中國儲能網訊：自然資源部國土空間規(guī)劃局副局長楊浚在2023年12月24日召開的媒體座談會上表示，按黨中央、國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系、深化“多規(guī)合一”改革決策部署，2022年根據“三區(qū)三線”劃定工作的統(tǒng)一部署，各省區(qū)市按照自上而下、自下而上相結合的工作方式，統(tǒng)籌劃定了城市、鎮(zhèn)以及各類開發(fā)區(qū)的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。
那么，什么是城鎮(zhèn)開發(fā)邊界？城鎮(zhèn)開發(fā)邊界有何管理要求？新能源項目是否可以突破城鎮(zhèn)開發(fā)邊界進行建設？本文對此予以解析。
一、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的概念
2019年5月23日發(fā)布的《中共中央、國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》要求，科學有序統(tǒng)籌布局生態(tài)、農業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控邊界以及各類海域保護線，強化底線約束，為可持續(xù)發(fā)展預留空間。
同年11月1日，為統(tǒng)籌劃定落實生態(tài)保護紅線、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線（以下簡稱三條控制線），《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導意見》發(fā)布實施，該文件首次對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界進行了權威定義。根據規(guī)定，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是在一定時期內因城鎮(zhèn)發(fā)展需要，可以集中進行城鎮(zhèn)開發(fā)建設、以城鎮(zhèn)功能為主的區(qū)域邊界，涉及城市、建制鎮(zhèn)以及各類開發(fā)區(qū)等。
由上述城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的定義可知：
城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是在一定時期內因城鎮(zhèn)發(fā)展的需要而劃定的；
城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是可以集中進行城鎮(zhèn)開發(fā)建設、以城鎮(zhèn)功能為主的區(qū)域邊界；
城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內主要包括城市、建制鎮(zhèn)以及各類開發(fā)區(qū)等。
二、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的項目建設管理要求
《中共中央、國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》規(guī)定，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內的建設，實行“詳細規(guī)劃+規(guī)劃許可”的管制方式；在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的建設，按照主導用途分區(qū)，實行“詳細規(guī)劃+規(guī)劃許可”和“約束指標+分區(qū)準入”的管制方式。
《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導意見》規(guī)定，三條控制線是國土空間用途管制的基本依據，涉及生態(tài)保護紅線、永久基本農田占用的，報國務院審批；對于生態(tài)保護紅線內允許的對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動，由省級政府制定具體監(jiān)管辦法；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界調整報國土空間規(guī)劃原審批機關審批。
上述兩份文件對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的建設管理要求比較簡單，首次系統(tǒng)對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理問題進行規(guī)定的文件是2023年10月8日發(fā)布實施的《自然資源部關于做好城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理的通知（試行）》（自然資發(fā)〔2023〕193號）。
《自然資源部關于做好城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理的通知（試行）》規(guī)定，各類城鎮(zhèn)建設所需要的用地（包括能源化工基地等產業(yè)園區(qū)、圍填海歷史遺留問題區(qū)域的城鎮(zhèn)建設或產業(yè)類項目等）均需納入全?。▍^(qū)、市）規(guī)劃城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴展倍數統(tǒng)籌核算。不得擅自突破城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴展倍數，嚴禁違反法律和規(guī)劃開展用地用海審批。引導城鎮(zhèn)建設用地向城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內集中，促進城鎮(zhèn)集約集聚建設，提高土地節(jié)約集約利用水平。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外不得進行城鎮(zhèn)集中建設，不得規(guī)劃建設各類開發(fā)區(qū)和產業(yè)園區(qū)，不得規(guī)劃城鎮(zhèn)居住用地。
