2010年，國辦發(fā)25號文《關于加快推行合同能源管理促進節(jié)能服務產業(yè)發(fā)展的意見》。同年，南方電網(wǎng)成立南方電網(wǎng)綜合能源有限公司，探索新型能源服務模式。
2013年，國家發(fā)改委發(fā)布《分布式發(fā)電管理暫行辦法》，鼓勵企業(yè)、專業(yè)化能源服務公司和包括個人在內的各類電力用戶投資、建設、經(jīng)營分布式發(fā)電項目，并對用戶給予一定補貼。這是國家政策中首次出現(xiàn)“能源服務”四個字，且與分布式發(fā)電相關。
外國政府、企業(yè)層面則很早就對綜合能源服務進行了研究和實踐。歐盟在其“歐盟第五框架”中，就將能源協(xié)同優(yōu)化的研究放在顯著位置，如DGTREN（distributedgeneration transport and energy）項目就將可再生能源的綜合開發(fā)與交通運輸清潔化協(xié)調來考慮。
總的來說，全球不同的國家、企業(yè)和專家對于綜合能源服務和系統(tǒng)給出了不同的解讀，其定義存在較大差異。能否給綜合能源服務系統(tǒng)一個明確的定義，這對于支持、引導綜合能源服務快速發(fā)展，推廣綜合能源服務在能源行業(yè)的應用，促進能源結構調整和加快動能轉換具有重要意義。
作為新興事物，綜合能源服務本身還處于發(fā)展階段，一方面能源行業(yè)的轉型升級對綜合能源服務提出新的要求，另一方面能源技術的改進也使得綜合能源系統(tǒng)能夠支撐更多功能應用。因此，對于綜合能源服務的定義，要用發(fā)展的眼光，結合綜合能源可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略需求，較為寬泛地給出一個方向性、功能性的定義。
筆者認為，首先需要將傳統(tǒng)能源服務與綜合能源服務作一個區(qū)分。傳統(tǒng)的能源服務指一般意義上的“節(jié)能服務”，多采用合同能源管理模式，針對用戶側已建項目實施節(jié)能改造、節(jié)能設備的置換與推廣等。由于分布式能源的出現(xiàn)，大大拓寬了傳統(tǒng)能源服務的業(yè)務范疇，用戶端的熱電（冷）聯(lián)供以及各種可再生能源供能系統(tǒng)逐步建立起來。而且分布式能源項目的各種能源形式技術特點不一、技術成熟度不一，商業(yè)模式更加靈活多樣，市場潛力、項目開發(fā)的復雜程度及融資額度等遠高于傳統(tǒng)節(jié)能行業(yè)。
其次，電力體制改革是推動綜合能源服務發(fā)展的重要動力之一。特別是在增量配電改革和售電端市場不斷放開的背景下，突破了以往大而全、環(huán)節(jié)多和低效的電力供應局面，終端能源使用者與電力供應企業(yè)的距離縮短了，相互之間的對接更加緊密，推動電力企業(yè)向綜合能源服務領域不斷延伸。
因此，我們嘗試給出綜合能源服務定義如下：綜合能源服務是指以用戶側需求為導向，具備電力、燃氣、熱力網(wǎng)絡特征，以分布式能源為基礎的多能互補、協(xié)調優(yōu)化的綜合能源系統(tǒng)，通過充分整合用戶側資源，在一定區(qū)域內為用戶提供燃氣、電能、熱、冷等產品基礎服務、運營服務和設備設施服務，滿足用戶全部能效需求，滿足環(huán)境美好、安全可靠、優(yōu)質經(jīng)濟等多目標約束的綜合性服務。
中國發(fā)展綜合能源服務的意義
綜合能源服務的出現(xiàn)是社會需求的外部驅動所致。資源和環(huán)境問題已成為全社會的共同關注焦點，解決這一問題的關鍵就是節(jié)能減排和低碳發(fā)展，由此形成全社會對能源轉型的重視，這一社會共識及個性化、多樣化的用戶需求催生了龐大的能源服務市場。
綜合能源服務的出現(xiàn)是技術創(chuàng)新的內在動力所致。清潔能源發(fā)電技術、新能源發(fā)電技術的日漸成熟，數(shù)字信息技術和能源互聯(lián)網(wǎng)技術的高度整合，能源生產和儲存方式的深度結合，使能源之間互聯(lián)、能源和信息相互融合度進一步增強，為綜合能源服務提供了堅實的技術基礎。
