階段。
我國產(chǎn)業(yè)政策包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構政策、產(chǎn)業(yè)組織政策、產(chǎn)業(yè)技術政策、產(chǎn)業(yè)布局政策與對外開放政策 。過去 10 余年，從開發(fā)管理政策和建設速度綜合看，我國海上風電經(jīng)歷了多個發(fā)展階段，包括 2007 年～ 2011 年的起步探索期， 2012 年～ 2017 年的鼓勵培育期，2018 年～ 2021 年的加速成熟期，目前正處于高速發(fā)展和競爭整合階段 。海上風電產(chǎn)業(yè)政策體系框架初步建立，為產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展提供了良好的制度保障 。
一、 海上風電產(chǎn)業(yè)政策框架體系
我國國家和地方政策相互銜接，從發(fā)展規(guī)劃到資源獲取、科研支持、電力市場、金融服務等配套政策，構建了海上風電“目標牽引—配套支持—落地實施”的多層次立體政策框架。
（一）國家政策構建“四梁八柱”
1. 規(guī)劃目標明確發(fā)展節(jié)奏
《“十四五”可再生能源發(fā)展規(guī)劃》發(fā)布，海上風電的發(fā)展秩序、發(fā)展節(jié)奏、發(fā)展模式得以明確 ?！笆奈濉睍r期海上風電的發(fā)展規(guī)劃呈現(xiàn)以下幾個特點：一是未專門制定海上風電專項規(guī)劃以確定具體累計裝機容量目標，而只是確定全國風電、光伏等可再生能源的發(fā)電量目標，極大地釋放市場主體的自主性。二是以重大項目規(guī)劃確保實現(xiàn)目標，提出了山東半島、長三角、閩南、粵東和北部灣五大海上風電基地，鼓勵分散式風電因地制宜發(fā)展，支持開展分散式風電向油氣平臺供電等融合發(fā)展示范。三是優(yōu)化近海風電布局，啟動深遠海風電規(guī)劃和開發(fā)示范。據(jù)課題組調(diào)研統(tǒng)計，各省上報海上風電場址規(guī)劃量為 2.67 億千瓦，其中省管海域 7400萬千瓦，國管海域 1.93 億千瓦；正在編制的深遠海規(guī)劃涵蓋 150 千米以內(nèi)海域，規(guī)劃裝機容量超 3 億千瓦。
2. 配置政策優(yōu)化建設模式
海上風電項目資源配置管理經(jīng)歷了四個階段，包括 2015 年前的特許權招標， 2016年～ 2018 年省級能源主管部門直接核準，2018 年～ 2019 年直接核準與競爭配置共存，2020 年后的全面競爭配置。國家能源局發(fā)布的《風電項目競爭配置指導方案（2019 年版）》，為各省（區(qū)、市）自行制定競爭配置工作細則或管理辦法提供了參考。從各地細化的競爭配置評分標準看，既往業(yè)績、設計方案、投資能力所占權重較大，綜合降本措施、創(chuàng)新融合、調(diào)峰資源成為新增關注重點，呈現(xiàn)從電價比選向綜合降本、從單純發(fā)電向全業(yè)務鏈輻射、從自主開發(fā)向限時完工、從資金投入向產(chǎn)業(yè)帶動轉(zhuǎn)變等發(fā)展趨勢。此外，深遠海項目將在示范開發(fā)中探索管理模式，優(yōu)化管理辦法 。
3. 科研支持積蓄發(fā)展動力
海上風電技術研發(fā)創(chuàng)新支持政策，主要包括三個方面。一是國家能源領域科技創(chuàng)新頂層設計支持政策，先后發(fā)布的《“十四五”能源領域科技創(chuàng)新規(guī)劃》《科技支撐碳達峰碳中和實施方案（2022-2030 年）》等政策文件，明確了深遠海、大機組、漂浮式等技術研發(fā)和示范的重點方向 。二是可再生能源重點專項，企業(yè)可按年度申請科研支持經(jīng)費，其中《“十四五”國家重點研發(fā)計劃“可再生能源技術”重點專項 2022 年度項目申報指南》為新型大功率風能利用，深遠海超大型風電機組建造等研發(fā)提供支持。三是高新技術企業(yè)稅收優(yōu)惠政策，海上風電技術研發(fā)企業(yè)可申請認定高新技術企業(yè)，從而獲得所得稅減免、研發(fā)費用加計扣除、虧損結(jié)轉(zhuǎn)年限延長等優(yōu)惠。
4. 電力政策保障綠色價值
