中國儲能網(wǎng)訊：“深圳的電價太貴了，不僅遠高于全國平均水平，也高于長江三角洲，高于上海，堪比香港。深圳不改不行了?！?014年12月26日，深圳市發(fā)改委價格處副處長譚茂芹對財新記者說。
此時下午2點剛過，譚茂芹匆匆吃過中午飯，正準備趕去參加深圳輸配電價改革會議。這是她這一天里的第二場關于電價改革的會議。根據(jù)國家能源局2013年的監(jiān)管報告，深圳平均銷售電價為每千瓦時0.792元，商業(yè)企業(yè)的電價高到每千瓦時1元以上。
比譚茂芹更著急解決電價問題的是深圳市市長許勤。深圳早年的競爭優(yōu)勢已經(jīng)所剩無幾，居高不下的電價成為發(fā)展阻礙。此時恰逢中國重啟停滯多年的電力改革，深圳再次被推到改革前沿。這一次要做的是被業(yè)內(nèi)公認最難、改了12年都未能推動的電價改革。
2002年，國務院發(fā)布《電力體制改革方案》（即一般所稱的“5號文件”），啟動電改，目標是通過拆分當時廠網(wǎng)一體的國家電力公司，打破壟斷，引入競爭，最終實現(xiàn)由市場形成電價。其后，國家電力公司被拆分成國家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司及華能等五大國有發(fā)電集團。但在完成了廠網(wǎng)分開第一步后，中國的電力改革就漸行漸緩，至2008年陷入停滯，主輔分離改革至今未能完成，輸配分離則未及展開便飽受爭議。
電力從生產(chǎn)到銷售，分為發(fā)、輸、配、售四個環(huán)節(jié)。初步改革之后，中國在發(fā)電側已形成競爭局面，終端消費市場亦是由眾多企業(yè)和個人構成，但中間的送電（包括長距離輸送和城市配送）以及售電環(huán)節(jié)均由電網(wǎng)公司壟斷，電網(wǎng)是惟一的買家和賣家，也因此，政府只能對電價高度管制，電力市場遠未形成。
2014年10月，國家發(fā)改委提出深圳“先行一步”，進行輸配電價改革試點，即通過核定和監(jiān)管電網(wǎng)成本來確定輸配電價，也即過網(wǎng)費。
在自2012年重啟的新一輪電改中，一個普遍的共識是：只有在厘清輸配電資產(chǎn)的情況下核定輸配電價，使居于壟斷地位的電網(wǎng)公司的經(jīng)營模式從收取購售電差價向收取過網(wǎng)費轉變，才能打開電改突破口。這是推進電力市場化改革的關鍵一步。下一步用戶直購電試點、競價上網(wǎng)、聯(lián)動形成銷售電價支付、開放輸配電網(wǎng)、允許獨立售電商參與競爭等改革，均要以此為前提。
“這只是萬里長征的第一步。接下來要放開電力市場，讓用戶和電廠直接交易形成電力市場價格。”這已經(jīng)在參與深圳電改的上下層達成了共識。此外，深圳之后，國家發(fā)改委也已批準蒙西展開類似試點，接下來是南方電網(wǎng)，最后會推向全國。在改革后，電網(wǎng)將不再是電力壟斷買家和賣家的角色，而會成為一條“高速公路”，使用者只需根據(jù)使用情況支付過網(wǎng)費即可。
這是理想的場景。從第一步走到最后一步，仍然路途遙遠。中國的電網(wǎng)不僅壟斷，且資產(chǎn)龐雜。以國家電網(wǎng)為例，這些年來因投資缺乏約束，已發(fā)展成一個跨越金融、制造、礦業(yè)、地產(chǎn)等多領域、總資產(chǎn)2.57萬億元的超級帝國。要核定其資產(chǎn)并嚴格監(jiān)管成本談何容易。
中國努力了12年，一直未能確立一套合理的輸配電價標準及核定方法?！吧钲谠趺锤模芨牡侥囊徊?，全國都在看?！倍辔浑娏I(yè)內(nèi)人士在接受財新記者采訪時表示，深圳電改最大的意義就在于摸索“在壟斷資產(chǎn)下怎么改革”。
1月15日，國家發(fā)改委批復深圳改革試點首個監(jiān)管周期（2015年-2017年）電網(wǎng)輸配電準許收入和輸配電價，三年深圳市電網(wǎng)平均輸配電價分別為每千瓦時0.1435元、0.1433元和0.1428元，比2014年的0.1558元下降了1分多錢。
1分看似不多，若以深圳2013年全年用電量802億千瓦時計，相當于電網(wǎng)公司少收入8億元。國家發(fā)改委并要求，降下來的輸配電價將最終傳導到銷售電價，讓用戶享受到電價降低的好處。
降低電價，特別是降低工商業(yè)用電價格，是推動深圳參與電改的初衷。但從財新記者的調(diào)查了解看，即使在深圳這樣一個電力結構簡單、資產(chǎn)邊界相對清楚的電網(wǎng)體系下，這一步也相當不容易，且話事各方對個中做法爭議不小。
