中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：3月3日，國(guó)家能源局發(fā)布了《可再生能源開(kāi)發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》，引起廣泛關(guān)注。過(guò)去十年，我國(guó)可再生能源產(chǎn)業(yè)從無(wú)到有，從小到大，取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，風(fēng)電光伏裝機(jī)容量雙雙成為全球第一，產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平處于世界前列，一個(gè)可以引領(lǐng)全球發(fā)展的戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)正在形成。
雖然我們?nèi)〉昧伺e世矚目的成績(jī)，但是應(yīng)該看到，目前我國(guó)可再生能源面臨的矛盾和挑戰(zhàn)比發(fā)展之初更為艱巨?！翱稍偕茉撮_(kāi)發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度”的出臺(tái)正是應(yīng)運(yùn)而生，從頂層設(shè)計(jì)著手化解問(wèn)題，為可再生能源長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展奠定政策基礎(chǔ)。
落實(shí)可再生能源優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略地位的政策工具
新的能源革命已經(jīng)來(lái)臨，人類(lèi)社會(huì)經(jīng)歷了以人力和畜力為代表的柴薪時(shí)代、以蒸汽機(jī)為代表的煤炭時(shí)代和以?xún)?nèi)燃機(jī)為代表的油氣時(shí)代，正在向一個(gè)全新的可再生能源時(shí)代過(guò)渡，這將是一場(chǎng)以能源生產(chǎn)清潔化和能源消費(fèi)電氣化為核心特征的新型能源革命，最終要建立一個(gè)清潔、高效、經(jīng)濟(jì)、安全、可持續(xù)的現(xiàn)代能源體系。
為搶占全球新一輪發(fā)展先機(jī)，歐美各國(guó)都在積極行動(dòng)，加速推進(jìn)能源轉(zhuǎn)型。2015年，丹麥風(fēng)電發(fā)電量占比達(dá)42.1%，并提出到2050年全部擺脫對(duì)化石能源的依賴(lài)；目前德國(guó)可再生能源發(fā)電占總發(fā)電量比例已達(dá)三分之一，2050年計(jì)劃達(dá)到80%；美國(guó)預(yù)期2016年可再生能源發(fā)電量占比達(dá)14%，其中風(fēng)電占比達(dá)5.2%，并提出到2050年風(fēng)電占比35%的目標(biāo)?？稍偕茉匆殉蔀槿蚰茉串a(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的焦點(diǎn)。
然而在不可阻擋的歷史潮流和嶄新機(jī)遇面前，我們卻并未統(tǒng)一思想，雖然有了《可再生能源法》，可再生能源產(chǎn)業(yè)也走在世界前列，但可再生能源戰(zhàn)略地位始終沒(méi)有明確。煤炭在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)還要作為主體能源，還要維持高消費(fèi)比例的認(rèn)識(shí)仍然根深蒂固，尤其是一些地方政府，著眼于眼前利益，局部利益，不僅沒(méi)有高度重視支持發(fā)展可再生能源，反而限制可再生能源發(fā)展。
云南省的風(fēng)火置換交易要求風(fēng)電企業(yè)補(bǔ)償火電企業(yè)，將風(fēng)電60%收益支付給火電企業(yè)；新疆電力調(diào)度中心則直接要求冬季關(guān)停未參與直供電交易的風(fēng)電機(jī)組等可再生能源發(fā)電設(shè)備；寧夏為保寧煤的利益，大幅壓縮風(fēng)電光電并網(wǎng)空間。資料顯示，2015年第四季度，西北東北多地棄風(fēng)比例過(guò)半，可再生能源發(fā)電企業(yè)損失慘重。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年全年的棄風(fēng)電量達(dá)到339億千瓦時(shí)，同比增加213億千瓦時(shí)，直接電費(fèi)損失超過(guò)180億元。產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展后勁被“釜底抽薪”，一個(gè)好不容易培育起來(lái)的可與全球先進(jìn)水平相匹敵的高端制造產(chǎn)業(yè)面臨瓦解的風(fēng)險(xiǎn)。很多人錯(cuò)誤的認(rèn)為，出現(xiàn)這些問(wèn)題是因?yàn)榭稍偕茉窗l(fā)展過(guò)快了。我國(guó)風(fēng)電在電源結(jié)構(gòu)中的占比僅有3%，光電還不到1%，跟其他先進(jìn)國(guó)家超過(guò)30%、乃至50%的可再生能源電力占比還有很大差距。我們的發(fā)展不是快了，而是發(fā)展速度還不夠。在可再生能源電力的總體比重還很低的情況下，電力系統(tǒng)運(yùn)行和市場(chǎng)消納問(wèn)題已十分突出，說(shuō)明我們?nèi)狈γ鞔_的定位、目標(biāo)和手段。
