中國儲能網訊：電網企業(yè)代理購電制度作為新一輪電力體制改革的新生事物，首次出現(xiàn)于2021年10月由國家發(fā)改委印發(fā)的《關于進一步深化燃煤發(fā)電上網電價市場化改革的通知》（發(fā)改價格〔2021〕1439號，簡稱1439號文）一文中。1439號文指出，要有序推動工商業(yè)用戶全部進入電力市場，按照市場價格購電，對暫未直接從電力市場購電的用戶由電網企業(yè)代理購電，代理購電價格主要通過場內集中競價或競爭性招標方式形成。隨后，國家發(fā)改委又在《關于組織開展電網企業(yè)代理購電工作有關事項的通知》（發(fā)改辦價格〔2021〕809號，簡稱809號文）中對代理購電用戶如何參與電力市場提出具體要求，電網企業(yè)市場化購電方式約定為電網企業(yè)代理購電以報量不報價的方式、作為價格接受者參與市場出清。
由此可見，電網企業(yè)代理購電制度是一個市場化進程中的過渡方案和兜底保障機制，其主要作用一是保障工商業(yè)用戶在未找到售電公司、未簽訂零售合同時的用電需求，幫助未入市用戶盡快適應價格“能漲能跌”的市場環(huán)境，推動其“親自”參與市場競爭；二是按照1.5倍的電網企業(yè)代理購電價格，為因售電公司自身原因而無法完成電量合同的代理用戶提供兜底保障，促使其回歸市場。功能的特殊性，決定了電網代理購電制度，本質上是一種不能帶有經營性質、不能與市場化行為及機制產生競爭關系、也不能被賦予落實國家產業(yè)政策職能的交易機制。電網企業(yè)代理購電制度若在未來一段時間內將繼續(xù)存在，應盡快成立獨立記賬、獨立管理、獨立監(jiān)管的政策性售電公司完成代理購電。
電網企業(yè)代理購電制度回頭看
隨著我國經濟的快速發(fā)展和物質生活水平的不斷提高，我國煤炭、電力消費快速增長，供需持續(xù)偏緊，煤炭價格大幅上漲，在能源供應緊張的大環(huán)境下，電力市場發(fā)現(xiàn)價格、引導用戶合理用電的作用還尚未充分顯現(xiàn)。為了保障電力供應安全、加快推動電力市場化改革，國家發(fā)改委研究出臺了1439號文，進一步深化燃煤發(fā)電上網電價市場化形成機制，一方面有序放開全部燃煤發(fā)電機組電量進入市場，另一方面著力推動工商業(yè)用戶全面進入市場。
考慮到我國有近5000萬戶的工商業(yè)用戶，在當時的背景下，已進入市場的用戶比例不足1%，想讓剩余的工商業(yè)用戶一次性全部進入市場著實困難。為確保電價改革穩(wěn)中有進，國家發(fā)改委在1439號文件的基礎上研究制定了電網企業(yè)代理購電制度，并在809號文件中明確，取消工商業(yè)目錄銷售電價，10千伏及以上的工商業(yè)用戶全部進入電力市場，按照市場價格購電。對于尚未直接進入市場的工商業(yè)用戶，暫由電網企業(yè)代理購電，已直接參與市場交易又退出的用戶，可暫由電網企業(yè)代理購電。
作為推動電力交易全面市場化的一種過渡手段，代理購電制度自實行以來，總體上發(fā)揮了積極作用。逐月公布的代理購電價格，向用戶有效傳遞了一次能源價格變化情況，同時與峰谷電價協(xié)同，幫助用戶根據市場價格信號適當調整用電習慣。
同時，多地根據各自電力市場推進的實際情況，持續(xù)調整完善代理購電有關政策。如廣東將代理購電與第三監(jiān)管周期輸配電價機制相銜接，明確代理購電用戶電價由代理購電價、上網環(huán)節(jié)線損費用、輸配電價（含交叉補貼）、系統(tǒng)運行費用、政府性基金及附加組成；山東推動代理購電用戶電價機制并軌，對電網企業(yè)代理購電用戶中不滿1千伏用戶和1千伏及以上用戶執(zhí)行相同的分時電價政策執(zhí)行范圍和電價標準；河北南網將單一制10 千伏以下用戶代購價格與其他電壓等級用戶趨同，不再執(zhí)行燃煤標桿電價，統(tǒng)一執(zhí)行代購電價，這也為0.4千伏電壓等級用戶入市奠定了基礎。