推動綜合能源服務業(yè)發(fā)展有助于降低制造業(yè)成本，對提升我國的國際競爭力具有重要意義。
我國制造業(yè)消耗了55%的能源消費量，能源成本成為僅次于人工、原材料以外的最大成本。傳統(tǒng)能源供應系統(tǒng)相對獨立，燃氣、熱力、電力企業(yè)各自為戰(zhàn)，規(guī)劃、建設和運營等缺乏統(tǒng)一協(xié)調和優(yōu)化，能源鏈條較長。
尤其是在美國頁巖氣革命帶來能源成本大幅下降，積極的稅改政策又大幅降低企業(yè)稅負，促進大量制造業(yè)回流的背景下，我國采取綜合能源服務的方式無疑能有效縮短能源鏈、降低投資運營成本以及用能和服務成本，有利于推進能源供給側改革，提升中國能源相關產業(yè)的國際競爭力。
綜合能源服務產業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀
國內綜合能源服務的概念雖然是近幾年提出的，但是綜合能源的實踐卻是早已有之，比如能源企業(yè)在其產業(yè)鏈上下游業(yè)務領域延伸、拓展所形成的縱向一體化方式，都具有綜合能源服務的雛形和基本特征。
但是真正具有綜合能源服務內涵的模式還是剛剛出現(xiàn)，目前尚處于起步階段。特別是電改之后，以發(fā)電、售電、燃氣供應、節(jié)能服務等為主的企業(yè)陸續(xù)開展綜合能源服務業(yè)務。其中，對于增量配電項目，多數(shù)采用的都是特許經(jīng)營模式。
具體實踐上，已經(jīng)有科瑞、新奧、泰豪、協(xié)鑫等民營能源企業(yè)紛紛參與到增量配電項目中，貴安新區(qū)、河南鄭州航空港、江蘇連云港徐圩新區(qū)、重慶合川等多個增量配電項目采用特許經(jīng)營模式進行項目實施。
除了電力行業(yè)以外，在燃氣、熱力行業(yè)，以北京燃氣能源發(fā)展有限公司、中國燃氣控股有限公司、港華能源、新奧智能能源集團以及京能集團等為代表，利用在天然氣、熱力產業(yè)鏈掌握了大量重資產以及具備海外資源供應能力的優(yōu)勢，結合自身的資質、技術、資本、客戶和線下服務能力，通過發(fā)展綜合能源服務，增加能源供應種類，拓寬能源服務范圍，進一步增強客戶粘性，提升企業(yè)用戶服務品質，形成新的服務業(yè)務利潤增長點。
通過對中國燃氣、港華能源、新奧能源、北京燃氣能源、華電、大唐、中廣核、南方電網(wǎng)綜合能源公司、鄭州東潤電力等企業(yè)的問卷調查，發(fā)現(xiàn)供氣、供熱和供電企業(yè)開展綜合能源服務的方式以特許經(jīng)營為主：
（在綜合能源服務項目的運行模式方面，近90%以上的項目采用特許經(jīng)營方式；
在獲得特許經(jīng)營權方式方面，調研企業(yè)中有50%是通過招投標方式獲得，另外50%是通過與政府協(xié)商洽談的方式獲得；
在企業(yè)中標的經(jīng)營區(qū)域方面，近70%的企業(yè)都是在園區(qū)內開展經(jīng)營活動，而且是通過與園區(qū)管委會簽訂特許經(jīng)營協(xié)議達成，這說明目前采用特許經(jīng)營方式開展綜合能源服務的領域主要集中在產業(yè)園區(qū)等增量區(qū)域；
在特許經(jīng)營協(xié)議內容方面，基本都是按照原市政公用行業(yè)特許經(jīng)營協(xié)議范本，并沒有做較大調整，這說明現(xiàn)有的特許經(jīng)營協(xié)議內容基本符合綜合能源服務業(yè)務的要求；
在特許經(jīng)營期限方面，簽訂的特許經(jīng)營期限基本都是在30年以上；
在特許經(jīng)營的模式方面，采取BOT模式的占90%，采取PPP模式的僅10%；
在具體項目類型方面，分布式能源和綜合能源服務項目居多，增量配電項目較少，項目提供的產品和服務主要是供熱、電力。
