中國儲能網(wǎng)訊：高比例可再生能源接入是新型電力系統(tǒng)的重要特征。隨著風(fēng)電、光伏發(fā)電等新能源的大規(guī)模發(fā)展，電力生產(chǎn)、調(diào)度、傳輸和消費正在發(fā)生變化，電力系統(tǒng)的行為主體、運營方式、量價水平和監(jiān)管角色都正在重塑。分析高比例可再生能源接入給輸配電價監(jiān)管帶來的新挑戰(zhàn)，并制訂行之有效的監(jiān)管方案，引導(dǎo)新型電力系統(tǒng)建設(shè)，是構(gòu)建新型能源體系、保障能源綠色低碳轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐。
01.高比例可再生能源接入給電價監(jiān)管帶來新挑戰(zhàn)
（一）輸配電價監(jiān)管機制約束有余、激勵不足，難以支撐新型電力系統(tǒng)建設(shè)的投資需求
現(xiàn)行省級電網(wǎng)輸配電定價辦法，是在“降電價”背景下出臺的，新增電網(wǎng)投資認定、定價折舊年限、準許成本費用取值、權(quán)益資本回報率等定價規(guī)則，與電網(wǎng)行業(yè)實際生產(chǎn)經(jīng)營存在較大的偏差，電網(wǎng)資產(chǎn)收益率總體偏低，中西部大部分地區(qū)電網(wǎng)企業(yè)長期經(jīng)營困難?！半p碳”目標下，隨著新能源快速增長，為切實保障新能源接入、電力可靠供應(yīng)和電網(wǎng)安全穩(wěn)定運行，需進一步加大電網(wǎng)建設(shè)投資力度，現(xiàn)行定價辦法難以保障電網(wǎng)企業(yè)平穩(wěn)經(jīng)營和支撐電網(wǎng)可持續(xù)發(fā)展。此外，電價監(jiān)管與供電可靠性、可再生能源消納率、電網(wǎng)安全穩(wěn)定性、線損率等表征電網(wǎng)企業(yè)運營績效的其他監(jiān)管指標脫節(jié)，不利于衡量電網(wǎng)企業(yè)發(fā)展質(zhì)量。
（二）新建輸電工程投資效益下降，輸電成本高企
由于可再生能源發(fā)電的間歇性、波動性較大，利用小時數(shù)顯著低于常規(guī)能源，必將降低電網(wǎng)輸配電資產(chǎn)利用率?，F(xiàn)行輸配電價格監(jiān)管制度存在的問題，在高比例可再生能源消納背景下將更加凸顯。如果將保障可再生能源并網(wǎng)和輸送的全部投資納入準許收入并分攤到輸配電價上，可能導(dǎo)致度電價格上漲幅度過大。而按現(xiàn)行的定價辦法，從電價總水平上限制電價上漲幅度，將導(dǎo)致電網(wǎng)準許收入無法覆蓋電網(wǎng)實際投資成本，進一步降低電網(wǎng)企業(yè)資產(chǎn)收益率，削弱電網(wǎng)可持續(xù)發(fā)展能力。
（三）輔助服務(wù)和容量補償?shù)刃履茉聪{成本疏導(dǎo)機制亟待完善
隨著可再生能源滲透率持續(xù)提升，可再生能源消納成本將成倍增長，這在業(yè)內(nèi)已基本形成共識。但目前消納成本分攤及傳導(dǎo)面臨較大困難。特別是部分成本責(zé)任難以明確責(zé)任方和受益方，具有較強的“公共物品”屬性，只能先由電網(wǎng)企業(yè)統(tǒng)一購買系統(tǒng)調(diào)節(jié)服務(wù)，再由全社會共同分擔(dān)，但一些利益相關(guān)方對此有較多的爭議。國家發(fā)展改革委2023年5月公布的第三監(jiān)管周期輸配電價，在電價表中單列出系統(tǒng)運行費用（包括輔助服務(wù)費用、抽水蓄能容量電費等），邁出了新能源消納成本疏導(dǎo)的第一步，后續(xù)還需要進一步規(guī)范系統(tǒng)運行費用類別、分攤對象，據(jù)實動態(tài)調(diào)整分攤標準。
