中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：在人們的傳統(tǒng)印象中，印度幾乎擁有新興經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)的一切優(yōu)勢(shì)：廉價(jià)勞動(dòng)力、大宗商品資源以及寶萊塢文化。但2012年一場(chǎng)橫掃印度的大停電，卻在提醒人們，東方“大象”仍然步履蹣跚，糟糕的電力基礎(chǔ)設(shè)施讓印度經(jīng)濟(jì)時(shí)刻背負(fù)著“裸泳”的風(fēng)險(xiǎn)。
而印度作為中國(guó)的近鄰，在電力改革方面與中國(guó)有許多相似之處：同樣是發(fā)展中國(guó)家，電力改革需要支撐經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng);同樣是人口大國(guó)，電力改革應(yīng)有利于電力普遍服務(wù);同樣是電力工業(yè)處于快速發(fā)展階段，電力改革應(yīng)為行業(yè)發(fā)展創(chuàng)造體制機(jī)制條件。因此，回顧印度電力改革背景及主要?dú)v程，分析印度電力市場(chǎng)組織結(jié)構(gòu)與交易狀況，對(duì)于我國(guó)深化電力體制改革具有參考意義。
印度電改三階段
20世紀(jì)80年代，印度大多數(shù)邦的垂直一體化電力局虧損嚴(yán)重，導(dǎo)致電力發(fā)展資金高度缺乏、電力設(shè)施投資不足。為了扭轉(zhuǎn)這種局面，印度政府決定按產(chǎn)業(yè)鏈對(duì)電力行業(yè)進(jìn)行發(fā)輸配售拆分，并進(jìn)行私有化改革，希望以此吸引投資，加快電力工業(yè)發(fā)展。截至目前，印度電力改革仍在進(jìn)行中，已完成的改革可以劃分為三個(gè)階段。
私有化和重組探索階段。1991年，印度開(kāi)始進(jìn)行私有化改革，對(duì)國(guó)外投資者開(kāi)放發(fā)電環(huán)節(jié)，鼓勵(lì)建立獨(dú)立發(fā)電企業(yè)(IPP)。但外商的進(jìn)入導(dǎo)致印度發(fā)電成本上升，電價(jià)漲幅超出用戶的承受能力，IPP計(jì)劃最終失敗。此后，在世界銀行的幫助下，印度對(duì)電力行業(yè)進(jìn)行重組，主要是分拆垂直一體化電企，實(shí)行發(fā)輸配分開(kāi)。其中，奧里薩邦于1992年在世界銀行的幫助下進(jìn)行了激進(jìn)式電力改革，結(jié)果電價(jià)產(chǎn)生了劇烈波動(dòng)，而且網(wǎng)損并沒(méi)有降低，因此，奧里薩邦于1996年對(duì)此種改革進(jìn)行了否定，并對(duì)改革采取謹(jǐn)慎態(tài)度。
依法系統(tǒng)推進(jìn)改革階段。2003年，印度頒布了新的電力法，這也是目前印度電力改革的綱領(lǐng)性法案。電力法的目標(biāo)是采取有力措施，發(fā)展電力工業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)，保護(hù)消費(fèi)者利益，維護(hù)全國(guó)各地區(qū)的電力供應(yīng)，使電價(jià)合理化，確保與電力補(bǔ)貼相關(guān)政策的透明度，組建中央電力局和電力監(jiān)管委員會(huì)，設(shè)立上訴法院，并規(guī)定與此相關(guān)的事宜。印度電力法包含內(nèi)容廣泛，規(guī)定了國(guó)家電力政策、電價(jià)政策、電力局與電監(jiān)會(huì)的構(gòu)成與職能、農(nóng)村電氣化、輸電通道開(kāi)放、配電逐步開(kāi)放、發(fā)輸配電和電力交易的許可證發(fā)放條件、強(qiáng)制性表計(jì)安裝和計(jì)量、強(qiáng)有力的竊電懲罰辦法等。