降電價不是終級目標。在業(yè)內(nèi)看來，比降電價更重要的，是能否通過深圳的實踐摸索出一套方法，將電價這本糊涂賬算清楚，把各種交叉補貼和其他灰色地帶陽光化。當然，最重要的還是下一步如何放開和建立獨立的電力市場。
為什么是深圳
在譚茂芹的工作桌上，放著國家發(fā)改委書面轉來的媒體采訪回復。兩頁紙被深圳市發(fā)改委機關黨委書記彭鴻林密密麻麻修改過，遣詞造句反復斟酌。其中一段關于深圳20年前電價改革127字的簡介，被國家發(fā)改委方面刪掉了。盡管選中深圳試點的原因之一，便是基于深圳1988年以來在電價管理機制上的探索，但新一輪電改方向與當年深圳電價改革并不完全一致，重提舊事已顯不合時宜。
過去20年，深圳經(jīng)歷了經(jīng)濟特區(qū)最初大膽超前的電價改革，也經(jīng)歷了后來“特區(qū)不再特”“帶著枷鎖跳舞”的無奈。
深圳成為國內(nèi)首個輸配電價改革試點城市，并不讓人意外。南方電網(wǎng)董事長趙建國向財新記者總結了深圳三大優(yōu)勢：一是改革開放地區(qū)；二是經(jīng)濟水平較高；三是緊鄰香港，與國際接軌。
當然，更重要的是從中央到地方，各方意愿合力才促成這次試點改革。“深圳想改，廣東不同意，改不了；南網(wǎng)不想改，也改不了。”
負責廣東、廣西、貴州、云南和海南五省區(qū)的南方電網(wǎng)，成立之初便承擔著改革實驗田的使命。南方電網(wǎng)在給財新記者的回復中表示，公司一直全力支持和配合中國的電力體制改革。2012年底，趙建國找到國家發(fā)改委和廣東省發(fā)改委，提出對深圳進行輸配電價試點改革?！拔覀円灿羞@個想法，可謂是一拍即合?！睆V東省發(fā)改委資源價格管理處處長李群智說。此時正值新一屆領導人重提電改，并要求國家發(fā)改委和國家能源局著手研究進一步深化電力體制改革的方案。各方達成共識，以試點形式，針對深圳供電局的成本結構進行摸底。
深圳電網(wǎng)被認為是一個“容易改”也“容易管”的電網(wǎng)。
深圳緊隨北京、上海、蘇州之后，是全國第四大城市電網(wǎng)，但電網(wǎng)結構簡單，網(wǎng)內(nèi)只有兩條50萬伏的外送線路（一條運行，一條在建），其他都是220千伏以下的城市配電網(wǎng)。深圳總面積1952.84平方公里，全部為城區(qū)，沒有郊縣，沒有農(nóng)網(wǎng)的包袱。深圳電網(wǎng)不僅架構簡單，主輔分離也完成得比較徹底，沒有什么三產(chǎn)，有效資產(chǎn)達到93%，這大大降低了監(jiān)管的難度和成本。
這也是此次試點被部分業(yè)內(nèi)人士認為不夠有代表性的原因。對于監(jiān)管機構而言，電網(wǎng)越大，架構越復雜，資產(chǎn)越龐雜，就越難以有效監(jiān)管。輸配電成本到底是多少？有無虛增？電網(wǎng)公司在輸配電中是否賺錢？沒人能說得清。因為沒有人能真正搞清電網(wǎng)是否把不應該納入的成本也攤進去了，這直接涉及電網(wǎng)公司的資產(chǎn)界定、投資效率、折舊速率等一系列問題。這些財務數(shù)據(jù)以電網(wǎng)公司上報為主。電監(jiān)會過去在抽查中發(fā)現(xiàn)過不少問題，卻難以徹底清查。
在此之前，深圳已進行過一系列電價改革探索，并取得成效。深圳從2007年就對標香港中華電力，學習其先進的電價管理經(jīng)驗，建立了定額成本、定額利潤、定額線電損率、電價調(diào)節(jié)準備金等機制，并在全國率先推出峰谷電價、冰蓄冷電價、高可靠電價、按電壓等級和用電效率區(qū)分電價等做法。2012年又從廣東電網(wǎng)獨立出來，成立了獨立法人的公司。在這些成果基礎上推進輸配電價試點改革，要容易許多。
南方電網(wǎng)力推深圳試點改革，希望摸索出一套給電網(wǎng)定價的基本規(guī)則。2008年，南方電網(wǎng)曾籌劃上市，當時遇到的最大障礙便是輸配成本問題：投資者需要在一個透明、清楚、穩(wěn)定的定價機制下對公司估值和計算資本回報。但在電網(wǎng)改革方向不明確的情況下，沒有價格形成機制，也沒有形成正常調(diào)節(jié)機制，都是政府說了算，南方電網(wǎng)沒法向投資者解釋自己的模式。上市后來擱置。
一位投資人士認為，深圳的定價規(guī)則和收益模式明確之后，電網(wǎng)公司的上市就可以重新提上日程了。上市將有助于電網(wǎng)信息的公開透明，并強化對電網(wǎng)成本和投資的監(jiān)管。
此次深圳輸配電價改革發(fā)端于深圳過往實踐，在深圳、廣東、南方電網(wǎng)和國家發(fā)改委不謀而合下，最后發(fā)展成由國家發(fā)改委一竿子插到底的改革試點。
高電價焦慮
最直接的動力，還是來自當?shù)卣?
