中國儲(chǔ)能網(wǎng)訊：新能源電站投資最關(guān)心的“收入”問題，又向市場化的方向挪了一步。
3月18日，國家發(fā)改委發(fā)布《全額保障性收購可再生能源電量監(jiān)管辦法》（下稱《辦法》），適用于風(fēng)力發(fā)電、太陽能發(fā)電、生物質(zhì)能發(fā)電、海洋能發(fā)電、地?zé)崮馨l(fā)電等非水可再生能源發(fā)電，自2024年4月1日起施行。
我國實(shí)行可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度。根據(jù)《可再生能源法》第十四條，電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)與按照可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃建設(shè)，依法取得行政許可或者報(bào)送備案的可再生能源發(fā)電企業(yè)簽訂并網(wǎng)協(xié)議，全額收購其電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)符合并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電量。這意味著，某種程度上可再生能源電站端的是“鐵飯碗”。
多位專家表示，盡管這類規(guī)定對(duì)于培育可再生能源市場起到了顯著的積極作用，但是對(duì)于從起步階段逐漸走向成熟階段的可再生能源而言，實(shí)際執(zhí)行中不完善之處也在逐步顯現(xiàn)。在這種背景下，《辦法》對(duì)全額保障性收購進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)范，包括明確保障收購范圍、細(xì)化電力市場相關(guān)成員責(zé)任分工等。
“《辦法》中表述調(diào)整非常明顯的一條是，過去的模式是各級(jí)政府承擔(dān)可再生能源消納權(quán)重，由政府分配給電網(wǎng)企業(yè)，再由企業(yè)分解給各個(gè)參與主體，而現(xiàn)在承擔(dān)收購義務(wù)的主體轉(zhuǎn)變?yōu)殡娏κ袌鱿嚓P(guān)成員，包括電網(wǎng)企業(yè)、售電企業(yè)、電力用戶、電力調(diào)度機(jī)構(gòu)和電力交易機(jī)構(gòu)等?？梢钥闯觯姓深A(yù)的色彩明顯降低了，成本和責(zé)任也要由大家來公平地分?jǐn)?，而不是某一方能坐享其成?！比A北電力大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授王永利對(duì)第一財(cái)經(jīng)分析稱。
當(dāng)規(guī)模化遇上消納難題
以風(fēng)電、光伏為代表的可再生能源發(fā)電具有“看天吃飯”的先天特征，如何把這些不穩(wěn)定的電量“送出去”，同時(shí)匹配電力用戶的需求曲線，就成了自其誕生之日起，被予以高度關(guān)注的焦點(diǎn)。這也就是一直困擾電力行業(yè)的新能源消納難題。
2018年10月，國家發(fā)改委和能源局印發(fā)《清潔能源消納行動(dòng)計(jì)劃（2018-2020年）》，著手解決清潔能源消納問題，強(qiáng)化消納目標(biāo)考核。該計(jì)劃明確，到2020年，確保全國平均風(fēng)電利用率達(dá)到國際先進(jìn)水平(力爭達(dá)到95%左右)，棄風(fēng)率控制在合理水平(力爭控制在5%左右)；光伏發(fā)電利用率高于95%，棄光率低于5%。
受益于政策推動(dòng)、特高壓建設(shè)和新能源交易市場等因素，此后中國新能源消納問題明顯緩解。2020年，全國風(fēng)電平均利用率97%，光伏平均利用率98%。但是隨著新能源裝機(jī)爆發(fā)式增長，消納并網(wǎng)難題再次凸顯。
國家能源局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2023年中國可再生能源發(fā)電裝機(jī)容量14.5億千瓦（其中風(fēng)電和光伏裝機(jī)10億千瓦），占據(jù)總裝機(jī)容量的半壁江山，歷史性反超火電。甚至，這個(gè)數(shù)字距離2021年國務(wù)院提出的“2030年風(fēng)電和光伏裝機(jī)總?cè)萘窟_(dá)12億千瓦”的目標(biāo)僅有咫尺之遙。
大規(guī)模的新能源裝機(jī)，讓原有的可再生能源全額保障性收購制度“犯了難”。中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院能源研究所可再生能源發(fā)展中心副主任陶冶撰文提出，從制度執(zhí)行實(shí)際情況看,全額保障性收購全面落實(shí)難度持續(xù)增加，個(gè)別省份在實(shí)際執(zhí)行中難以達(dá)到國家規(guī)定的最低保障收購年利用小時(shí)數(shù)，且低于國家有關(guān)政策明確的電價(jià)水平收購，特別是“保價(jià)不保量”和“保量不保價(jià)”問題時(shí)有發(fā)生，不利于保障發(fā)電企業(yè)合法權(quán)益。另一方面，高比例可再生能源電力系統(tǒng)下全額收購可再生能源電力系統(tǒng)成本高昂。保障可再生能源發(fā)電全額收購不僅技術(shù)上面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，而且需要電力系統(tǒng)付出高昂的消納成本，增加整個(gè)電力系統(tǒng)成本。
類似的觀點(diǎn)在行業(yè)內(nèi)并不罕見。電力規(guī)劃設(shè)計(jì)總院清潔能源研究院副院長饒建業(yè)此前也在一場論壇中指出，風(fēng)電和光伏的利用率每上升一個(gè)百分點(diǎn)，系統(tǒng)成本將會(huì)大幅上升，新能源的綜合電價(jià)成本上升不可忽視?！耙C合考量系統(tǒng)的安全性和經(jīng)濟(jì)性，找到技術(shù)經(jīng)濟(jì)最優(yōu)的平衡點(diǎn)。新能源的利用率未必要達(dá)到百分百，更有利于新能源的大規(guī)模發(fā)展?！?