2015 年發(fā)布的《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（“9 號文”）明確了“管住中間、放開兩頭”的電改方向，中長期電力交易市場建設和電力現(xiàn)貨市場試點工作有序展開，增量“風光”入市，綠色電力交易啟動， 2022 年市場交易電量占全社會用電量比重達到 60.8%。根據(jù)《加快建設全國統(tǒng)一電力市場體系的指導意見》“構建適應新型電力系統(tǒng)的市場機制”的要求，新能源參與電力中長期、現(xiàn)貨、輔助服務市場的進程將提速，到 2030 年全國統(tǒng)一電力市場體系基本建成時，海上風電將全面參與市場交易，綠電交易與綠證交易、碳排放權交易銜接更加順暢，可通過市場化方式發(fā)現(xiàn)綠色電力的環(huán)境價值 。
5. 財稅金融優(yōu)化發(fā)展環(huán)境
財稅政策包括企業(yè)所得稅免征、增值稅返還、用海租金減免等，企業(yè)所得稅執(zhí)行前三年免征、后三年減半征收的“三免三減半”和增值稅即征即退 50% 的政策；符合條件的海上風電項目可按規(guī)定申請減免海域使用金 。金融政策支持包括項目優(yōu)惠貸款利率、信托基金、綠色 / 藍色債券、放寬外商投資限制等。央行推出的“碳減排支持工具”通過“先貸后借”可將項目貸款成本利率從5.2% 降至 3.85%，并納入外資銀行開辟“政策引導 + 專業(yè)服務”模式 ；《綠色債券支持項目目錄（2021 年版）》提供清潔能源界定標準和重要依據(jù)，滬深交易所支持海上風電相關企業(yè)發(fā)行藍色債券融資；探索將海上風電等納入公募基礎設施領域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點范圍；鼓勵外商在海上風電設備設計研發(fā)、廢棄回收處置等領域投資 。
（二）地方政策形成穩(wěn)固支撐
1. 裝機目標積極樂觀
各地相繼發(fā)布省級能源發(fā)展“十四五”規(guī)劃、可再生能源發(fā)展“十四五”規(guī)劃等政策文件，“十四五”期間各省規(guī)劃新增裝機總量超5500 萬千瓦。行業(yè)對海上風電的發(fā)展持樂觀預期，預計到 2025 年累計裝機容量有望達到1 億千瓦 。廣東規(guī)劃新增裝機容量達 1700萬千瓦，占總規(guī)劃新增裝機容量的近三分之一。除近海省管海域項目外，廣東、福建、浙江、江蘇、山東、天津等加快國管海域深遠海項目開發(fā)。
2. 布局規(guī)劃因地制宜
海上風電產(chǎn)業(yè)鏈已初步形成環(huán)渤海、長三角、珠三角三大集群，以及“產(chǎn)業(yè)集群—產(chǎn)業(yè)園 / 產(chǎn)業(yè)基地—生產(chǎn)基地”的多層次產(chǎn)業(yè)格局。各地明確海上風電產(chǎn)業(yè)鏈布局規(guī)劃，山東聚力打造東營、蓬萊、乳山、青島四大產(chǎn)業(yè)基地；江蘇已形成射陽、大豐、東臺、如東四大基地，正引導灌云、濱海產(chǎn)業(yè)集聚；浙江規(guī)劃構建杭州、甬舟、溫臺“一中心兩基地”格局 ；福建重點建設福州、漳州、莆田三大基地；廣東打造陽江、珠海、粵東“一鏈引領、二核驅(qū)動、三區(qū)互聯(lián)”格局；廣西推進欽州、防城港“雙園、兩集群、三中心”產(chǎn)業(yè)格局建設；海南明確儋州、東方“一園兩基地”的產(chǎn)業(yè)布局。
3. 幫扶企業(yè)多措并舉
各地對企業(yè)的扶持體現(xiàn)在項目補貼、“鏈長”培育、市場拓展獎勵等方面。中央財政補貼退出后，廣東、山東、浙江、上海出臺地方補貼政策，主要面向 2024 年前開發(fā)的項目。江蘇支持綠色企業(yè)上市，設立分類別的一次性獎勵，大力培育“鏈主”領軍企業(yè)，重點支持通過并購、引進、參股等方式提升產(chǎn)業(yè)鏈垂直整合能力。福建面向三峽海上風電產(chǎn)業(yè)園內(nèi)的風電裝備制造及配套企業(yè)設立“市場開拓獎勵”，按照實際交易金額的一定比例給予獎勵。海南建立“風電裝備產(chǎn)業(yè)專項工作日”月度會議制度，協(xié)調(diào)解決企業(yè)問題。
4. 科研支持精準有力
各地建立了科研資助、股權投資、獎補引導等多元支持機制。江蘇將海上風電納入“531”產(chǎn)業(yè)鏈遞進培育工程；浙江依托“雙尖雙領”計劃，構建“產(chǎn)學研用金、才政介美云” 10 聯(lián)動的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)；福建支持搭建“福建省海上風電科技創(chuàng)新平臺”等平臺；廣東聚焦實驗室和研發(fā)中心建設，推進先進能源科學與技術廣東省實驗室陽江分中心和汕尾分中心建設，支持柔性直流集中送出、漂浮式海上風電與海洋牧場等示范工程。