深圳長年為高電價所苦。隨著國內(nèi)其他地區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展，深圳逐漸失去區(qū)位優(yōu)勢，制造企業(yè)紛紛轉移，地方的降電價訴求越來越迫切。“和剛改革開放的時候沒法比，現(xiàn)在電價這么貴，企業(yè)也覺得劃不來。深圳市長許勤很想降電價，這是直接動因?！睆V東省發(fā)改委的一位官員表示。
目前深圳一年的用電量約為800億千瓦時，其中21%為居民用電、66%為工業(yè)用電、13%是商業(yè)用電，平均銷售電價0.792元。
深圳電價高首先是由地理位置和氣候決定。資源匱乏的深圳，解決用電問題主要依靠從市外引入：或者從廣東省網(wǎng)買電，或者在本地建電廠，但電廠所需的煤炭、液化天然氣、核燃料等能源仍需從外部購入。深圳經(jīng)濟的飛速發(fā)展，使得多年來電力供不應求，加之深圳夏天大量使用空調(diào)，峰谷差異大，為應付高峰需求也需配備更多的備用電廠。
縱觀深圳此前多次圍繞電力所做的改革，包括改革初期吸引電力投資的舉措，以及1994年啟動電價調(diào)節(jié)準備金，以“資金池”平衡高低電價對深圳經(jīng)濟發(fā)展的制約問題，都是為了面對一個終極問題：高電價。
作為一個因改革而生的城市，深圳曾獲得相當大的自主權，其中就包括電價方面的定價權和調(diào)度權。深圳在1989年、1993年和1999年做過三次電價改革，許多改革舉措現(xiàn)在來看都很超前，其中就包括對輸配電網(wǎng)資產(chǎn)成本的核算、建立電價調(diào)節(jié)基金等。
為了推動深圳1989年開始的電價改革，廣東省物價局、廣東省經(jīng)委在1988年聯(lián)合發(fā)布《關于深圳市實行電價改革的批復》，同意自1989年起，深圳市政府物價部門對電價自主管理，實行不同于省的電價體系，這使得深圳市政府獲得了區(qū)域內(nèi)電廠的上網(wǎng)電價、銷售電價以及電價調(diào)節(jié)基金的管理權限。
2002年左右，時任國務院總理朱镕基視察深圳時曾提過三點意見，其中之一就是深圳營商成本太高。朱镕基提醒：“香港是世界上綜合成本最高的地區(qū)之一，香港的今天可能就是深圳的明天。”
彼時，珠三角工商業(yè)平均電價每千瓦時比長江三角洲高0.1元。
一邊是深圳作為經(jīng)濟特區(qū)的發(fā)展優(yōu)勢不再凸顯，另一邊是其他地方為推動地方經(jīng)濟，競相推出優(yōu)惠政策，深圳壓力很大。2002年-2003年，深圳曾運用電價自主管理權，連續(xù)五次調(diào)降銷售電價，試圖減輕工商企業(yè)和居民的用電負擔，平均降幅達到12%。降價空間來自調(diào)低上網(wǎng)電價、降低線損率等方面。其時，深圳從省網(wǎng)購買電量的占比只有30%，大部分用電來源于本地電廠。即便這樣，深圳電價水平仍然高于長三角地區(qū)，更遠遠高于全國平均電價。當時上海平均電價是0.56元/千瓦時，深圳平均電價則達0.7155元/千瓦時。
深圳在2003年開始推行高可靠性電價政策，并對部分流通業(yè)用戶實行電價優(yōu)惠。但在此后國家發(fā)改委和國家電監(jiān)會針對全國的電價違規(guī)全面清理中，深圳的這一做法被認為“違規(guī)”超出了地方政府的價格管理權限，電價定價權限隨后被上收至國家和廣東省。深圳供電局也得到南方電網(wǎng)通知，價格管理歸屬廣東省發(fā)改委，“不需要再聽深圳發(fā)改委的”。即便如此，深圳市政府還在燃料價格上漲最猛的2007年-2009年間，使用過以前年度形成的電價調(diào)節(jié)準備金，對燃油燃氣電廠高峰發(fā)電進行補貼。
在廣東省發(fā)改委資源價格管理處處長李群智看來，深圳幾次電價改革的最主要貢獻，就是對高需求用電和普通需求用電進行了分類，實行階梯電價，用電越多電價越便宜，鼓勵企業(yè)擴大再生產(chǎn)。大量用電每千伏安超過250千瓦時、高需量用電每千伏安超過400千瓦時，電價每千瓦時遞減2分。
在2004年及以后的歷次電價調(diào)整中，盡管深圳不再擁有地方電價定價權，但其上述獨立的電價結構體系和分類得以保留?！吧钲谏鲜鲞@種電價定價方式比較合理，代表了中國未來電價管理目標和方向?！崩钊褐窃u價說。
2004年之后，深圳失去的還有調(diào)度權。南方電網(wǎng)成立之后直到2013年，深圳電網(wǎng)的調(diào)度就歸屬廣東省省網(wǎng)管轄，用哪里的電不用哪里的電由省網(wǎng)說了算。深圳只能坐視電價高企。