國外綜合能源服務行業(yè)的模式
經(jīng)過收集國外資料并分析，我們發(fā)現(xiàn)部分國家的綜合能源服務行業(yè)（以燃氣、電力、熱力企業(yè)為主）在其發(fā)展過程中均采用特許經(jīng)營方式。
首先，從具體做法看，法國、英國等國家的燃氣、電力、熱力行業(yè)在發(fā)展初期，由于市場處于極少數(shù)壟斷企業(yè)手里，這些企業(yè)所提供的產品和服務無法滿足用戶的需求，因此需要增加市場的競爭者。
在這樣的情況下，政府采用特許經(jīng)營方式，讓民營資本進入到與民生有關的能源行業(yè)領域，解決了政府財政投入不足和市場競爭不充分的問題。
其次，能源行業(yè)是否采用特許經(jīng)營與國家經(jīng)濟發(fā)展水平、能源市場化程度、本國能源結構等因素密切相關，英國和美國能源市場化程度高，已經(jīng)基本實現(xiàn)能源基礎設施的全民免費，因此采用特許經(jīng)營制度不是很普遍。
而德國、法國的能源行業(yè)市場化程度不高，特別是新興的綜合能源服務市場大多是建立在原有的燃氣、供電和熱力行業(yè)的基礎上發(fā)展起來的，而這些行業(yè)原來就大多采用特許經(jīng)營的方式。所以，在這些國家的綜合能源服務領域，以BOT、BOOT、TOT等模式為主的特許經(jīng)營方式仍然在廣泛使用。
最后，各國政府允許社會資本通過特許經(jīng)營方式來經(jīng)營能源事業(yè)，并不等于政府甩手不管，只是政府的角色發(fā)生了轉換，從參與企業(yè)經(jīng)營轉換為監(jiān)管企業(yè)經(jīng)營，制定和完善法律法規(guī)，促進市場競爭和防止壟斷。
對國內綜合能源服務產業(yè)采用特許經(jīng)營方式的建議
能源對社會生產和社會生活的影響重大，在現(xiàn)有的體制慣性下，政府對能源行業(yè)改革異常慎重，因而進展相對遲緩。通常的做法是權力從中央政府下放到地方政府，但地方政府的手并未輕松。
許多人擔心出現(xiàn)反復，走上“一放就亂、一收就死”的老路。能否不再重復上述老路、使市場配置資源發(fā)揮基礎性作用、實現(xiàn)經(jīng)濟社會高效發(fā)展的目標。前提是必須要耐心培育和建設一個具備完善制度（與現(xiàn)代企業(yè)制度相配套的法制和市場制度）的市場，政府之手退出的速度一定要與市場建設進展平衡，既不能留有真空，更不能一放了之，將企業(yè)交給無序的所謂“自由市場”。
與其它一些行業(yè)相比，能源行業(yè)往往是社會公用事業(yè)（公共服務行業(yè)）的組成部分，具有一定的壟斷性。在對公用事業(yè)進行市場制度設計與建設時，既需要承認其壟斷特性，更需要注意發(fā)揮市場競爭的激勵作用，實現(xiàn)二者平衡，以便實現(xiàn)社會利益最大化。
因此，在以社會公用事業(yè)為特征的綜合能源服務產業(yè)實行許經(jīng)營權制度，既不啻為構建壟斷與競爭平衡的重要實現(xiàn)途徑，也是發(fā)揮市場配置資源基礎性作用的最佳選擇。
應該說，采用特許經(jīng)營方式既符合綜合能源服務的特點，也有利于發(fā)揮綜合能源服務產業(yè)的積極作用。
（一）構建綜合能源特許經(jīng)營機制是關鍵
市場運行機制是市場經(jīng)濟的靈魂和機能所在。綜合能源服務市場的形成必須要有完善的運行機制，在綜合能源服務的生產、供應和消費環(huán)節(jié)，都要建立包括供求、競爭、價格機制和進入、退出機制在內的完善的市場運行機制，以確保綜合能源服務市場體系能夠健康、有效運轉。筆者認為，著眼于新時代能源發(fā)展的要求，發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用和政府有效監(jiān)管的關鍵作用，綜合能源服務產業(yè)的市場運行機制可以借鑒“軍委管總、戰(zhàn)區(qū)主戰(zhàn)、軍種主建”的軍隊改革思路，形成國家能源委員會管總、相關國家部委主建、地方政府主戰(zhàn)的格局，著力構建“國家-地方政府-能源企業(yè)”的能源產業(yè)發(fā)展指揮體系和“國家-部委-地方政府”的領導管理體系。
