中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：高比例可再生能源接入是新型電力系統(tǒng)的重要特征。隨著風(fēng)電、光伏發(fā)電等新能源的大規(guī)模發(fā)展，電力生產(chǎn)、調(diào)度、傳輸和消費(fèi)正在發(fā)生變化，電力系統(tǒng)的行為主體、運(yùn)營(yíng)方式、量?jī)r(jià)水平和監(jiān)管角色都正在重塑。分析高比例可再生能源接入給輸配電價(jià)監(jiān)管帶來的新挑戰(zhàn)，并制訂行之有效的監(jiān)管方案，引導(dǎo)新型電力系統(tǒng)建設(shè)，是構(gòu)建新型能源體系、保障能源綠色低碳轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐。
01.高比例可再生能源接入給電價(jià)監(jiān)管帶來新挑戰(zhàn)
（一）輸配電價(jià)監(jiān)管機(jī)制約束有余、激勵(lì)不足，難以支撐新型電力系統(tǒng)建設(shè)的投資需求
現(xiàn)行省級(jí)電網(wǎng)輸配電定價(jià)辦法，是在“降電價(jià)”背景下出臺(tái)的，新增電網(wǎng)投資認(rèn)定、定價(jià)折舊年限、準(zhǔn)許成本費(fèi)用取值、權(quán)益資本回報(bào)率等定價(jià)規(guī)則，與電網(wǎng)行業(yè)實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)存在較大的偏差，電網(wǎng)資產(chǎn)收益率總體偏低，中西部大部分地區(qū)電網(wǎng)企業(yè)長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)困難?！半p碳”目標(biāo)下，隨著新能源快速增長(zhǎng)，為切實(shí)保障新能源接入、電力可靠供應(yīng)和電網(wǎng)安全穩(wěn)定運(yùn)行，需進(jìn)一步加大電網(wǎng)建設(shè)投資力度，現(xiàn)行定價(jià)辦法難以保障電網(wǎng)企業(yè)平穩(wěn)經(jīng)營(yíng)和支撐電網(wǎng)可持續(xù)發(fā)展。此外，電價(jià)監(jiān)管與供電可靠性、可再生能源消納率、電網(wǎng)安全穩(wěn)定性、線損率等表征電網(wǎng)企業(yè)運(yùn)營(yíng)績(jī)效的其他監(jiān)管指標(biāo)脫節(jié)，不利于衡量電網(wǎng)企業(yè)發(fā)展質(zhì)量。
（二）新建輸電工程投資效益下降，輸電成本高企
由于可再生能源發(fā)電的間歇性、波動(dòng)性較大，利用小時(shí)數(shù)顯著低于常規(guī)能源，必將降低電網(wǎng)輸配電資產(chǎn)利用率?，F(xiàn)行輸配電價(jià)格監(jiān)管制度存在的問題，在高比例可再生能源消納背景下將更加凸顯。如果將保障可再生能源并網(wǎng)和輸送的全部投資納入準(zhǔn)許收入并分?jǐn)偟捷斉潆妰r(jià)上，可能導(dǎo)致度電價(jià)格上漲幅度過大。而按現(xiàn)行的定價(jià)辦法，從電價(jià)總水平上限制電價(jià)上漲幅度，將導(dǎo)致電網(wǎng)準(zhǔn)許收入無(wú)法覆蓋電網(wǎng)實(shí)際投資成本，進(jìn)一步降低電網(wǎng)企業(yè)資產(chǎn)收益率，削弱電網(wǎng)可持續(xù)發(fā)展能力。
（三）輔助服務(wù)和容量補(bǔ)償?shù)刃履茉聪{成本疏導(dǎo)機(jī)制亟待完善
隨著可再生能源滲透率持續(xù)提升，可再生能源消納成本將成倍增長(zhǎng)，這在業(yè)內(nèi)已基本形成共識(shí)。但目前消納成本分?jǐn)偧皞鲗?dǎo)面臨較大困難。特別是部分成本責(zé)任難以明確責(zé)任方和受益方，具有較強(qiáng)的“公共物品”屬性，只能先由電網(wǎng)企業(yè)統(tǒng)一購(gòu)買系統(tǒng)調(diào)節(jié)服務(wù)，再由全社會(huì)共同分擔(dān)，但一些利益相關(guān)方對(duì)此有較多的爭(zhēng)議。國(guó)家發(fā)展改革委2023年5月公布的第三監(jiān)管周期輸配電價(jià)，在電價(jià)表中單列出系統(tǒng)運(yùn)行費(fèi)用（包括輔助服務(wù)費(fèi)用、抽水蓄能容量電費(fèi)等），邁出了新能源消納成本疏導(dǎo)的第一步，后續(xù)還需要進(jìn)一步規(guī)范系統(tǒng)運(yùn)行費(fèi)用類別、分?jǐn)倢?duì)象，據(jù)實(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)。
02.電價(jià)監(jiān)管機(jī)制設(shè)計(jì)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)