這九年間，深圳用電結構也發(fā)生顛覆性的變化。2004年前，深圳70%的電從本地電廠采購，30%外購；現(xiàn)在外購比例達到了70%，本地電廠的變成30%。這些外購電由省網(wǎng)躉售給深圳電網(wǎng)，售價約為0.71元。
2003年，深圳從省網(wǎng)躉售的價格不到0.4元，十年間漲了超過0.3元。對深圳而言，這0.71元的高價外購電正是當下深圳高電價之源。
7毛1的深圳與廣東之爭
“深圳承擔了幾乎整個廣東不發(fā)達地區(qū)的交叉補貼。”一位深圳市政府的官員對財新記者稱。他舉了一系列的數(shù)據(jù)來證明上述論斷。
第一組數(shù)據(jù)是上網(wǎng)電價，即電網(wǎng)購電的成本。2013年，南方電網(wǎng)整體的平均上網(wǎng)電價是每千瓦時0.424元，廣東省是0.519元，廣州市是0.564元，深圳為0.658元，是全省最高。
但深圳的平均終端銷售電價為0.792元，以價差計算的輸配環(huán)節(jié)電價才0.134元；整個廣東省電網(wǎng)平均銷售電價0.722元，平均輸配電價是0.202元，其中廣州的輸配環(huán)節(jié)電價為0.232元，廣西電網(wǎng)公司0.170元，海南電網(wǎng)公司0.280元，貴州電網(wǎng)公司0.168元，云南電網(wǎng)公司是0.175元。
從這幾組數(shù)據(jù)看，深圳在廣東省網(wǎng)中購電成本最高，但在輸配環(huán)節(jié)賺到的價差最少；在廣東省的總電量中占比不到七分之一，卻貢獻了最多的利潤——相當于廣東省電網(wǎng)40%的利潤。
這種“不公”，在2012年廣州的躉售價格公布后更為凸顯。
自1988年以來，廣東省對深圳實行躉售電價，即廣東電網(wǎng)賣給深圳的電量獨立核算。直到2012年前，全廣東只對深圳一個城市推行躉售電價。“只知道省網(wǎng)賣給深圳的躉售價很高，但沒可比性，不知道高多少，也就認了?！币恢钡?012年，深圳供電局、廣州供電局從廣東電網(wǎng)中獨立出來。廣州和深圳一樣，開始實施躉售電價，深圳才發(fā)現(xiàn)“相差那么多”——2013年，廣州躉售電價為0.56元/千瓦時，深圳躉售電價為0.66元/千瓦時，兩者價差高達每千瓦時0.1元，對應該年廣東平均上網(wǎng)電價只有0.52元/千瓦時。
為什么會出現(xiàn)這樣的區(qū)別？躉售電價是一種“劫富濟貧”的安排，高出廣東省平均上網(wǎng)電價的部分，實際上是發(fā)達地區(qū)對欠發(fā)達地區(qū)的“扶貧”補貼。早在2003年，就有業(yè)內(nèi)人士指出，深圳電價問題應納入整個珠三角板塊來看。決定深圳電價高的因素不僅僅是成本問題，而是體制問題。其中一個主要原因是深圳以較高的省網(wǎng)躉售電價，承擔了對粵西、粵北地區(qū)的交叉補貼。
對這部分交叉補貼，深圳曾向中央建議，由深圳每年從市政府財政中拿出60億元作為區(qū)域性交叉補貼的替代，來支持粵西、粵北地區(qū)的發(fā)展?！熬筒灰獜碾妰r里補了，因為那就是老百姓在掏錢補?！鄙钲诟辉缚吹降氖怯纱送聘吖ど唐髽I(yè)電價，進而影響深圳地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的競爭優(yōu)勢。這個方案并未被采納。
補貼由暗翻明
補貼由暗翻明，正是在深圳電改中要解決的問題之一。明晰成本結構，將過去一本糊涂賬的交叉補貼由暗翻明。
一位投資業(yè)內(nèi)資深人士表示，電價改革的目的就是要厘清電網(wǎng)的兩個功能和身份。一是作為公用事業(yè)的部分，要有清晰的定價公式；二是對承擔一部分因為提供基礎服務、社會責任導致的虧損，這部分賬要單獨算清楚，財政獨立，先交后返，或者通過政府購買服務的方式體現(xiàn)。不能像現(xiàn)在這樣，兩個功能都在一鍋粥里。
“過去，交叉補貼就像一個坑，什么都可以往里填，誰也說不清，誰補貼了誰、補貼了多少。”一位國家發(fā)改委人士指出，電力系統(tǒng)有很多遺留問題，以前缺電的時候搞集資辦電、招商引資，現(xiàn)在一些電廠成了空殼，有的是污染嚴重被關掉的，有的是老國企不能裁員，雖然不運行了還要給職工照常發(fā)工資，讓大的發(fā)電公司養(yǎng)著?！斑@些形形色色的由保障制度不完善或者基礎治理機制不完善造成的問題，都要由國家兜起來，最終都會進到電價里。從理論角度來說，這么做肯定是不合理，但是從社會穩(wěn)定角度上看能不給嗎？”