02.電價監(jiān)管機制設(shè)計的國際經(jīng)驗
各國在電網(wǎng)監(jiān)管方面付出了很多努力，以期減少電網(wǎng)企業(yè)與政府、公眾之間的信息不對稱，確保輸配電服務(wù)價格合理，保證輸配電服務(wù)質(zhì)量，以及激勵電網(wǎng)企業(yè)合理投資、積極創(chuàng)新與綠色發(fā)展，其中有很多經(jīng)驗做法值得學(xué)習(xí)借鑒：
（一）堅持立法先行，在法律法規(guī)中明確監(jiān)管要求
部分國家在對電網(wǎng)進行投資監(jiān)管時，堅持法律先行，強調(diào)依法監(jiān)管。美國在《2005年能源政策法案》和聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會679號令中，明確要求對能源傳輸投資進行監(jiān)管。英國能源監(jiān)管機構(gòu)天然氣和電力市場監(jiān)管辦公室（Ofgem）按照《電力法》的相關(guān)規(guī)定，針對陸上輸電網(wǎng)、海上輸電網(wǎng)與互聯(lián)線路，分別設(shè)計了RIIO監(jiān)管機制、海上輸電運營商監(jiān)管機制和收益上限與下限機制，對電網(wǎng)企業(yè)進行監(jiān)管。澳大利亞能源監(jiān)管委員會依據(jù)《國家電力法》，對電網(wǎng)投資進行監(jiān)管，針對常規(guī)投資和偶發(fā)投資采取不同的監(jiān)管手段。
（二）堅持目標導(dǎo)向，通過成本監(jiān)管激勵有效投資
部分國家在對電網(wǎng)環(huán)節(jié)進行投資監(jiān)管時，注重目標導(dǎo)向，強調(diào)通過成本監(jiān)管來激勵有效投資。美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會在進行電網(wǎng)投資監(jiān)管時，強調(diào)要通過價格和投資監(jiān)管，為電網(wǎng)企業(yè)提供充分的投資激勵，針對不同類型的資產(chǎn)，設(shè)定不同的投資回收方式和補償途徑。英國Ofgem在RIIO框架下，綜合考慮包括用戶滿意度、安全和可靠性、接入公平、普遍服務(wù)、創(chuàng)新、成本效率、產(chǎn)出等運營績效指標，來對電網(wǎng)投資計劃的有效性、合理性及經(jīng)濟性等進行審核。
（三）堅持方法創(chuàng)新，不斷豐富成本監(jiān)管手段
大部分發(fā)達國家的監(jiān)管機構(gòu)建立了專門的適合各行業(yè)價格監(jiān)管需要的管制會計制度，細化成本項目歸集。比如，美國提出嵌套測試法來識別電網(wǎng)投資的合法合意性和審慎合理性，運用標桿法判斷投資項目的風(fēng)險及成本效率水平。英國Ofgem按照利益相關(guān)方參與、效率等標準，綜合運用標桿法及其他比較方法，對電網(wǎng)投資計劃進行審查；采取建構(gòu)式方法，基于總成本控制的原則，事前對電網(wǎng)投資決策的有效性、審慎性及投資成本進行預(yù)測和評估。Ofgem還設(shè)定了成本分享機制、處理投資不確定性等條款，迎接不確定性投資和投資風(fēng)險帶來的監(jiān)管挑戰(zhàn)。
（四）堅持激勵約束并重，鼓勵創(chuàng)新和綠色投資