然而也出現(xiàn)了一些偏離預期的現(xiàn)象，根據中電聯(lián)印發(fā)的《2023年1~12月份全國電力市場交易簡況》披露，2023年，全國電網企業(yè)代理購電8794.7億千瓦時，同比增長8.76%。以山東為例，2023年全省全社會用電量7965.6億千瓦時，增長5.4%，2023年山東電網企業(yè)代理購電總量1356.4億千瓦時，同比增長8.12%，增長率較全社會用電量增長率高2.7個百分點（詳見表）。這與809號文件中“各地要結合當?shù)仉娏κ袌霭l(fā)展情況，不斷縮小電網企業(yè)代理購電范圍”的要求顯然不夠吻合。
在電網企業(yè)代理購電制度實施兩年后，部分地區(qū)代理購電規(guī)模不降反升，與最初的政策預期出現(xiàn)偏差，暴露出電網企業(yè)代理購電制度在實際操作中受到制約，存在執(zhí)行不規(guī)范的問題。
一是電網企業(yè)代理購電制度被迫成為批發(fā)側落實國家產業(yè)政策的手段。優(yōu)先發(fā)電制度作為國家產業(yè)政策之一，是為實現(xiàn)新能源保障性收購，確保其按基荷滿發(fā)和安全運行的有效方式。目前，這些“保量保價”的優(yōu)先發(fā)電電量首先用于保障居民、農業(yè)用戶用電，剩余部分作為電網企業(yè)代理工商業(yè)用戶購電的電量來源。因此，相較于易受一次能源價格波動影響、由市場決定價格的市場化用戶，在燃料價格高企的大環(huán)境下，代理購電的價格在大部分時間更具優(yōu)勢。此外，在現(xiàn)貨市場未運行地區(qū)，由于優(yōu)先發(fā)電電量沒有進入市場，相應電力與收支等不平衡責任就需要通過市場化機組實現(xiàn)，代理購電的用戶時卻沒有支付相應費用。也就是說，代理購電在享受著市場化機組給予的交叉補貼（通過免費提供的平衡服務實現(xiàn)）的同時，還利用由國家產業(yè)政策支持獲得的穩(wěn)定電價與其他售電主體爭奪用戶，造成了電網企業(yè)代理購電用戶對進入電力市場參與交易的積極性不高。
二是部分地區(qū)執(zhí)行的峰谷價差比例及分時損益分攤不合理造成低谷用戶過激勵。一方面，峰谷價差比例設置不合理造成低谷用戶過激勵。在現(xiàn)貨連續(xù)運行的甘肅、山西、山東、蒙西、廣東等地區(qū)，人為設置峰谷電價價差比分別為3∶1、3.6∶1、5.7∶1、3.5∶1和4.47∶1，而通過現(xiàn)貨價格發(fā)現(xiàn)的峰谷價差比分別為1.98∶1、2.45:∶1、2.16∶1、3.34∶1和1.38∶1，除蒙西外，人為設置的峰谷價差比與現(xiàn)貨市場實際的峰谷價差比均有不同程度的偏離。這種偏離在現(xiàn)貨市場未運行地區(qū)更容易被放大，如在新疆，在平段電價基礎上，高峰、低谷電價上下浮動幅度擴大至75%，峰谷電價差高達7∶1。另一方面，代理用戶與市場化用戶作為不同的市場參與主體，打捆分攤峰谷分時損益的不合理造成市場化用戶承擔低谷用戶部分交叉補貼。特別是在現(xiàn)貨運行地區(qū)，市場化用戶已通過市場形成的時間信號支付了分時電費，而代理用戶則是根據人為設置的峰谷時段和浮動比例支付分時電費，這就造成發(fā)用兩側分時電費不匹配，兩個分時電費之間產生峰谷分時損益。該損益目前是由全體工商業(yè)用戶分攤分享，相當于是將本應全部由未進入市場的代理用戶分攤的費用再一次轉嫁給市場化用戶，人為降低了代理用戶分時損益電費的分攤份額。不合理的峰谷價差比例以及峰谷分時損益分攤，造成高峰用電較多的用戶積極進入市場，而“嘗到甜頭”的低谷用電用戶則不愿脫離代理購電，與電網企業(yè)代理購電制度最初的預想出現(xiàn)偏差，影響了代理購電范圍的進一步縮小。