除了前述給貧困地區(qū)的補貼，交叉補貼還包括高電壓補貼低電壓，以及工商業(yè)用戶補貼居民用戶的部分。國外的電價，一般是工業(yè)電價低而居民電價高。中國正相反。從市場角度來看，同樣是架一條線，接入一戶居民和接入一家工廠獲得的收益完全不同。對電網(wǎng)公司來說，工廠耗電量大，要求的電壓等級高，相應的輸配成本低，輸配電價可相對便宜；而居民用電耗電少，電壓等級低，輸配成本高，應承擔更高輸配電價。但國內(nèi)電價的制定邏輯主要是從“維穩(wěn)”角度考慮，對居民用電實行政府嚴格管制的低電價，這部分損失由提高工業(yè)用電價格來補。但以全國而論，居民用電所占比例只有不到15%，而工業(yè)用電高達75%，另有10%為商業(yè)用電。各地居民用電和工商業(yè)用電價差從幾分錢到幾毛錢不等，其中有多少實際用于交叉補貼，一直受到業(yè)界質疑。
此外，富裕省對窮困省、城市與城市、城市與農(nóng)村，也都存在著各種不同形式的交叉補貼。國家的、企業(yè)的，各種說不清的費用都用交叉補貼來交代。電價就此成了一本糊涂賬。
在前述發(fā)改委人士看來，合理的交叉補貼是存在的，但是電網(wǎng)公司必然會利用交叉補貼的“空子”，給自己多算點成本。“這是毫無疑問的，自己報賬，內(nèi)部控制，而且因為信息不對稱，一度電多算一兩分簡直太正常了。”他說，“這次在深圳要做的，就是把賬算清楚，再把以后補貼的規(guī)則定清楚。按照目前居民、農(nóng)業(yè)這些需要政府承擔的算下來，大概需要多少錢，這些錢可以由財政出，也可以在整個輸配電價里單設一塊交叉補貼的基金?！?
深圳方面愿意看到將交叉補貼公開透明化?！斑@個7毛1里面，有多少是深圳負擔東西兩翼的交叉補貼，多少是省網(wǎng)網(wǎng)費，多少是平均上網(wǎng)電價，都算清楚，把暗補變成明補?！鄙钲谑邪l(fā)改委人士直言，成本核出來后就清楚了，深圳電網(wǎng)的管理效率是最高的，卻因為交叉補貼分攤了整個廣東省網(wǎng)的成本。
深圳要推進的不止于此，它希望深圳的這一成本核算工作，能從下往上倒推整個電網(wǎng)?！安灰馑闵钲诘?，還去算廣東省網(wǎng)、南方電網(wǎng)的，去算每一段輸電線路和配電線路。我們希望建立一個新的定價機制，希望將來深圳有自己的定價權和調(diào)度權，那樣市場化以后，省網(wǎng)7毛1的躉售價我可以不要，自己去云南、三峽買水電，它們發(fā)出來才2毛1，我就是加3毛錢過網(wǎng)費，也很便宜?，F(xiàn)在2000公里輸配線路也才1毛多錢?！弊T茂芹表示，“既然國家和中央肯定了我們的成績，那就把價格管理權給回深圳，放手讓我們?nèi)プ??！?
讓市場來管
從2003年到2013年的十年里，深圳市一直在爭奪失去的電價和調(diào)度自主權，并希望提高從本地采購電量的比重。
近十年來，南方電網(wǎng)大力推進西電東送，使得廣東地區(qū)西電東送電量比例逐年升高，到2014年發(fā)電小時數(shù)已超過每年4000小時，這些電到廣東的落地價格，高的在每千瓦時0.511元，低的只有0.321元，比廣東和深圳本地很多火電機組的上網(wǎng)電價都低，相比天然氣機組就更有競爭力。這些電部分進入了深圳電網(wǎng)，但這些低成本的電量的接入，好處并沒有由深圳享受，深圳只能從廣東省網(wǎng)以高價接收倒了一道手的外購電。與此同時，深圳大亞灣核電上網(wǎng)電價是0.42元/千瓦時，但75%供應給了香港，剩下一小部分直接接入省網(wǎng)。上省網(wǎng)后再賣給深圳，就變成0.71元/千瓦時了?！案緵]離開深圳的地頭，就貴了2毛9?！币晃簧钲谑袃?nèi)部人士稱。
另一方面，目前深圳本地電廠的裝機容量有12.8吉瓦，正常情況火電機組要達到規(guī)模化效應，每年發(fā)電小時應達到5000小時以上，如此本地電廠的年發(fā)電量為640億千瓦時左右，可滿足80%左右的本地需求。但事實上，由于多年來調(diào)度權上收至廣東省網(wǎng)，深圳的現(xiàn)實是，隨著外購電的比例加大到72%，本地發(fā)電廠每年發(fā)電小時被限制在900-1000小時，遠遠達不到規(guī)?；б?。發(fā)電成本居高不下，發(fā)電廠非虧即死。為確保安全穩(wěn)定的供電，深圳還必須每年拿十幾億元補貼這些虧損的發(fā)電廠。這又是一系列計劃管制下扭曲的結果。
深圳電網(wǎng)更愿意提高本地電廠的發(fā)電量以減少其虧損。有業(yè)內(nèi)人士算了筆賬，在目前國際天然氣大幅下跌的情況下，深圳地方小的氣電廠年發(fā)電小時達到4000小時-5000小時，上網(wǎng)電價就可降到比省網(wǎng)躉售給深圳的每千瓦時0.71元更低。“那時深圳還需要買省網(wǎng)7毛1的電嗎？直接從轄內(nèi)電廠就實現(xiàn)了?！?