發(fā)達國家成熟電力市場注重對其他經(jīng)濟社會維度指標的考核和激勵，如通過監(jiān)管機制鼓勵創(chuàng)新和綠色投資等。英國定期制訂一輪電力輸配網(wǎng)絡(luò)的創(chuàng)新激勵計劃，規(guī)定在本輪監(jiān)管周期內(nèi)向全部社會主體（包括電網(wǎng)企業(yè)和第三方）開放創(chuàng)新激勵項目。這些項目往往包括大量現(xiàn)金激勵，用于獎勵有效落實的運營模式、價格機制或有助于能源綠色發(fā)展的創(chuàng)新成果。同時，定期向社會公開獎勵項目、實施效果，收集公眾意見，接受公眾監(jiān)督。
03.完善我國電價監(jiān)管機制的建議
一是統(tǒng)籌考慮系統(tǒng)運行安全與資產(chǎn)利用效率，合理界定電網(wǎng)投資績效，并構(gòu)建與之相匹配的投資審批和監(jiān)管制度。加強對電網(wǎng)企業(yè)投資計劃的審查，強化事前成本約束與事中成本監(jiān)測和評估，推動電網(wǎng)自然壟斷環(huán)節(jié)投資監(jiān)管機制由事后向事前事中轉(zhuǎn)變?？茖W(xué)定位投資監(jiān)管的微觀監(jiān)管職能，明確電網(wǎng)企業(yè)所投資的無效資產(chǎn)判定和有效資產(chǎn)核定實施細則。建立投資調(diào)整和投資風(fēng)險不確定性的應(yīng)對機制，為監(jiān)管周期內(nèi)的電網(wǎng)企業(yè)新增投資提供必要的調(diào)整機制和處理辦法。健全激勵約束相容的投資監(jiān)管體系，將電價監(jiān)管與電網(wǎng)企業(yè)運營績效指標掛鉤。
二是盡快建立管制會計準則，以區(qū)分電網(wǎng)企業(yè)的競爭性業(yè)務(wù)成本和自然壟斷環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)、公共服務(wù)業(yè)務(wù)成本。服務(wù)于構(gòu)建電網(wǎng)自然壟斷環(huán)節(jié)價格監(jiān)管體系，盡快啟動制定電力行業(yè)管制會計準則，明確管制會計準則所涵蓋的內(nèi)容、適用對象和范圍、相關(guān)管制會計定義、適應(yīng)新型電力系統(tǒng)發(fā)展的會計科目及賬戶的設(shè)置和會計核算規(guī)則。完善財務(wù)報告的設(shè)計要求和審計制度。建立電網(wǎng)企業(yè)會計信息定期報送制度。
三是不斷健全輔助服務(wù)、容量補償?shù)刃履茉聪{成本的分攤和疏導(dǎo)機制。對于能夠確定責(zé)任主體或（和）受益主體的費用，按照權(quán)責(zé)對等和“誰受益，誰承擔(dān)”的原則，應(yīng)盡可能由責(zé)任主體或（和）受益主體承擔(dān)和分攤，減少“公共物品”屬性的成本總額。對于無法或難以確定責(zé)任主體或（和）受益主體的系統(tǒng)運行費用，經(jīng)成本監(jiān)審核定，應(yīng)全額由全體用戶分攤。針對跨省跨區(qū)輸電通道制定科學(xué)合理的電價機制。此外，在新能源大規(guī)模接入的背景下，還應(yīng)研究新能源消納成本的構(gòu)成，如電網(wǎng)資產(chǎn)利用效率下降產(chǎn)生的擱淺成本補償問題，也可參照發(fā)電資產(chǎn)建立容量補償機制，在省級輸配電價已有容量電價機制基礎(chǔ)上，對跨省跨區(qū)輸電價格實行兩部制電價，降低跨省跨區(qū)交易的價格壁壘，推動可再生能源在更大范圍消納。
（南方電網(wǎng)北京分公司胡競秋，南方電網(wǎng)公司政策研究部魏俊杰、周楊對本文有貢獻）