各國(guó)在電網(wǎng)監(jiān)管方面付出了很多努力，以期減少電網(wǎng)企業(yè)與政府、公眾之間的信息不對(duì)稱，確保輸配電服務(wù)價(jià)格合理，保證輸配電服務(wù)質(zhì)量，以及激勵(lì)電網(wǎng)企業(yè)合理投資、積極創(chuàng)新與綠色發(fā)展，其中有很多經(jīng)驗(yàn)做法值得學(xué)習(xí)借鑒：
（一）堅(jiān)持立法先行，在法律法規(guī)中明確監(jiān)管要求
部分國(guó)家在對(duì)電網(wǎng)進(jìn)行投資監(jiān)管時(shí)，堅(jiān)持法律先行，強(qiáng)調(diào)依法監(jiān)管。美國(guó)在《2005年能源政策法案》和聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)679號(hào)令中，明確要求對(duì)能源傳輸投資進(jìn)行監(jiān)管。英國(guó)能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)天然氣和電力市場(chǎng)監(jiān)管辦公室（Ofgem）按照《電力法》的相關(guān)規(guī)定，針對(duì)陸上輸電網(wǎng)、海上輸電網(wǎng)與互聯(lián)線路，分別設(shè)計(jì)了RIIO監(jiān)管機(jī)制、海上輸電運(yùn)營(yíng)商監(jiān)管機(jī)制和收益上限與下限機(jī)制，對(duì)電網(wǎng)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。澳大利亞能源監(jiān)管委員會(huì)依據(jù)《國(guó)家電力法》，對(duì)電網(wǎng)投資進(jìn)行監(jiān)管，針對(duì)常規(guī)投資和偶發(fā)投資采取不同的監(jiān)管手段。
（二）堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，通過成本監(jiān)管激勵(lì)有效投資
部分國(guó)家在對(duì)電網(wǎng)環(huán)節(jié)進(jìn)行投資監(jiān)管時(shí)，注重目標(biāo)導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)通過成本監(jiān)管來激勵(lì)有效投資。美國(guó)聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)在進(jìn)行電網(wǎng)投資監(jiān)管時(shí)，強(qiáng)調(diào)要通過價(jià)格和投資監(jiān)管，為電網(wǎng)企業(yè)提供充分的投資激勵(lì)，針對(duì)不同類型的資產(chǎn)，設(shè)定不同的投資回收方式和補(bǔ)償途徑。英國(guó)Ofgem在RIIO框架下，綜合考慮包括用戶滿意度、安全和可靠性、接入公平、普遍服務(wù)、創(chuàng)新、成本效率、產(chǎn)出等運(yùn)營(yíng)績(jī)效指標(biāo)，來對(duì)電網(wǎng)投資計(jì)劃的有效性、合理性及經(jīng)濟(jì)性等進(jìn)行審核。
（三）堅(jiān)持方法創(chuàng)新，不斷豐富成本監(jiān)管手段
大部分發(fā)達(dá)國(guó)家的監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立了專門的適合各行業(yè)價(jià)格監(jiān)管需要的管制會(huì)計(jì)制度，細(xì)化成本項(xiàng)目歸集。比如，美國(guó)提出嵌套測(cè)試法來識(shí)別電網(wǎng)投資的合法合意性和審慎合理性，運(yùn)用標(biāo)桿法判斷投資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)及成本效率水平。英國(guó)Ofgem按照利益相關(guān)方參與、效率等標(biāo)準(zhǔn)，綜合運(yùn)用標(biāo)桿法及其他比較方法，對(duì)電網(wǎng)投資計(jì)劃進(jìn)行審查；采取建構(gòu)式方法，基于總成本控制的原則，事前對(duì)電網(wǎng)投資決策的有效性、審慎性及投資成本進(jìn)行預(yù)測(cè)和評(píng)估。Ofgem還設(shè)定了成本分享機(jī)制、處理投資不確定性等條款，迎接不確定性投資和投資風(fēng)險(xiǎn)帶來的監(jiān)管挑戰(zhàn)。
（四）堅(jiān)持激勵(lì)約束并重，鼓勵(lì)創(chuàng)新和綠色投資