2013年，深圳調(diào)度升到與廣東省網(wǎng)平級后，也確實做了這個方向的調(diào)整。
深圳當?shù)匕l(fā)電企業(yè)深能源（000027.SZ）的一位內(nèi)部人士稱，這兩年本地機組的上網(wǎng)電量明顯感到在往上升，升幅超過10%?！吧钲跊]有直接從大亞灣購電的調(diào)度權，要是深圳能夠自主調(diào)度的話，就可以進一步提高深圳轄區(qū)電廠的發(fā)電小時?！钡@意味著會減少對廣東欠發(fā)達地區(qū)的交叉補貼，所以廣東省網(wǎng)嚴格限制深圳地方電廠的發(fā)電小時。
這并非此輪電改要達成的主要目標。在南方電網(wǎng)董事長趙建國看來，深圳試點主要是解決電網(wǎng)輸配電價形成機制的問題。對外而言，是搭建市場化競價上網(wǎng)的平臺，輸配電價的審核方法和標準有了之后，將來售電側的開放就有了基礎和機制；對電網(wǎng)企業(yè)來說，未來投資也需要當?shù)卣暮藴?，成本怎么花要接受政府監(jiān)管、向公眾公布，逐步走向公開透明，為下一步改革搭建平臺。
一位發(fā)改委人士則舉電監(jiān)會與發(fā)改委爭奪電價管理權的例子稱，十年爭權的結果是老電監(jiān)會撤銷了，發(fā)改委也“進去”了幾十號人，所以未來的方向，電價不是由哪個部門管，也不是中央管還是地方管的問題，而是要交給市場去管。這意味著未來有權選擇交易方式和交易對象的是電廠和消費者?，F(xiàn)在的改革要做的是建立一套機制，政府只監(jiān)管目前壟斷的電網(wǎng)的這部分成本，而把能由市場競爭的價格全部放開。
在上述人士看來，價格司也很難。提價時企業(yè)藏在后面，它們會通過各種途徑來“建議”，但最后調(diào)價要由價格司官員來落實，公眾要罵也是罵價格司。
“我們在前面當了擋箭牌?？此剖俏覀冊诙▋r，但實際上未必反映了我們的意見?！彼锌f。
據(jù)財新記者了解，這次由國家發(fā)改委主導的改革方向是，從深圳先探出一條路，下一步在蒙西試點，蒙西之后再推廣到南方電網(wǎng)和其他地區(qū)。蒙西的路徑和深圳一樣：核定輸配電價——發(fā)展雙邊交易建市場——形成上網(wǎng)價——上網(wǎng)價+輸配=終端價格。深圳確定了輸配電價后，就要著手構建電力市場。
一旦推廣到整個南方電網(wǎng)，帶來的將是整個議價方式、調(diào)度方式和電力運行機制大變遷，也必然帶來整個電力系統(tǒng)以效率和環(huán)保為基本原則的優(yōu)化，一些沒有競爭力的虧損電廠將被淘汰，那些違背市場基本規(guī)律的電網(wǎng)也將閑置。
1分錢怎么降下來
想法有了，真正推動還有大量工作要做。
深圳改革試點的首個監(jiān)管周期，2015-2017年，深圳市電網(wǎng)平均輸配電價水平比2014年的每千瓦時0.1558元要下降1分多錢。
深圳市為城市電網(wǎng)，其中分為220千伏、110千伏、20千伏和10千伏電壓等級，根據(jù)規(guī)劃，各電壓等級2015年的輸配電價水平分別為每千瓦時0.0541元、0.0683元、0.1363元和0.1805元，并且在后兩年逐步遞減。
發(fā)改委方面提供的解釋材料中指出，2014年每千瓦時0.1558元的輸配電價是按照深圳電網(wǎng)實際購電、售電價差計算得出。雖然2002年國務院有關電力體制改革的方案頒布實施之后，按照成本加收益的方法對輸配電價進行核算和監(jiān)管的思路已經(jīng)寫進后來陸續(xù)頒布的電價改革的文件中，但在具體操作中落實，深圳還是第一次。
試點啟動之后，2014年10月，國家發(fā)改委與廣東發(fā)改委聯(lián)合成立了專項調(diào)查小組，首先對深圳市電網(wǎng)2012-2014年歷史成本進行了嚴格的成本監(jiān)審，然后在成本監(jiān)審核定的歷史成本基礎上，測定了2015-2017年成本費用，并按準許成本加合理收益的方法，測算2015-2017年的準許收入和輸配電價。廣東省發(fā)改委資源價格管理處處長李群智表示，完成這項任務的關鍵，“就是核定有效資產(chǎn)，定出成本控制和利潤目標，電網(wǎng)企業(yè)該賺的錢就在這里了，除此之外都不準賺”。
一位國家發(fā)改委人士告訴財新記者，“目前國內(nèi)核算投資成本往往使用成本加成的方式，只要是發(fā)生的成本都算作合理成本，所以電網(wǎng)會有動力做大成本、做大投資，這也是導致目前電力企業(yè)的負債率比較高的原因。以后要做新的成本監(jiān)管體系，成本可以發(fā)生，但是定價成本需要由監(jiān)管部門進行核定，而不是所有的成本都能進入定價成本?！?