國家能源委員會管總，即強化中央對能源生產、供應、消費和技術革命的集中統(tǒng)一領導和戰(zhàn)略指揮和戰(zhàn)略管理功能。要研究透我國綜合能源服務產業(yè)發(fā)展趨勢，研究綜合能源服務產業(yè)發(fā)展的重要戰(zhàn)略問題，正確地預見未來發(fā)展，謀劃好戰(zhàn)略發(fā)展思想，制定出綜合能源服務產業(yè)的頂層設計。
相關國家部委主建，即聚焦能源產業(yè)規(guī)劃發(fā)展、能源生產供應和消費、設備制造、技術創(chuàng)新、工程建設、金融服務等產業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的核心功能，制定好法律法規(guī)和相應的市場規(guī)則，遵循簡政放權的改革思路，把握住規(guī)劃布局即可，審批具體項目不是重點。
地方政府主戰(zhàn)，即結合能源生產、供應和消費呈現(xiàn)綜合化、多樣化的特征，我們也可以采用“戰(zhàn)區(qū)主戰(zhàn)”的理念，從地方機構改革入手。以發(fā)展綜合能源服務新興業(yè)態(tài)為抓手，實施地方政府機構改革，整合地方供電、供熱、供氣等傳統(tǒng)能源管理機構，設置綜合能源政府管理部門，集中地方行政資源，統(tǒng)一編制區(qū)域綜合能源服務發(fā)展規(guī)劃，依靠能源企業(yè)成熟的市場化運作機制，發(fā)揮市場上各方的積極性，協(xié)調區(qū)域內的綜合能源服務發(fā)展工作。
（二）發(fā)揮綜合能源服務規(guī)劃的引領作用
綜合能源服務橫跨供氣、供熱、供電多個部門，而且涉及電力、天然氣、生物質、新能源等多個能源細分領域，需要通過編制發(fā)展規(guī)劃來統(tǒng)籌協(xié)調綜合能源服務的整體發(fā)展。應充分發(fā)揮規(guī)劃對綜合能源服務發(fā)展的引領作用，需要通過編制發(fā)展規(guī)劃來明確綜合能源服務的發(fā)展定位、發(fā)展要求以及與其他能源基礎設施的協(xié)調發(fā)展等問題。
（三）推行綜合能源服務特許經(jīng)營方式
第一、建議有關部門研究制定符合市場規(guī)則要求、用戶需求和企業(yè)特點的特許經(jīng)營示范文本；第二、對現(xiàn)有的特許經(jīng)營協(xié)議文本內容進行完善，根據(jù)綜合能源服務的特點，突出特許經(jīng)營協(xié)議中業(yè)主對用戶提供產品和服務的約定內容，嚴把進入關，明確退出機制。嘗試將終端銷售與管網(wǎng)環(huán)節(jié)相分離，打破捆綁經(jīng)營的模式；第三、協(xié)議中應明確規(guī)定綜合能源產品和服務價格，解決終端價格交叉補貼的問題；第四、積極推行BOT、TOT、BOOT等特許經(jīng)營模式，提高綜合能源服務運行專業(yè)化水平；第五、為了避免特許經(jīng)營后的資產轉讓問題，可適當采取由政府負責資產投資，企業(yè)獲得特許經(jīng)營期間的經(jīng)營管理權的方式；第六、建議通過當?shù)卣少徠脚_進行業(yè)主優(yōu)選活動，試行競爭性磋商方式選擇市場主體。
（四）鼓勵電力、燃氣、熱力等企業(yè)和社會資本組建專業(yè)化綜合能源服務企業(yè)，并將增量配電網(wǎng)作為綜合能源服務的先行示范
鼓勵電力、燃氣、熱力等公用事業(yè)企業(yè)和社會資本組建專業(yè)化的綜合能源服務企業(yè)，從事市場化供能業(yè)務，并與用戶直接簽訂售電、售熱、售氣、售冷等長期服務合同。可以將增量配電網(wǎng)作為綜合能源服務的先行示范，在配電網(wǎng)規(guī)劃和系統(tǒng)設計中考慮未來綜合能源發(fā)展內容，為綜合能源發(fā)展提供網(wǎng)絡條件；鼓勵燃氣、供熱和供電企業(yè)優(yōu)先采用綜合能源服務方式，為工業(yè)和產業(yè)園區(qū)內用戶提供多種能源產品和服務組合方案；鼓勵園區(qū)內綜合能源服務企業(yè)向周邊用戶供能。