5. 多措并舉促進消納
各地著力為海上風電消納提供更堅強的電網(wǎng)架構，營造體現(xiàn)綠色電力價值的市場環(huán)境。江蘇積極推進沿海第二通道和過江通道等建設，穩(wěn)步擴大北電南送、過江輸電規(guī)模；閩粵聯(lián)網(wǎng)工程建成投運，廣東福建兩省實現(xiàn)電力互濟；海南啟動跨海聯(lián)網(wǎng)第二通道建設研究，為清潔電力外輸提供基礎；廣東、浙江加快虛擬電廠等需求側(cè)響應發(fā)展，為海上風電就近消納提供堅強電網(wǎng) 。海上風電參與電力市場的制度建設和試點運行加速，廣東、浙江加快新能源入市交易；福建明確提出探索引入海上風電參與市場交易；南方區(qū)域電力市場正式啟動試運行，建立“電能量價格 + 環(huán)境溢價”價格機制。
6. 金融服務持續(xù)創(chuàng)新
各地支持海上風電發(fā)展的產(chǎn)融政策以擔保銀行信貸、鼓勵綠色債券為主，同時鼓勵融資租賃、運營階段資產(chǎn)證券化（ABS）、投資基金的創(chuàng)新探索。廣東為廣東省能源集團等企業(yè)擔保引入低息信貸資金；江蘇、廣西通過債券貼息提供低息資金；海南實施政府擔保、銀行授信的“瓊科貸”；山東設立了100 億元再貸款和 50 億元再貼現(xiàn)專項額度；浙江加強海上風電等在金融領域的信息共享，引導金融保險機構開展不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）、資產(chǎn)證券化（ABS）、保險等綠色金融產(chǎn)品。
二、海上風電產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的問題與挑戰(zhàn)
（一）重復建設產(chǎn)能過剩問題
各?。?區(qū)、市）發(fā)展海上風電的意愿強烈，以產(chǎn)業(yè)帶動經(jīng)濟增長的預期高，著力招商引資打造本地產(chǎn)業(yè)鏈。當前產(chǎn)業(yè)集聚的政策引導力量超過市場引領、企業(yè)主動選擇，省間產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)鏈布局同質(zhì)化競爭，下屬市縣間也存在不同程度的貿(mào)易壁壘。企業(yè)為確保連續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營、提高市場份額而大幅降價，如海上風電機組競標價跌破 3300 元 / 千瓦，價格下降幅度遠超技術進步預期。據(jù)不完全統(tǒng)計，整機生產(chǎn)商在各地的生產(chǎn)基地累計設計產(chǎn)能超過 3000 萬千瓦，在國外市場尚未完全打開、國內(nèi)建設放緩的行情下，疊加機組大型化節(jié)奏加快，重復過剩的落后產(chǎn)能面臨不同程度閑置和加速淘汰的風險。
（二）現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)組織模式未有效凝聚合力
海上風電開發(fā)涉及主體類型多元，建設管理模式有待探索優(yōu)化，“鏈長”企業(yè)和產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟帶動作用尚未有效發(fā)揮。海上作業(yè)單位技術實力良莠不齊、施工裝備和作業(yè)條件與大型化發(fā)展不適應，海上油氣作業(yè)的成熟經(jīng)驗技術轉(zhuǎn)化應用少，應急救援體系建設不足，安全技術標準規(guī)范缺失與監(jiān)管不夠到位下安裝事故頻發(fā)。國內(nèi)海上風電運維市場剛起步，市場主體較為分散，在運維經(jīng)驗尚缺乏、運維網(wǎng)絡未形成的條件下，運維成本占全壽命期成本比例提高至 30% 以上，給項目經(jīng)濟性帶來挑戰(zhàn)。創(chuàng)新聯(lián)合體以科研為主，應用層面協(xié)作較少，數(shù)量不多，產(chǎn)品試驗驗證的硬件條件建設不足，與快速發(fā)展的產(chǎn)品系列形成矛盾。特別是漂浮式風電的基礎建造、系泊系統(tǒng)、安裝施工、運維等與海上油氣供應鏈重合，但海上風電與油氣產(chǎn)業(yè)的協(xié)同規(guī)劃發(fā)展還遠不夠。
（三）產(chǎn)融結(jié)合緊密程度和覆蓋范圍不夠