在多位電力業(yè)內(nèi)觀察人士看來，最大的降電價空間，就在于減少亂投資。“多蓋樓、亂發(fā)工資、維修費用這些若得到控制，也能減一點成本，但不多。最大的浪費是投資，誰來監(jiān)管投資？投資的浪費有電網(wǎng)的責任，也有政府監(jiān)管、規(guī)劃的責任?！鼻笆鍪煜る娋W(wǎng)投資的人士表示，國有企業(yè)存在一個很大的問題，就是國家把企業(yè)當成一個工具在用，賦予了經(jīng)濟的、政治的、盈利的、非盈利的、社會責任的各種復雜功能，對企業(yè)沒有一個清晰的、穩(wěn)定的監(jiān)管框架。在這種情況下，企業(yè)不會去考慮減少投資，電網(wǎng)在建設時會傾向于電壓等級越大越好，投資越大越好，而折舊越短越好，“權力的腐敗和勾結，也是在投資里面”。
做大折舊在電網(wǎng)公司是普遍現(xiàn)象，因為電網(wǎng)的成本里折舊至少占三分之一。在這次針對深圳電網(wǎng)的成本核審中，刀子主要就切在了有效資產(chǎn)的界定和折舊上。
在最后的審核中，深圳電網(wǎng)有四個大的投資項目被要求推遲或核減，涉及總資金超15億元。核減的主要原則，一是新增投資項目必須符合規(guī)劃；二是先解決用電需求，后解決用電可靠性；三是在新增投資總盤控制的前提下，優(yōu)先考慮負荷過載、線路和站址的更新改造。在這個原則下，多個項目投資被延后。
此外，按照相關性、合理性和必要性原則，核減了不應納入輸配電價測算的、與輸配電業(yè)務無關和無償?shù)慕邮沼脩?，并從嚴核定和調(diào)整了折舊年限和修理費率等。統(tǒng)籌考慮勞動生產(chǎn)率提高、技術進步以及壟斷行業(yè)工資調(diào)整等因素，運行維護費等成本項目的新增費用按每年適當遞減核定，輸配電價逐年有所降低，強化了對電網(wǎng)企業(yè)的成本約束?！霸瓉矶嘤袑?0年折舊率算成15年以加快折舊的情況出現(xiàn)，嚴格核定后，按照正常折舊?！?
據(jù)譚茂芹透露，在核準深圳方面電網(wǎng)企業(yè)上報的成本、投資總盤子過程中，“至少砍掉了25%-30%”。
一分錢的輸配電價減少，能否最終讓消費者受益？廣東省發(fā)改委方面表示，“這個成果的受益者是廣大電力用戶。國家發(fā)改委已要求廣東省發(fā)改委根據(jù)2015年輸配電價下調(diào)情況，提出降低深圳市電力用戶銷售電價的方案，并盡快實施”。
據(jù)財新記者了解，按照廣東發(fā)改委原來的設想，上網(wǎng)電價和輸配電價確定之后，先保持銷售電價水平不動，中間輸配電價重新核定后，無論是增加還是減少，產(chǎn)生的損益都體現(xiàn)在平衡賬戶里面，平衡賬戶的金額達到一定程度的損益時，再調(diào)整銷售電價水平。
在銷售電價的調(diào)整落實之前，當前電網(wǎng)企業(yè)輸配電實際收入（銷售電價不變的情況下）與準許收入之間的差額，通過設立平衡賬戶進行調(diào)節(jié)。多出部分進入平衡賬戶，不足部分由平衡賬戶彌補。深圳輸配電價改革方案稱，監(jiān)管周期內(nèi)若某個年度電網(wǎng)企業(yè)預測新增的固定資產(chǎn)與實際差異不超過20%時，則當年準許收入和輸配電價在本周期不作調(diào)整，其差額在下一個監(jiān)管周期予以調(diào)整；若變動差異超過20%，則調(diào)整本監(jiān)管周期內(nèi)電網(wǎng)企業(yè)的準許收入和輸配電價。
“新的規(guī)則運行兩三年后，再根據(jù)情況調(diào)整。如果運行了發(fā)現(xiàn)企業(yè)的利潤還是很高，收益率參數(shù)再調(diào)低；如果企業(yè)不能承受，就再提高一點。逐步地趨于合理，改變目前隨意的調(diào)價方式。”一位發(fā)改委人士表示。
要管到凳子多少錢一把嗎？
對于前述核減的新增投資和拉長折舊年限上，地方不無爭議。
深圳方面曾就成本核審提出意見，但最終未被采納。深圳供電局的一位內(nèi)部人士在接受財新記者采訪時稱，深圳電網(wǎng)近幾年來每年都在減少新增投資，已從2011年的51億元逐年減至2014年的40億元，這次核減后2015年的新增投資將降至38億元以下。在他看來，國家發(fā)改委和廣東省發(fā)改委就是很想強調(diào)，“政府的監(jiān)管起作用了”。