著重推進(jìn)輸電領(lǐng)域改革階段。2008年以來(lái)，印度著重從輸電線路建設(shè)、輸電項(xiàng)目私有化、跨邦聯(lián)網(wǎng)等方面對(duì)輸電領(lǐng)域進(jìn)行改革，出臺(tái)了《輸電項(xiàng)目鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)指南和輸電服務(wù)競(jìng)標(biāo)指南》、有關(guān)跨邦輸電持照者運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管條例，以及第二次修訂了跨邦輸電開(kāi)放接入規(guī)定，并于2011年完成6項(xiàng)輸電項(xiàng)目私有化招標(biāo)。
印度電力工業(yè)組織結(jié)構(gòu)
通過(guò)私有化與體制重組，印度電力工業(yè)初步形成了政企分開(kāi)、政監(jiān)分開(kāi)、發(fā)輸配售分開(kāi)的組織結(jié)構(gòu)。除恰爾肯德邦和喀拉拉邦之外，已有19個(gè)邦拆分重組了電力局(SEB)。其中，奧里薩邦等10個(gè)邦在“2003電力法”實(shí)施之前已依照“邦改革法”重組了邦電力局。阿薩姆等4個(gè)邦依照“2003電力法”的規(guī)定重組了邦電力局。旁遮普邦、喜馬偕爾邦和比哈爾邦也相繼出臺(tái)了轉(zhuǎn)型方案。
目前，印度電力工業(yè)主管部門分為中央和邦兩級(jí)。中央層面的電力管理部門主要有印度電力部(MOP)、印度中央電力管理局(CEA)和中央電力監(jiān)管委員會(huì)(CERC);邦層面，除邦政府外，還包括各邦的電監(jiān)會(huì)(SERC)，電監(jiān)會(huì)不受中央電力監(jiān)管委員會(huì)管理。
在發(fā)電環(huán)節(jié)，中央層面有國(guó)家熱電公司(NTPC)、國(guó)家水電公司(NHPC)、東北部電力公司(NEEPCO)等企業(yè)，邦層面有邦電業(yè)局。此外，還有塔塔電力(Tata)、信實(shí)集團(tuán)(Reliance)等私營(yíng)企業(yè)。
在輸電環(huán)節(jié)，印度電網(wǎng)結(jié)構(gòu)分為三層，即國(guó)家電網(wǎng)(跨區(qū)域電網(wǎng))、區(qū)域內(nèi)跨邦電網(wǎng)、邦電網(wǎng)。其中跨區(qū)和跨邦電網(wǎng)由中央政府所有的印度國(guó)家電網(wǎng)公司(PGCIL)擁有，并負(fù)責(zé)運(yùn)行管理;邦內(nèi)輸電資產(chǎn)由邦政府所有的邦輸電公司(STUs)或未改革邦的電力局管理。
在調(diào)度環(huán)節(jié)，印度電力系統(tǒng)調(diào)度分為三級(jí)，分別由國(guó)家調(diào)度中心(NLDC)、區(qū)域調(diào)度中心(RLDC)和邦調(diào)度中心(SLDC)負(fù)責(zé)。其中NLDC負(fù)責(zé)跨區(qū)域輸電線路調(diào)度，5個(gè)RLDC負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)電網(wǎng)調(diào)度，各邦SLDC負(fù)責(zé)邦內(nèi)電網(wǎng)調(diào)度。調(diào)度機(jī)構(gòu)與電網(wǎng)所有者合一，國(guó)家調(diào)度中心和區(qū)域調(diào)度中心由印度國(guó)家電網(wǎng)公司管理，而邦調(diào)度中心則由邦輸電公司或電力局管理。
在配電環(huán)節(jié)，配電網(wǎng)由邦政府所有或私有的配電公司擁有并負(fù)責(zé)運(yùn)行管理。一個(gè)邦內(nèi)有多個(gè)配電公司。截至2012年，完全私營(yíng)的配電公司有17個(gè)，主要分布在德里、奧里薩、古吉拉特、孟買等邦。