海上風電產(chǎn)業(yè)融資結(jié)構較為簡單，融資主體主要為風機制造企業(yè)和大中型風電場，融資規(guī)模較大、渠道相對單一，金融產(chǎn)品主要為商業(yè)銀行信貸資金、綠色債券和少量的碳金融交易產(chǎn)品。綠色金融支持集中在收益水平較高的項目開發(fā)建設等下游環(huán)節(jié)，中上游主要以流動資金貸款為主，且貸款主要以固定資產(chǎn)抵押為主 。海上風電參與電力市場的價格機制尚不健全，電力交易收入波動提高了項目未來收益的不確定性，金融產(chǎn)品設計難度增大 。此外，部分整機和零部件制造企業(yè)擴張過快，出現(xiàn)產(chǎn)能利用率不足、缺乏核心技術能力和生產(chǎn)經(jīng)營收益下降等問題，投資者意愿減弱。針對裝備技術服務出口的信用擔保、保險等跨國金融服務，尚在萌芽。
三、政策建議
（一）優(yōu)化布局規(guī)劃與細化配套政策
首先，統(tǒng)籌全國海上風電場址規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)布局，以“化零為整、立體開發(fā)”的場址規(guī)劃帶動產(chǎn)業(yè)“集中布局、合理外延”。優(yōu)先聚力建設五大海上風電基地，深遠海場址集中連片規(guī)劃，形成規(guī)模開發(fā)效應，并充分考慮海洋牧場、海上風電制氫等產(chǎn)業(yè)協(xié)同開發(fā)需求，提升立體集約開發(fā)水平 。區(qū)別固定式與漂浮式，統(tǒng)籌謀劃做好海上風電產(chǎn)業(yè)在大基地周邊的布局設計，整合油氣產(chǎn)業(yè)資源、通過聯(lián)盟合作形成空間集聚，延長儲能、海洋牧場、制氫等融合發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈，打造協(xié)同發(fā)展新業(yè)態(tài)，提升供應鏈韌性。其次，細化落地實施制度，前置做好用海規(guī)劃協(xié)調(diào)，優(yōu)化油氣平臺周邊風電場資源配置辦法，簡化海洋油氣與海上風電協(xié)同開發(fā)建設的審批流程，針對并網(wǎng)規(guī)范、共享送出、交易規(guī)則等問題加快出臺細化規(guī)范的運行管理辦法。
（二）促進深遠海產(chǎn)業(yè)鏈的協(xié)同整合
促進深遠海漂浮式風電產(chǎn)業(yè)鏈的垂直和水平協(xié)同整合。需摒棄近海風電遍地開花的粗放開發(fā)模式，充分利用重大工程、專項基金，整合產(chǎn)業(yè)鏈上下游市場主體，集中力量開展漂浮式風電的技術研發(fā)和示范開發(fā)，適時營造政策環(huán)境鼓勵國外優(yōu)勢技術企業(yè)參與開發(fā)或技術合作 。針對漂浮式風電整機制造、安裝施工、運營維護、應急救援、廢棄處置等環(huán)節(jié)，應在遵循市場化的原則下，綜合考慮企業(yè)基礎能力和參與意愿，支持組建多個創(chuàng)新聯(lián)合體開展適應不同區(qū)域環(huán)境條件的工程應用技術攻關，避免大量同質(zhì)化能力建設帶來的浪費。此外，綜合近海和深遠海風電項目的運維需求，把握海上風電立體開發(fā)綜合運維發(fā)展趨勢，合理規(guī)劃海上風電運維網(wǎng)絡，構建應急救援力量體系，形成高質(zhì)量的運維能力。
（三）加強綠色金融引導與創(chuàng)新支持
在綠色金融產(chǎn)品創(chuàng)新支持和海上風電融資項目信息標準化雙向施策，加大國際合作形成與世界接軌的金融產(chǎn)品規(guī)則與合規(guī)性設計，促進產(chǎn)融深度融合。發(fā)揮政府產(chǎn)業(yè)基金等支持作用，加大對社會資本參與意愿不強、金融支持不足環(huán)節(jié)的支持力度。引導海上風電行業(yè)加強各環(huán)節(jié)金融產(chǎn)品所需基礎信息的標準化建設，有效識別并逐步降低投資風險，為綠色金融持續(xù)發(fā)展提供堅實基礎；明確綠證與電力市場的銜接設計，充分釋放海上風電的綠色價值，提升項目經(jīng)濟性。同時，發(fā)揮海上風電引外資、穩(wěn)外資的作用，豐富產(chǎn)業(yè)融資渠道。
作者簡介
王震，男，教授、博士生導師，中國海油集團能源經(jīng)濟研究院院長，主要從事能源經(jīng)濟和綠色金融等領域研究工作。
文章來源
本篇文章發(fā)表于《中國能源》雜志2023年1-2合刊。
