一、引言
2012年國(guó)家能源局發(fā)布的《太陽(yáng)能發(fā)電“十二五”規(guī)劃》提出：到2015年底，我國(guó)太陽(yáng)能熱發(fā)電完成總裝機(jī)容量100萬(wàn)千瓦。然而現(xiàn)在看來要達(dá)到這個(gè)目標(biāo)的可能性微乎其微。2011年，大唐新能源以每千瓦時(shí)0.9399元的電價(jià)中標(biāo)國(guó)內(nèi)首個(gè)光熱發(fā)電特許權(quán)招標(biāo)項(xiàng)目，中標(biāo)電價(jià)的過低導(dǎo)致項(xiàng)目收益無(wú)法保障，致使項(xiàng)目開工一拖再拖。國(guó)家對(duì)光熱發(fā)電相關(guān)政策遲遲未能出臺(tái)，更是導(dǎo)致國(guó)內(nèi)光熱發(fā)電進(jìn)展緩慢的直接原因。2014年以來，國(guó)家能源局、電力規(guī)劃設(shè)計(jì)總院等先后就光熱發(fā)電示范項(xiàng)目建設(shè)的相關(guān)問題于2月18日組織召開了“光熱發(fā)電示范項(xiàng)目電價(jià)政策座談會(huì)”、4月29日組織召開了“光熱發(fā)電示范項(xiàng)目技術(shù)要求及申請(qǐng)報(bào)告大綱征求意見討論會(huì)”。種種跡象表明，下半年也可能出臺(tái)相關(guān)太陽(yáng)能熱發(fā)電鼓勵(lì)政策，并確定若干個(gè)太陽(yáng)能熱發(fā)電示范項(xiàng)目，光熱發(fā)電商業(yè)化大發(fā)展序幕即將拉開。本文著重對(duì)光熱發(fā)電發(fā)展較好的美國(guó)、西班牙等國(guó)的相關(guān)政策進(jìn)行介紹分析。
二、總體發(fā)展現(xiàn)狀
目前，常規(guī)可再生能源水電、光伏發(fā)電、風(fēng)力發(fā)電等發(fā)電技術(shù)都存在季節(jié)性、間歇性、穩(wěn)定性的問題。光熱發(fā)電與儲(chǔ)熱系統(tǒng)或火力發(fā)電結(jié)合，可實(shí)現(xiàn)連續(xù)穩(wěn)定發(fā)電，具有可調(diào)節(jié)性，易于并網(wǎng)，并且全生命周期內(nèi)環(huán)境影響較小。光熱無(wú)需無(wú)功補(bǔ)償、電能質(zhì)量高。故近十年來光熱發(fā)電發(fā)展步伐迅速，尤其以太陽(yáng)能資源豐富的美國(guó)、西班牙兩國(guó)，無(wú)論在技術(shù)上還是商業(yè)化進(jìn)程，都在全球位列前茅?？稍偕茉凑呔W(wǎng)絡(luò)發(fā)布了全球可再生能源2014年現(xiàn)狀報(bào)告，對(duì)光熱發(fā)電發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行了研究與分析。報(bào)告顯示截止2013年底，全球光熱發(fā)電實(shí)現(xiàn)已投產(chǎn)裝機(jī)容量與2012年相比新增近90萬(wàn)千瓦，增幅達(dá)36%，光熱發(fā)電已投產(chǎn)裝機(jī)總?cè)萘砍^340萬(wàn)千瓦。十年間光熱發(fā)電的投產(chǎn)裝機(jī)容量增長(zhǎng)了近10倍。從2008年底到2013年底的5年間，全球光熱發(fā)電裝機(jī)容量年均增速保持在50%左右。
三、典型國(guó)家光熱發(fā)電電價(jià)政策分析
光熱發(fā)電政策主要包括上網(wǎng)電價(jià)、可再生能源配額制、凈計(jì)量電價(jià)、財(cái)政稅收支持政策以及綠色電力價(jià)格等，其中上網(wǎng)電價(jià)與配額制應(yīng)用最為普遍。上網(wǎng)電價(jià)機(jī)制(FIT)，即政府強(qiáng)制要求電網(wǎng)企業(yè)在一定期限內(nèi)按照一定電價(jià)收購(gòu)電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)可再生能源發(fā)電量。上網(wǎng)電價(jià)形式通常包括固定電價(jià)和浮動(dòng)電價(jià)。西班牙是第一個(gè)采用FIT補(bǔ)貼機(jī)制促進(jìn)光熱發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的國(guó)家。PPA即購(gòu)電協(xié)議，該協(xié)議定義了電力公司（一般為公共事業(yè)單位）以何種價(jià)格和規(guī)則收購(gòu)可再生能源發(fā)電量。作為全球光熱電站裝機(jī)總?cè)萘康诙拿绹?guó)，大部分光熱電站采取與電網(wǎng)公司簽訂長(zhǎng)期購(gòu)電協(xié)議（PPA）。