（五）完善能源價格機制
為緩解以天然氣分布式能源為代表的部分綜合能源服務項目的經(jīng)營壓力，應抓住當前能源價格改革和電力體制改革契機，盡快完善天然氣分布式能源價格形成機制，充分體現(xiàn)天然氣分布式能源的環(huán)保和系統(tǒng)等外部效益，實現(xiàn)“外部效益內部化”。在長期價格機制形成前，要按照《關于規(guī)范天然氣發(fā)電上網(wǎng)電價管理有關問題的通知》的精神，細化落實天然氣分布式能源“氣、電、熱、冷”價格聯(lián)動機制，明確聯(lián)動條件和時限，及時疏導上游成本壓力，維持天然氣分布式能源的競爭力。建議按照電力體制改革中售電側改革的思路，對于天然氣分布式能源項目的余電銷售制定單獨政策，允許這部分電量作為新增電量，由天然氣分布式能源運營企業(yè)按照市場價自行銷售，電網(wǎng)企業(yè)提供必要的輸配電服務。
（六）發(fā)揮地方政府作為綜合能源服務產業(yè)監(jiān)督者的關鍵作用，并且在具備條件的地區(qū)實施改革
在我國，地方政府既是城市能源運行的監(jiān)督者（政府不同部門按照職能進行監(jiān)管），也是能源的實際供應者（部分城市燃氣、熱力公司是地方國企）。這種既是運動員也是裁判員的監(jiān)管方式，不但造成了部門之間的行業(yè)壁壘和信息交流障礙，而且因為彼此之間上下游關系而形成了相互制約。建議地方政府在監(jiān)管機制上進行創(chuàng)新，整合電力、燃氣、供熱等不同行業(yè)的監(jiān)管職能，構建協(xié)同監(jiān)管機制，變“多頭管理”為“協(xié)同管理”，下放綜合能源服務項目審批權限，對發(fā)展規(guī)劃內的項目由市級政府部門批準；探索實行推廣綜合能源服務項目核準與備案“一站式”管理，由一個政府部門負責到底，提高審批工作效率。例如可以在具備一定條件的國家改革創(chuàng)新區(qū)域（例如雄安新區(qū)）設立統(tǒng)一的能源管理中心（不再設立供電，供氣、供熱等傳統(tǒng)的政府管理機構），來統(tǒng)籌協(xié)調新區(qū)的能源等公用設施的規(guī)劃建設，為新區(qū)提供燃氣、熱力和電力等綜合能源產品和服務。
（七）制定鼓勵綜合能源服務產業(yè)可持續(xù)發(fā)展優(yōu)惠政策
在制定綜合能源服務產業(yè)可持續(xù)發(fā)展優(yōu)惠政策方面，建議政府部門頒布綜合能源服務項目引導目錄和“綠色企業(yè)清單”，列明政府支持項目和優(yōu)惠政策，吸引企業(yè)和社會等方面投資。對開展綜合能源服務項目后能夠大幅度節(jié)能減排并承擔環(huán)保責任的企業(yè)，鼓勵財政補貼向這類項目傾斜，盡可能多地提供貸款貼息、財政資助、稅收返還等政策，適當考慮將綜合能源服務項目納入可再生能源配額和綠證范疇，提高其經(jīng)濟性。
（八）推動和完善綜合能源服務投融資改革
出臺支持綜合能源服務項目的金融支持政策，鼓勵銀行、基金、證券、保險等金融機構為綜合能源服務項目提供融資服務，有效解決綜合能源服務項目融資難和成本高的問題；鼓勵金融機構和地方政府、開發(fā)園區(qū)等合作建立綜合能源服務項目投融資平臺，為項目投資、轉讓、運行維護提供資金支持。
（九）推動綜合能源服務基礎數(shù)據(jù)公開
政府在為綜合能源服務產業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境的同時，可以通過建立能源基礎數(shù)據(jù)平臺或能源地圖等形式，將分散于不同部門和企業(yè)的相關信息進行整合并公開，供投資者查詢使用，降低進入“門檻”和前期成本。