印度電力工業(yè)組織結(jié)構(gòu)
通過(guò)私有化與體制重組，印度電力工業(yè)初步形成了政企分開(kāi)、政監(jiān)分開(kāi)、發(fā)輸配售分開(kāi)的組織結(jié)構(gòu)。除恰爾肯德邦和喀拉拉邦之外，已有19個(gè)邦拆分重組了電力局(SEB)。其中，奧里薩邦等10個(gè)邦在“2003電力法”實(shí)施之前已依照“邦改革法”重組了邦電力局。阿薩姆等4個(gè)邦依照“2003電力法”的規(guī)定重組了邦電力局。旁遮普邦、喜馬偕爾邦和比哈爾邦也相繼出臺(tái)了轉(zhuǎn)型方案。
目前，印度電力工業(yè)主管部門分為中央和邦兩級(jí)。中央層面的電力管理部門主要有印度電力部(MOP)、印度中央電力管理局(CEA)和中央電力監(jiān)管委員會(huì)(CERC);邦層面，除邦政府外，還包括各邦的電監(jiān)會(huì)(SERC)，電監(jiān)會(huì)不受中央電力監(jiān)管委員會(huì)管理。
在發(fā)電環(huán)節(jié)，中央層面有國(guó)家熱電公司(NTPC)、國(guó)家水電公司(NHPC)、東北部電力公司(NEEPCO)等企業(yè)，邦層面有邦電業(yè)局。此外，還有塔塔電力(Tata)、信實(shí)集團(tuán)(Reliance)等私營(yíng)企業(yè)。
在輸電環(huán)節(jié)，印度電網(wǎng)結(jié)構(gòu)分為三層，即國(guó)家電網(wǎng)(跨區(qū)域電網(wǎng))、區(qū)域內(nèi)跨邦電網(wǎng)、邦電網(wǎng)。其中跨區(qū)和跨邦電網(wǎng)由中央政府所有的印度國(guó)家電網(wǎng)公司(PGCIL)擁有，并負(fù)責(zé)運(yùn)行管理;邦內(nèi)輸電資產(chǎn)由邦政府所有的邦輸電公司(STUs)或未改革邦的電力局管理。
在調(diào)度環(huán)節(jié)，印度電力系統(tǒng)調(diào)度分為三級(jí)，分別由國(guó)家調(diào)度中心(NLDC)、區(qū)域調(diào)度中心(RLDC)和邦調(diào)度中心(SLDC)負(fù)責(zé)。其中NLDC負(fù)責(zé)跨區(qū)域輸電線路調(diào)度，5個(gè)RLDC負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)電網(wǎng)調(diào)度，各邦SLDC負(fù)責(zé)邦內(nèi)電網(wǎng)調(diào)度。調(diào)度機(jī)構(gòu)與電網(wǎng)所有者合一，國(guó)家調(diào)度中心和區(qū)域調(diào)度中心由印度國(guó)家電網(wǎng)公司管理，而邦調(diào)度中心則由邦輸電公司或電力局管理。
在配電環(huán)節(jié)，配電網(wǎng)由邦政府所有或私有的配電公司擁有并負(fù)責(zé)運(yùn)行管理。一個(gè)邦內(nèi)有多個(gè)配電公司。截至2012年，完全私營(yíng)的配電公司有17個(gè)，主要分布在德里、奧里薩、古吉拉特、孟買等邦。
一是分散調(diào)度體制是導(dǎo)致停電頻發(fā)的深層次原因。印度作為發(fā)展中國(guó)家，存在有法不依等問(wèn)題，調(diào)度指令的有效執(zhí)行得不到強(qiáng)制力保障。與此同時(shí)，印度國(guó)家調(diào)度和區(qū)調(diào)度由印度國(guó)家電網(wǎng)公司管理，邦內(nèi)調(diào)度歸邦輸電公司或電力局管理，由于國(guó)家電網(wǎng)公司和邦輸電公司或邦電力局是不同產(chǎn)權(quán)主體，這造成了調(diào)度體制的分散。印度國(guó)家電網(wǎng)和調(diào)度中心對(duì)各邦超計(jì)劃使用電力缺乏有效約束手段。在2012年7月的印度大停電中，邦內(nèi)調(diào)度沒(méi)有及時(shí)執(zhí)行區(qū)調(diào)度發(fā)出的事故防范指令，最終造成電力系統(tǒng)整體崩潰。