美國(guó)建設(shè)最早規(guī)模最大的槽式光熱電站SEGS電站就是與當(dāng)?shù)仉娋W(wǎng)公司簽訂為期30年的長(zhǎng)期購(gòu)電協(xié)議，上網(wǎng)電價(jià)13～14美分/千瓦時(shí)。而全球裝機(jī)容量最大的電站——39.2萬(wàn)千瓦的美國(guó)Ivanpah光熱電站與太平洋燃?xì)夂碗娏?PG&E)以及南加州愛迪生電力公司（SCE）簽訂了為期25年的PPA購(gòu)電協(xié)議，1號(hào)12.6萬(wàn)千瓦電站和3號(hào)13.3萬(wàn)千瓦電站所發(fā)電能由PG&E收購(gòu)，2號(hào)13.3萬(wàn)千瓦電站所發(fā)電能由SCE收購(gòu)。
（一）西班牙
據(jù)西班牙電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)商REE發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示：
2013年度光熱發(fā)電滿足全國(guó)電力總需求的1.8%。2014年前4個(gè)月，西班牙光熱發(fā)電滿足了該國(guó)1.6%的電力需求，5月份，西班牙光熱發(fā)電更是滿足了該國(guó)電力需求的3.7%。西班牙2013年光熱發(fā)電新增裝機(jī)35.0萬(wàn)千瓦，增速18%，至2013年底已投產(chǎn)總裝機(jī)容量達(dá)到230萬(wàn)千瓦，高居全球第一。西班牙更是投建全球首個(gè)實(shí)現(xiàn)連續(xù)24小時(shí)持續(xù)發(fā)電的Gemasolar光熱電站，配置高達(dá)15小時(shí)儲(chǔ)熱系統(tǒng)。這是光伏發(fā)電無(wú)法比擬的。
1.電價(jià)政策
西班牙在光熱發(fā)電政策方面主要通過FIT補(bǔ)貼機(jī)制，主要分兩種電價(jià)方式，可二選一：
（1）固定電價(jià)：前25年內(nèi)0.27歐元/千瓦時(shí)，25年后0.22歐元/千瓦時(shí)（皇家法案661/2007號(hào)）。
（2）可調(diào)電價(jià)：普通電價(jià)+額外補(bǔ)貼（最高不超過0.3673歐元/千瓦時(shí)，最低不低于0.2712歐元/千瓦時(shí)（皇家法案661/2007號(hào)）。
（3）皇家法案661/2009號(hào)又對(duì)上述政策進(jìn)行了修訂，固定電價(jià)：前25年內(nèi)0.28歐元/千瓦時(shí)，25年后0.23歐元/千瓦時(shí)；可調(diào)電價(jià)：普通電價(jià)+額外補(bǔ)貼（最高不超過0.36歐元/千瓦時(shí)，最低不低于0.26歐元/千瓦時(shí)）。
（4）2012年取消對(duì)新建光熱電站的電價(jià)補(bǔ)貼，對(duì)原有電站的輔助燃?xì)獍l(fā)電部分也取消了電價(jià)補(bǔ)貼，同時(shí)要求征7%能源稅。
2.政策解析
西班牙是第一個(gè)采用FIT補(bǔ)貼機(jī)制促進(jìn)光熱發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的國(guó)家，2002年規(guī)定的光熱發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼為0.12歐元/千瓦時(shí)，2007年其又將該額度上調(diào)至約0.27歐元/千瓦時(shí)。得益于該FIT補(bǔ)貼政策的實(shí)施，光熱發(fā)電項(xiàng)目開發(fā)在西班牙成為可顯著盈利的可再生能源項(xiàng)目，電站的融資和部署得以快速實(shí)現(xiàn)，短期內(nèi)西班牙光熱發(fā)電裝機(jī)容量獲得跳躍式大幅度增長(zhǎng)，總裝機(jī)容量長(zhǎng)期占據(jù)全球第一。然而近幾年西班牙的發(fā)展已明顯心有余而力不足，一些早前宣布將要建設(shè)的光熱電站被迫中止。這其中就包括了裝機(jī)容量5萬(wàn)千瓦的Andasol4光熱電站，Bogaris的兩個(gè)5萬(wàn)千瓦電站，還有4個(gè)大約20萬(wàn)千瓦的光熱電站項(xiàng)目。原因在于因FIT補(bǔ)貼政策造成的國(guó)家財(cái)政支付危機(jī)，迫使西班牙政府2012年取消了對(duì)新建光熱電站的電價(jià)補(bǔ)貼，對(duì)原有電站的輔助燃?xì)獍l(fā)電部分也取消了電價(jià)補(bǔ)貼，同時(shí)加征7%能源稅。