到底該由誰來承擔(dān)電力消納的責(zé)任和成本？《辦法》規(guī)定，可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電量包括保障性收購電量和市場交易電量。保障性收購電量是指按照國家可再生能源消納保障機(jī)制、比重目標(biāo)等相關(guān)規(guī)定，應(yīng)由電力市場相關(guān)成員承擔(dān)收購義務(wù)的電量。市場交易電量是指通過市場化方式形成價(jià)格的電量，由售電企業(yè)和電力用戶等電力市場相關(guān)成員共同承擔(dān)收購責(zé)任。
王永利分析稱，《辦法》中的保障性收購電量，對(duì)應(yīng)的是過去的全額保障性收購，相當(dāng)于可再生能源發(fā)電的“底薪”。不過這部分電量的收購主體，從原先承擔(dān)主責(zé)的電網(wǎng)企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)殡娏κ袌鱿嚓P(guān)成員，相關(guān)成本也會(huì)隨之分?jǐn)?。另外，市場交易電量在原先出臺(tái)的一些文件中未有提及，此次則是在政策體系中確立了其所擁有的位置，可視作“績效”。
“底薪一定是正數(shù)，但參考山東等地的電力現(xiàn)貨市場曾經(jīng)出現(xiàn)的負(fù)電價(jià)，績效可能是負(fù)數(shù)。保障性收購的電量基本與過去的全額保障性收購電量保持不變，但考慮到需要所有成員共同分?jǐn)傁到y(tǒng)成本，那么可再生能源的發(fā)電方收到的底薪可能比過去低?！蓖跤览Q。
新規(guī)對(duì)產(chǎn)業(yè)影響幾何
《辦法》出臺(tái)以后，一方面是多位專家強(qiáng)調(diào)可再生能源電力市場化的趨勢勢不可擋，另一方面是可再生能源發(fā)電側(cè)的不安情緒有所蔓延。
廣東一家國有企業(yè)從事新能源投資的負(fù)責(zé)人對(duì)第一財(cái)經(jīng)表示，目前該企業(yè)對(duì)新能源投資的新財(cái)務(wù)評(píng)估模型暫時(shí)沒有搭建起來，但他已經(jīng)開始擔(dān)憂新規(guī)帶來的收益下行風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)椤掇k法》規(guī)定，“因可再生能源發(fā)電企業(yè)原因、電網(wǎng)安全約束、電網(wǎng)檢修、市場報(bào)價(jià)或者不可抗力等因素影響可再生能源電量收購的，對(duì)應(yīng)電量不計(jì)入全額保障性收購范圍”。他并不能確定這條規(guī)定是否會(huì)導(dǎo)致保障性收購范圍收窄，推動(dòng)更多電量只能進(jìn)入不可測的電力市場。
“如果原來保障性收購的電量下降，或者是電價(jià)達(dá)不到原有的預(yù)期，肯定會(huì)存在一些負(fù)面影響。但具體影響多大，還要結(jié)合各地的光照時(shí)間區(qū)別來看。大西北那邊的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)容忍度會(huì)更高，內(nèi)陸的項(xiàng)目光照時(shí)間相對(duì)低，因此更加迫切。全國來看，山東、河南、江浙三個(gè)地區(qū)的消納矛盾尤為突出，所以我也會(huì)更關(guān)注這些地方的研判和動(dòng)作。”上述負(fù)責(zé)人稱。
《辦法》也明顯拉升了外界對(duì)于光伏項(xiàng)目投資回報(bào)的關(guān)注度。“保障小時(shí)數(shù)是不是會(huì)逐年下降”“保障性部分，是不是只保量不保價(jià)”“市場化的光伏項(xiàng)目還有保障性電量嗎”，一位光伏行業(yè)資深人士在梳理今天被問及最多的問題時(shí)總結(jié)道。
廈門大學(xué)中國能源政策研究院院長林伯強(qiáng)對(duì)第一財(cái)經(jīng)表示，目前國內(nèi)新能源消納難題，說到底是大量的可再生能源帶來的不穩(wěn)定和電網(wǎng)供需的實(shí)時(shí)平衡之間的矛盾。目前國內(nèi)解決這個(gè)矛盾主要是靠煤電等靈活性調(diào)節(jié)電源，但是煤電的年利用小時(shí)數(shù)逐年下降，長期而言模式不可持續(xù)，必須要轉(zhuǎn)移到抽水蓄能、新型儲(chǔ)能等方式上，而這些系統(tǒng)成本目前還無法切實(shí)疏導(dǎo)到發(fā)電側(cè)和用電側(cè)。
“《辦法》最終指向的是一個(gè)‘相對(duì)穩(wěn)定’的電網(wǎng)環(huán)境，基于這個(gè)目標(biāo)，每個(gè)參與主體都應(yīng)調(diào)整自身的姿勢以獲得更好的回報(bào)。比如一個(gè)風(fēng)電或者光伏電站，如果配置了一定比例的儲(chǔ)能并且能夠積極地用上，輸出的是清潔而穩(wěn)定的電力，那么電網(wǎng)有什么理由不用你發(fā)的電呢？”林伯強(qiáng)稱。
王永利表示，當(dāng)前的電力市場尚不具備完全成熟的條件，這意味著很長一段時(shí)間內(nèi)保障性收購電量和市場交易電量將會(huì)共存。值得注意的是，全額保障性收購制度穩(wěn)定有效運(yùn)行離不開電力市場交易機(jī)制、綠色證書等相關(guān)領(lǐng)域橫向政策的支持。所以，也要做好與相關(guān)領(lǐng)域橫向政策之間的銜接與互動(dòng)，達(dá)到政策聯(lián)動(dòng)、相輔相成的效果，多維度多角度推進(jìn)可再生能源電力全額保障性收購工作。