二是印度發(fā)電裝機(jī)容量不足，電力設(shè)備落后，電力嚴(yán)重短缺。據(jù)美國(guó)能源情報(bào)署(EIA)統(tǒng)計(jì)，截至今年4月，印度發(fā)電裝機(jī)容量2.45億千瓦，僅次于中國(guó)、美國(guó)和日本，位居世界第4位，但人均裝機(jī)僅0.2千瓦，相當(dāng)于美國(guó)的1/20、中國(guó)的1/5。根據(jù)印度電力中心管理局公布的數(shù)據(jù)，近年來(lái)印度平均電力缺口達(dá)到8%，用電高峰時(shí)期達(dá)到12%，供電能力嚴(yán)重不足。印度電力基礎(chǔ)設(shè)施落后，甚至在首都地區(qū)電力設(shè)施都難以滿足基本供電需求，不少企業(yè)及居民都自備柴油發(fā)電機(jī)以備應(yīng)急之用。根據(jù)國(guó)際能源署(IEA)統(tǒng)計(jì)，目前印度尚有約2.9億無(wú)電人口，占總?cè)丝诘?5%。
三是印度電價(jià)機(jī)制不完善，電力項(xiàng)目投資回報(bào)率低，資金回收困難。印度政府為了提升制造業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、爭(zhēng)取低收入民眾支持，通過(guò)行政手段維持了較低的電價(jià)。根據(jù)國(guó)際能源署統(tǒng)計(jì)，目前印度平均銷售電價(jià)為8美分/千瓦時(shí)，在金磚國(guó)家中處于最低水平(中國(guó)、俄羅斯、南非和巴西平均銷售電價(jià)分別為9、10、12和16美分/千瓦時(shí))。較低的電價(jià)水平難以反映煤炭等一次能源價(jià)格變動(dòng)，電力企業(yè)也難以收回投資成本。地方政府為了在選舉中爭(zhēng)取選票，經(jīng)常許諾不漲電價(jià)，甚至承諾為大量貧困用戶免費(fèi)供電，導(dǎo)致電力企業(yè)普遍虧損。
對(duì)我國(guó)電改的啟示
印度作為人口規(guī)模、發(fā)展階段、地緣位置與我國(guó)近似的國(guó)家，其進(jìn)行電力改革的經(jīng)驗(yàn)與不足，可以為我國(guó)電力改革提供借鑒與啟示。
首先，電力改革應(yīng)有利于保障電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運(yùn)行。電網(wǎng)作為關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要基礎(chǔ)設(shè)施，要始終把保障大電網(wǎng)安全放在一切工作的首位，在改革發(fā)展中必須堅(jiān)持電網(wǎng)和調(diào)度一體化垂直管理，把保障大電網(wǎng)安全作為改革發(fā)展的前提條件，把防止大面積停電作為安全工作的重中之重，正確引導(dǎo)改革發(fā)展方向，保證不發(fā)生大面積停電事故。
其次，電力改革應(yīng)更加重視完善電力市場(chǎng)機(jī)制。完善大用戶直接交易機(jī)制，由市場(chǎng)決定交易價(jià)格與交易量;完善投資激勵(lì)機(jī)制，增強(qiáng)市場(chǎng)主體投資積極性，確保電力系統(tǒng)安全運(yùn)行裕度;以“成本加收益”為基礎(chǔ)完善輸配電價(jià)機(jī)制，增強(qiáng)電網(wǎng)可持續(xù)發(fā)展能力；還原電力商品屬性，完善上網(wǎng)電價(jià)、銷售電價(jià)機(jī)制，讓市場(chǎng)在決定電力價(jià)格中發(fā)揮決定性作用。
原標(biāo)題:印度電改的得與失