較高的固定FIT補(bǔ)貼機(jī)制的缺陷在于難以促進(jìn)光熱發(fā)電技術(shù)的長(zhǎng)期發(fā)展和成本的持續(xù)下跌，因?yàn)槿绻F(xiàn)有技術(shù)水平已經(jīng)可以保障項(xiàng)目顯著收益率的情況下，開發(fā)商對(duì)推動(dòng)技術(shù)革新就不積極。所以西班牙FIT補(bǔ)貼機(jī)制未能很好地引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)向更低電價(jià)成本的方向發(fā)展，2012年底西班牙政府迫于財(cái)政危機(jī)終止了FIT政策機(jī)制。最近西班牙政府宣布或?qū)⒉扇⌒碌难a(bǔ)貼機(jī)制，并將對(duì)此前FIT政策的實(shí)施進(jìn)行追溯性替代，具體是設(shè)定光熱發(fā)電項(xiàng)目回報(bào)率大約在7.4%，比政府原先提議的7.5%略低一些。但該政策尚未最終確定。
（二）美國(guó)
美國(guó)是最早建設(shè)太陽(yáng)能熱發(fā)電站的國(guó)家，早在20世紀(jì)80年代初，Luz公司就開發(fā)了槽式太陽(yáng)能熱發(fā)電系統(tǒng)的關(guān)鍵部件，并進(jìn)行了測(cè)試。隨后在1983年到1991年的8年間，Luz公司在美國(guó)加利福尼亞州Mojave沙漠相繼建成了9座槽式太陽(yáng)能熱發(fā)電電站SEGSI～SEGSIX，總裝機(jī)容量達(dá)35.38萬(wàn)千瓦，并入加州愛迪生電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)至今，充分證明了光熱發(fā)電無(wú)論是商業(yè)化還是技術(shù)上都是可行的。隨著全球裝機(jī)容量最大的光熱電站Ivanpah電站正式投運(yùn)，截至2014年3月底，美國(guó)已投產(chǎn)光熱發(fā)電總裝機(jī)容量達(dá)到143.5萬(wàn)千瓦，居全球第二。美國(guó)可再生能源咨詢公司BernardChabot日前發(fā)布一份最新關(guān)于加州可再生能源的分析報(bào)告，報(bào)告顯示2014年5月份光熱發(fā)電滿足了加州電力需求的0.6%。
1.電價(jià)政策
美國(guó)在光熱發(fā)電政策方面比較特殊，不采用項(xiàng)目招標(biāo)方式來開發(fā)光熱電站項(xiàng)目，也不像西班牙那樣有明確的統(tǒng)一的上網(wǎng)電價(jià)激勵(lì)政策，而是通過對(duì)光熱電站的融資推行貸款擔(dān)保制度、聯(lián)邦投資稅收抵免(ITC）及可再生能源配額制政策。如美國(guó)聯(lián)邦能源投資稅收抵免政策對(duì)太陽(yáng)能電站建設(shè)成本給予最高30%的稅收優(yōu)惠，并使這一計(jì)劃的有效期持續(xù)8年，到2016年年底到期。
2.政策解析
到目前為止，美國(guó)能源部的貸款擔(dān)保計(jì)劃共支持了5個(gè)光熱發(fā)電項(xiàng)目，總計(jì)獲支持額度為58.35億美元，總支持裝機(jī)容量達(dá)128.2萬(wàn)千瓦。Solana槽式電站與Ivanpah塔式電站就分別得到美國(guó)能源部14.46億美元和16億美元的貸款擔(dān)保。這些貸款擔(dān)保計(jì)劃為后續(xù)大規(guī)模意義重大的光熱發(fā)電項(xiàng)目樹立成功的融資案例。貸款擔(dān)保計(jì)劃既可降低投資風(fēng)險(xiǎn)，使項(xiàng)目得以完成，又可加快新興技術(shù)盡快進(jìn)入商業(yè)化進(jìn)程。但是想要得到貸款擔(dān)保支持很難，只有少量具有重大意義的才能獲得貸款擔(dān)保支持。同時(shí)貸款擔(dān)保計(jì)劃也存在無(wú)法追回債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，2011年光伏創(chuàng)新企業(yè)Solyndra的破產(chǎn)導(dǎo)致美國(guó)能源部5億多美元債務(wù)無(wú)法追回，從而導(dǎo)致可再生能源項(xiàng)目的貸款擔(dān)保支持計(jì)劃當(dāng)年被迫中止。30%投資稅收抵免的ITC政策也即將于2016年到期，這都將給如火如荼的的美國(guó)光熱發(fā)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來不確定性因素。
四、中國(guó)光熱發(fā)電形勢(shì)政策分析