發(fā)達(dá)國(guó)家成熟電力市場(chǎng)注重對(duì)其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)維度指標(biāo)的考核和激勵(lì)，如通過監(jiān)管機(jī)制鼓勵(lì)創(chuàng)新和綠色投資等。英國(guó)定期制訂一輪電力輸配網(wǎng)絡(luò)的創(chuàng)新激勵(lì)計(jì)劃，規(guī)定在本輪監(jiān)管周期內(nèi)向全部社會(huì)主體（包括電網(wǎng)企業(yè)和第三方）開放創(chuàng)新激勵(lì)項(xiàng)目。這些項(xiàng)目往往包括大量現(xiàn)金激勵(lì)，用于獎(jiǎng)勵(lì)有效落實(shí)的運(yùn)營(yíng)模式、價(jià)格機(jī)制或有助于能源綠色發(fā)展的創(chuàng)新成果。同時(shí)，定期向社會(huì)公開獎(jiǎng)勵(lì)項(xiàng)目、實(shí)施效果，收集公眾意見，接受公眾監(jiān)督。
03.完善我國(guó)電價(jià)監(jiān)管機(jī)制的建議
一是統(tǒng)籌考慮系統(tǒng)運(yùn)行安全與資產(chǎn)利用效率，合理界定電網(wǎng)投資績(jī)效，并構(gòu)建與之相匹配的投資審批和監(jiān)管制度。加強(qiáng)對(duì)電網(wǎng)企業(yè)投資計(jì)劃的審查，強(qiáng)化事前成本約束與事中成本監(jiān)測(cè)和評(píng)估，推動(dòng)電網(wǎng)自然壟斷環(huán)節(jié)投資監(jiān)管機(jī)制由事后向事前事中轉(zhuǎn)變?？茖W(xué)定位投資監(jiān)管的微觀監(jiān)管職能，明確電網(wǎng)企業(yè)所投資的無(wú)效資產(chǎn)判定和有效資產(chǎn)核定實(shí)施細(xì)則。建立投資調(diào)整和投資風(fēng)險(xiǎn)不確定性的應(yīng)對(duì)機(jī)制，為監(jiān)管周期內(nèi)的電網(wǎng)企業(yè)新增投資提供必要的調(diào)整機(jī)制和處理辦法。健全激勵(lì)約束相容的投資監(jiān)管體系，將電價(jià)監(jiān)管與電網(wǎng)企業(yè)運(yùn)營(yíng)績(jī)效指標(biāo)掛鉤。
二是盡快建立管制會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，以區(qū)分電網(wǎng)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)成本和自然壟斷環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)、公共服務(wù)業(yè)務(wù)成本。服務(wù)于構(gòu)建電網(wǎng)自然壟斷環(huán)節(jié)價(jià)格監(jiān)管體系，盡快啟動(dòng)制定電力行業(yè)管制會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，明確管制會(huì)計(jì)準(zhǔn)則所涵蓋的內(nèi)容、適用對(duì)象和范圍、相關(guān)管制會(huì)計(jì)定義、適應(yīng)新型電力系統(tǒng)發(fā)展的會(huì)計(jì)科目及賬戶的設(shè)置和會(huì)計(jì)核算規(guī)則。完善財(cái)務(wù)報(bào)告的設(shè)計(jì)要求和審計(jì)制度。建立電網(wǎng)企業(yè)會(huì)計(jì)信息定期報(bào)送制度。
三是不斷健全輔助服務(wù)、容量補(bǔ)償?shù)刃履茉聪{成本的分?jǐn)偤褪鑼?dǎo)機(jī)制。對(duì)于能夠確定責(zé)任主體或（和）受益主體的費(fèi)用，按照權(quán)責(zé)對(duì)等和“誰(shuí)受益，誰(shuí)承擔(dān)”的原則，應(yīng)盡可能由責(zé)任主體或（和）受益主體承擔(dān)和分?jǐn)?，減少“公共物品”屬性的成本總額。對(duì)于無(wú)法或難以確定責(zé)任主體或（和）受益主體的系統(tǒng)運(yùn)行費(fèi)用，經(jīng)成本監(jiān)審核定，應(yīng)全額由全體用戶分?jǐn)?。針?duì)跨省跨區(qū)輸電通道制定科學(xué)合理的電價(jià)機(jī)制。此外，在新能源大規(guī)模接入的背景下，還應(yīng)研究新能源消納成本的構(gòu)成，如電網(wǎng)資產(chǎn)利用效率下降產(chǎn)生的擱淺成本補(bǔ)償問題，也可參照發(fā)電資產(chǎn)建立容量補(bǔ)償機(jī)制，在省級(jí)輸配電價(jià)已有容量電價(jià)機(jī)制基礎(chǔ)上，對(duì)跨省跨區(qū)輸電價(jià)格實(shí)行兩部制電價(jià)，降低跨省跨區(qū)交易的價(jià)格壁壘，推動(dòng)可再生能源在更大范圍消納。
（南方電網(wǎng)北京分公司胡競(jìng)秋，南方電網(wǎng)公司政策研究部魏俊杰、周楊對(duì)本文有貢獻(xiàn)）