在落實最嚴格的耕地保護、節(jié)約用地和生態(tài)環(huán)境保護制度的前提下，結合城鄉(xiāng)融合、區(qū)域一體化發(fā)展和旅游開發(fā)、邊境地區(qū)建設等合理需要，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外可規(guī)劃布局有特定選址要求的零星城鎮(zhèn)建設用地，并依據國土空間規(guī)劃，按照“三區(qū)三線”管控和城鎮(zhèn)建設用地用途管制要求，納入國土空間規(guī)劃“一張圖”嚴格實施監(jiān)督。
由以上規(guī)定可知：
城鎮(zhèn)建設用地應向城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內集中；
城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外有“三不得”，即不得進行城鎮(zhèn)集中建設，不得規(guī)劃建設各類開發(fā)區(qū)和產業(yè)園區(qū)，不得規(guī)劃城鎮(zhèn)居住用地；
在滿足一定前提條件的情況下，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外可規(guī)劃布局有特定選址要求的零星城鎮(zhèn)建設用地。
三、新能源項目是否可以突破城鎮(zhèn)開發(fā)邊界進行建設
根據前文分析，在滿足一定前提條件的情況下，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外可規(guī)劃布局有特定選址要求的零星城鎮(zhèn)建設用地。那么，風電光伏等新能源項目用地是否屬于可以突破城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的有特定選址要求的零星城鎮(zhèn)建設用地呢？對此，《自然資源部關于做好城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理的通知（試行）》并未予以明確。
2023年5月4日發(fā)布實施的《自然資源部關于深化規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》（自然資發(fā)〔2023〕69號）規(guī)定，實施規(guī)劃選址綜合論證。位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外并涉及耕地、永久基本農田、生態(tài)保護紅線的交通、能源、水利等建設項目，地方自然資源主管部門應整合現行的規(guī)劃選址論證、耕地踏勘論證、永久基本農田占用補劃論證、生態(tài)保護紅線不可避讓論證、節(jié)地評價等事項為規(guī)劃選址綜合論證，防止重復論證和審查，論證報告作為建設項目用地預審與選址意見書的申報材料。該規(guī)定列舉的位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的項目包括“能源建設項目”。
除了上述國家層面的規(guī)定外，部分省市自然資源管理部門的政策文件也對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的項目范圍進行了規(guī)定。如《浙江省自然資源廳關于進一步做好城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理的通知（試行）》規(guī)定，允許下列用地在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外布局：鄉(xiāng)村建設用地；交通、能源、水利、礦山、軍事等單獨選址項目用地；外事、宗教、監(jiān)教、殯葬、安保、文物古跡、風景名勝和其他特殊用地等；結合城鄉(xiāng)融合、區(qū)域一體化發(fā)展、旅游開發(fā)和“平急兩用”公共基礎設施建設等合理需要，有特定選址要求、確需布局在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的少量城鎮(zhèn)建設用地。
又如，四川省規(guī)定，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外允許布局以下建設項目：能源、交通運輸、水利、軍事、礦山等單獨選址項目；符合自然資源部《鄉(xiāng)村振興用地政策指南（2023年）》要求的鄉(xiāng)村振興建設項目；在滿足環(huán)保、安全和相應的規(guī)劃設計規(guī)范的前提下，結合城鄉(xiāng)融合、區(qū)域一體化發(fā)展和旅游開發(fā)等合理需要，可規(guī)劃布局有特定選址要求的零星城鎮(zhèn)建設用地。
上述省份政策文件中列舉的位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的項目同樣包括“能源項目”。
在新能源行業(yè)具體用地政策方面，2023年3月20日發(fā)布實施的《自然資源部辦公廳 國家林業(yè)和草原局辦公室 國家能源局綜合司關于支持光伏發(fā)電產業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關工作的通知》（自然資辦發(fā)〔2023〕12號）規(guī)定，在符合“三區(qū)三線”管控規(guī)則的前提下，相關項目經可行性論證后可統(tǒng)籌納入國土空間規(guī)劃“一張圖”，作為審批光伏項目新增用地用林用草的規(guī)劃依據。該規(guī)定要求光伏項目用地符合“三區(qū)三線”管控規(guī)則，并未否認項目用地可以突破“三區(qū)三線”范圍，具體是否可以突破需要結合“三區(qū)三線”的相關管控規(guī)則進行認定。
四、結論
根據前文分析，可得出如下幾條結論：
城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是在一定時期內因城鎮(zhèn)發(fā)展需要，可以集中進行城鎮(zhèn)開發(fā)建設、以城鎮(zhèn)功能為主的區(qū)域邊界，涉及城市、建制鎮(zhèn)以及各類開發(fā)區(qū)等。
在滿足一定前提條件的情況下，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外可規(guī)劃布局有特定選址要求的零星城鎮(zhèn)建設用地。
在國家和部分省市的政策文件中，能源項目屬于可以在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外進行選址的項目類型。結合新能源項目的行業(yè)用地政策及項目特點，新能源項目突破城鎮(zhèn)開發(fā)邊界進行建設應不存在法律障礙。正因如此，相比于“生態(tài)保護紅線”和“基本農田”，新能源項目開發(fā)過程中較少見到自然資源管理部門以突破城鎮(zhèn)開發(fā)邊界為由對項目用地提出否定性意見。