和國(guó)外相比，雖然缺乏有效的激勵(lì)政策，中國(guó)的光熱發(fā)電市場(chǎng)尚未啟動(dòng)、投資前景不甚明朗，然而在國(guó)家發(fā)展新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的框架下，隨著可再生能源配額制的實(shí)施，幾大發(fā)電集團(tuán)及數(shù)個(gè)民營(yíng)企業(yè)已開始布局，數(shù)個(gè)數(shù)十兆瓦級(jí)的商業(yè)化光熱發(fā)電項(xiàng)目在西北、西南地區(qū)相繼確立。目前國(guó)內(nèi)已基本可生產(chǎn)太陽(yáng)能熱發(fā)電的主要裝備，一些部件具備了商業(yè)化生產(chǎn)條件，太陽(yáng)能熱發(fā)電產(chǎn)業(yè)鏈初步形成。國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局和國(guó)家科技部持續(xù)關(guān)注和支持太陽(yáng)能熱發(fā)電項(xiàng)目。2006年科技部頒布實(shí)施的《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006-2020)》、2007年國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)頒布的《可再生能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃》和2011年國(guó)家能源局頒布的《國(guó)家能源科技“十二五”規(guī)劃》中均把太陽(yáng)能熱發(fā)電明確列為重點(diǎn)和優(yōu)先發(fā)展方向。但是國(guó)內(nèi)光熱發(fā)電的商業(yè)化進(jìn)程還顯得滯后。目前國(guó)內(nèi)已建成投產(chǎn)的總裝機(jī)量只有區(qū)區(qū)十幾兆瓦，加上在建的也沒有達(dá)到10萬(wàn)千瓦，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到《太陽(yáng)能熱發(fā)電“十二五”規(guī)劃》要求的100萬(wàn)千瓦。究其原因，大致可歸于：①電價(jià)政策遲遲未能出臺(tái)，投資收益無(wú)保障，無(wú)法實(shí)質(zhì)深入推進(jìn)；②各大央企欲在光熱發(fā)電市場(chǎng)爆發(fā)之前搶先圈占資源；③項(xiàng)目實(shí)施面臨的技術(shù)等各方面的困難遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于規(guī)劃之初的設(shè)想，難以按預(yù)期推進(jìn)。
在光熱發(fā)電政策方面，應(yīng)認(rèn)真反思美國(guó)、西班牙及印度等光熱發(fā)電政策教訓(xùn)，西班牙FIT電價(jià)政策和美國(guó)的能源投資稅收抵免、貸款擔(dān)保等政策應(yīng)有效結(jié)合起來，同時(shí)避免印度那樣設(shè)置過低的上限電價(jià)導(dǎo)致的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，這樣可更大程度上有利于促進(jìn)發(fā)展光熱發(fā)電產(chǎn)業(yè)。因此不要只選擇其中一種方式，F(xiàn)IT和貸款擔(dān)保都是推進(jìn)光熱發(fā)電發(fā)展的不錯(cuò)手段。貸款擔(dān)?？梢院芎玫卮龠M(jìn)項(xiàng)目前期快速啟動(dòng)，F(xiàn)IT可以在投產(chǎn)后保障該項(xiàng)目收益率。但是FIT應(yīng)該設(shè)置在合理的標(biāo)準(zhǔn)之上，需要考慮行業(yè)遠(yuǎn)期發(fā)展目標(biāo)，符合市場(chǎng)預(yù)期并引導(dǎo)其向更好的方向發(fā)展。貸款擔(dān)保政策則需要謹(jǐn)慎評(píng)估項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)性，避免類似美國(guó)能源部無(wú)法追回債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。
自從上世紀(jì)80年代全球第一座光熱電站美國(guó)SEGS電站投產(chǎn)開始，光熱發(fā)電發(fā)展至今已有30多年，技術(shù)依然有較大創(chuàng)新優(yōu)化空間，LCOE（每度電成本）也有大幅度的下降幅度。光熱發(fā)電作為一種政策導(dǎo)向型產(chǎn)業(yè)，應(yīng)基于中國(guó)實(shí)際情況，制定發(fā)展光熱發(fā)電本土化政策，對(duì)中國(guó)光熱發(fā)電產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)期有序發(fā)展無(wú)疑具有決定性作用。