目標(biāo)引導(dǎo)制度的出臺(tái)，從建立明確的可再生能源開(kāi)發(fā)利用目標(biāo)入手，落實(shí)了可再生能源的戰(zhàn)略地位，解決了之前空有發(fā)展的口號(hào)，沒(méi)有具體目標(biāo)的問(wèn)題。有了目標(biāo)，發(fā)展才可持續(xù)，行動(dòng)才能落地。目標(biāo)引導(dǎo)制度作為一項(xiàng)重要的可再生能源目標(biāo)管理制度，通過(guò)強(qiáng)化規(guī)劃的指導(dǎo)性，引導(dǎo)地方的能源發(fā)展規(guī)劃編制及實(shí)施，使其在能源規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行中統(tǒng)籌可再生能源發(fā)展，為可再生能源預(yù)留出應(yīng)有的空間，從而在開(kāi)發(fā)布局、重點(diǎn)工程和保障措施等各個(gè)方面都能提前謀劃，保障產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
落實(shí)國(guó)家氣候變化減排承諾的具體行動(dòng)
習(xí)總書(shū)記在中美元首氣候變化聯(lián)合聲明、聯(lián)合國(guó)巴黎氣候變化大會(huì)等國(guó)際場(chǎng)合的鄭重承諾以及中國(guó)政府向聯(lián)合國(guó)遞交了自主減排貢獻(xiàn)承諾，都明確了2020年、2030年非化石能源占一次能源消費(fèi)比重分別達(dá)到15%、20%的能源轉(zhuǎn)型目標(biāo)。上述目標(biāo)作為推動(dòng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命，建立清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系的現(xiàn)實(shí)需要，在國(guó)內(nèi)則成為約束性指標(biāo)，納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃。
要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，主要靠零溫室氣體排放的電力來(lái)完成，包括核電、水電以及風(fēng)電、光電、生物質(zhì)能等非水可再生能源電力。根據(jù)測(cè)算，除去核電和水電的貢獻(xiàn)，到2020年，非水可再生能源發(fā)電裝機(jī)要達(dá)到4.25億千瓦，發(fā)電量6500億千瓦時(shí)左右，在全社會(huì)發(fā)電量中的比重達(dá)到9%以上。
具體到風(fēng)電和光伏發(fā)電，二者至少要分別達(dá)到2.5億千瓦和1.5億千瓦的并網(wǎng)裝機(jī)規(guī)模。文件針對(duì)發(fā)電企業(yè)提出“2020年各發(fā)電企業(yè)非水電可再生能源發(fā)電量應(yīng)達(dá)到全部發(fā)電量的9%以上”，針對(duì)地方政府提出“各地全社會(huì)用電量中的非水電可再生能源電量比重平均達(dá)到9%”，這些重要指標(biāo)正是為確保實(shí)現(xiàn)2020年15%能源結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)的具體行動(dòng)，并將之細(xì)化分配到各個(gè)地區(qū)的引導(dǎo)性目標(biāo)，從大處著眼，從小處著手，清晰明了便于操作，向世界表明了中國(guó)政府的履行減排承諾的決心，為全球共同應(yīng)對(duì)氣候變化，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展做出表率。
落實(shí)責(zé)任，加強(qiáng)監(jiān)督，保證政策的實(shí)施效果
引導(dǎo)性目標(biāo)雖不具有強(qiáng)制性，但通過(guò)明確責(zé)任主體和建立一套監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)制度，使政策有了可操作性和可考核性，確保政策落地，發(fā)揮出應(yīng)有的作用。