三是電網企業(yè)沒有落實與用戶的代理關系。根據809號文，電網企業(yè)首次代理工商業(yè)用戶購電時，應與電力用戶簽訂代理購電合同。根據《民法典》第一百六十一條“民事主體可以通過代理人實施民事法律行為”以及第一百六十二條“代理人在代理權限內，以被代理人名義實施的民事法律行為，對被代理人發(fā)生效力”以及第一百六十三條“代理包括委托代理和法定代理。委托代理人按照被代理人的委托行使代理權。法定代理人依照法律的規(guī)定行使代理權”，代理用戶委托電網公司代理購電，從法律關系性質上屬于委托代理的行為，代理用戶作為委托人，電網公司作為受托人，代理行為的后果應由委托人，即代理用戶承擔。但在實際操作中，電網企業(yè)與代理用戶簽訂的是購售電合同，屬于買賣合同，這與代理購電合同并非同一類合同。從法律層面上看，電網企業(yè)與代理工商業(yè)用戶之間并沒有建立真正受法律保護的代理關系。
電網企業(yè)代理購電制度的改進方向
電網企業(yè)代理購電制度的推出，是為了實現(xiàn)短時間內快速推動所有工商業(yè)用戶全部進入市場，通過市場進行價格傳導。作為一個過渡方案和兜底保障機制，在不能帶有經營性質、不能與市場化行為及機制產生競爭關系、不能被賦予落實國家產業(yè)政策職能的前提下，代理購電制度又應如何更好發(fā)揮作用？
優(yōu)化代理購電市場化采購方式。代理購電用戶作為市場參與主體之一，應該與其他市場主體一樣，通過市場化方式獲得全部電量。建議電網企業(yè)代理購電全部通過市場化交易方式完成，“保量保價”的優(yōu)先發(fā)電剩余電量不再納入其購電范圍，以減少雙軌制不平衡資金的產生。對于優(yōu)先發(fā)電電量，可以采用放開電價或政府授權合約的方式進入市場參與交易。同時，在代理購電規(guī)模未明顯減小的情況下，應盡快成立獨立記賬、獨立管理、獨立監(jiān)管的政策性售電公司進行代理購電業(yè)務，委托電網企業(yè)運營，并透明公開地處理雙軌制產生的不平衡資金。
優(yōu)化調整分時電價機制，減少對低谷用戶的過激勵。各地應結合現(xiàn)貨市場建設進度和運行情況，有針對性地對分時電價機制進行優(yōu)化。建議現(xiàn)貨連續(xù)運行地區(qū)代理用戶繼續(xù)執(zhí)行峰谷分時電價政策，并根據現(xiàn)貨市場交易結果對分時電價時段劃分和浮動比例進行動態(tài)調整。非現(xiàn)貨地區(qū)，建立合理的分時損益分攤分享機制。對代理用戶自身產生的分時電價損益，由代理購電用戶按用電量分攤，不再向市場化用戶收取。加快推進電力現(xiàn)貨市場建設進程，逐步形成由市場手段替代人為劃分，建立健全并完善分時電價的市場化形成機制，減少對代理購電低谷用戶的過激勵。
明確電網企業(yè)與代理用戶的代理關系。電網企業(yè)與代理用戶應通過簽訂代理購電合同，準確定位雙方的合同關系，防范法律風險?！睹穹ǖ洹贩謩e對買賣合同、供用電合同、委托合同進行了有區(qū)別的定義，在代理購電制度下，電網企業(yè)和代理用戶的法律關系應屬于委托合同的一種，而非買賣合同（購售電合同），建議電網企業(yè)盡快規(guī)范代理購電流程，與代理用戶簽署代理購電合同，明確委托方授權、受托方執(zhí)行的具體事項和任務。
黨的二十大報告中指出，“堅持社會主義市場經濟改革方向”“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”“構建全國統(tǒng)一大市場，深化要素市場化改革，建設高標準市場體系”。這一系列科學論述都明確表明，未來電力體制深化改革的基本方向仍是推進市場化。電網企業(yè)代理購電制度作為我國電力市場化改革的重要的制度性設計之一，將在我國電力市場漸進式改革的道路上持續(xù)發(fā)揮作用，只有發(fā)現(xiàn)和解決制約政策落地生效的種種問題，守住兜底保障的核心目的，才能行穩(wěn)致遠，進而更好發(fā)揮作用。