各?。▍^(qū)、市）能源主管部門(mén)會(huì)同本級(jí)政府有關(guān)部門(mén)的責(zé)任是做好規(guī)劃，制定本地區(qū)的非水電可再生能源電力比重指標(biāo)，制定本地區(qū)電網(wǎng)企業(yè)和發(fā)電企業(yè)的比重指標(biāo)并督促其完成。同時(shí)，明確可再生能源電力接入、輸送和消納責(zé)任，建立確?？稍偕茉措娏ο{的激勵(lì)機(jī)制。
國(guó)家能源局對(duì)權(quán)益火電發(fā)電裝機(jī)容量超過(guò)500萬(wàn)千瓦的發(fā)電投資企業(yè)的可再生能源電力投資和生產(chǎn)情況按年度進(jìn)行監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)。省級(jí)能源主管部門(mén)會(huì)同統(tǒng)計(jì)部門(mén)，按年度監(jiān)測(cè)本地區(qū)可再生能源利用量、可再生能源占能源消費(fèi)總量比重、非水電可再生能源電量比重三個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)，并上報(bào)國(guó)家能源局。各電力交易機(jī)構(gòu)、各電網(wǎng)企業(yè)、各發(fā)電企業(yè)按月向全國(guó)可再生能源信息管理系統(tǒng)報(bào)送相關(guān)數(shù)據(jù)，國(guó)家能源局按年度公布監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)結(jié)果。
綠證交易制度是推動(dòng)火電外部成本內(nèi)部化的有力措施
“指導(dǎo)意見(jiàn)”在第六條中提出，“不斷完善促進(jìn)可再生能源開(kāi)發(fā)利用的體制機(jī)制，建立可再生能源電力綠色證書(shū)交易機(jī)制”?？稍偕茉措娏ψC書(shū)（綠證）是一種可交易的、能兌現(xiàn)為貨幣的憑證，是對(duì)可再生能源發(fā)電方式予以確認(rèn)的一種指標(biāo)。一般來(lái)說(shuō)，綠證既可以作為獨(dú)立的可再生能源發(fā)電的計(jì)量工具，也可以作為一種轉(zhuǎn)讓可再生能源的環(huán)境效益等正外部性所有權(quán)的交易工具?，F(xiàn)實(shí)中是美國(guó)、日本以及眾多歐洲國(guó)家普遍采用的一種鼓勵(lì)可再生能源發(fā)展、補(bǔ)償可再生能源環(huán)境效益的一種政策機(jī)制。
據(jù)美國(guó)權(quán)威機(jī)構(gòu)測(cè)算，火電的完全成本是現(xiàn)行火電價(jià)格的2-3倍。但在火電外部成本沒(méi)有內(nèi)部化的情況下，可再生能源電力目前不可能在市場(chǎng)上與火電競(jìng)爭(zhēng)。這種情況下，只有靠補(bǔ)貼才能支持可再生能源發(fā)展，確切的說(shuō)是對(duì)可再生能源清潔性的一種補(bǔ)償。通過(guò)要求火電企業(yè)購(gòu)買(mǎi)綠色證書(shū)，是一種外部成本內(nèi)部化的手段。綠色證書(shū)交易制度的建立，可以為建立可再生能源電力市場(chǎng)化的補(bǔ)貼方式奠定基礎(chǔ)。前幾年電價(jià)補(bǔ)貼拖欠的情況很?chē)?yán)重，對(duì)可再生能源補(bǔ)貼的持續(xù)性有很多擔(dān)心，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，市場(chǎng)化的補(bǔ)貼方式無(wú)疑更有效率。但是，要考慮到任何制度都是有利有弊的，而且具體的政策環(huán)境，發(fā)展階段，技術(shù)條件，都是一個(gè)制度能否實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的基礎(chǔ)，所以一個(gè)新的政策機(jī)制出臺(tái)，要充分論證，認(rèn)真研究，全面考慮，避免導(dǎo)致負(fù)面影響。綠證交易制度設(shè)計(jì)并不是一件簡(jiǎn)單的事，需要客觀(guān)公正的計(jì)量體系，有效的監(jiān)管和懲罰標(biāo)準(zhǔn)、措施，以及市場(chǎng)交易體系的建立，我們可以充分參考成熟的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，探索建立便捷高效的綠證制度。
文/秦海巖(中國(guó)可再生能源學(xué)會(huì)風(fēng)能專(zhuān)業(yè)委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)，鑒衡認(rèn)證中心主任)
原標(biāo)題:“目標(biāo)引導(dǎo)制度”奠定可再生能源長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展政策基礎(chǔ)