對此，一位國家發(fā)改委人士表示，深圳的輸配成本核定出來了，以后一定要逐年降低，不能核完之后還要漲，因為“通過嚴格的成本監(jiān)審，肯定要核減部分不合理的支出，降低輸配電價，并讓最終用戶得到實惠。只有這樣，改革才能獲得更大的支持”。不過，他同時坦承，在確定電網(wǎng)的真實成本上，監(jiān)管部門的激勵也不足。
“對直接經(jīng)手的官員來說，審下來一分錢，對我有什么好處？如果企業(yè)再送點錢，可以多點好處少出力，不更沒有動力了？所以，要解決這個問題，就要讓市場機制起作用，監(jiān)管部門把不該管的一定要放開，必須管的一定管住。”
對于讓市場機制起作用，國家發(fā)改委價格司上下似乎已形成共識。前述發(fā)改委人士引述負責監(jiān)管的官員們在內(nèi)部開玩笑的話說，“要管到什么程度？企業(yè)多買個凳子，都要說明為什么嗎？”至于具體的方式，仍在摸索。
據(jù)美國州公共事業(yè)委員會的經(jīng)驗，調(diào)電價是件很難的事情，因為要召開聽證會，且每次開聽證會必須公布企業(yè)的成本和經(jīng)營狀況，還要保證參加聽證的人都聽得懂，企業(yè)壓力很大，不愿意申請調(diào)價，所以美國的電網(wǎng)經(jīng)常面臨的問題是投資不足。而在中國，如果做成成本加成的方式，企業(yè)會更有做大投資的動力。中國的電網(wǎng)公司可作為借鑒的是，是否可以考慮向全社會公開成本和財務報告，讓它接受公眾的監(jiān)督。最近國家電網(wǎng)宣布，將在2015年投資4200億元，這些投資成本最終都要進入電價，如果沒有嚴格的成本監(jiān)審，沒有公開透明的監(jiān)督機制，很難保證電網(wǎng)不搞“過度投資”。
在深圳的試點中，監(jiān)管部門正在試圖設定一些參數(shù)，來建立新的成本監(jiān)管體系。如成本可以發(fā)生，但不是所有成本都能進入定價成本；固定折舊率要參照國際上公共事業(yè)企業(yè)的平均水平等。
國家發(fā)改委經(jīng)濟研究所價格監(jiān)管研究室副主任楊娟曾撰文指出，要實行對電網(wǎng)企業(yè)的成本監(jiān)管，要求監(jiān)管機構具備相應的成本監(jiān)管能力，但前提是被管制企業(yè)成本的形成規(guī)則須符合監(jiān)管的需要。電力企業(yè)的財務報告應該有詳細而且自成體系的報表和科目設置，包括電力資產(chǎn)和運行維護費分類表，以及職工薪酬的明細表。
此次深圳價格改革能比較順利地按預期推進，也是因為深圳電網(wǎng)提供了具體到包括職工薪酬在內(nèi)的費用分類，賬能算得更清楚。
根據(jù)國家能源局2013年的監(jiān)管報告，南方電網(wǎng)全年的稅后凈利潤為83億元，同比增長28%，其中55億元的利潤貢獻來自廣東地區(qū)（廣東電網(wǎng)、廣州供電局和深圳供電局），深圳供電局公司的凈利潤為13億元，其他省份的南方電網(wǎng)省網(wǎng)公司凈利潤貢獻共約為11.6億元。有南方電網(wǎng)人士認為，深圳已經(jīng)算是效率很高的供電企業(yè)，盈利水平和運營效率較高，維護、管理、薪酬等費用的壓縮空間很小。據(jù)前述深圳供電局人士稱，隨著試點改革和國資委的要求，深圳供電局的編制已壓縮了一半，這幾年薪酬總額一直在降低。
據(jù)廣東省發(fā)改委資源價格管理處處長李群智介紹，因為目前對于什么是輸電、什么是配電還沒有明確標準，因此深圳試點中并沒有分開界定輸和配的資產(chǎn)，而是算了輸、配、售電網(wǎng)的總資產(chǎn)。“從深圳電力市場的實際情況來看，輸配分開不可能短時間內(nèi)完成，電網(wǎng)壟斷經(jīng)營的格局也不可能短期內(nèi)打破?！痹谒磥?，這次改革的直接結果，是在厘清電網(wǎng)企業(yè)的合理成本問題上先行一步。這一點各參與方都有共識。
對于此次輸配電價改革，各方寄望很高，但只是萬里長征第一步。在目前深圳地區(qū)的上游網(wǎng)絡——廣東省網(wǎng)以及整個南方電網(wǎng)的輸配電成本核算體系還沒有建立、市場雙邊交易還未放開的情況下，即便在深圳范圍內(nèi)能夠實現(xiàn)清晰的成本核算，輸配電價能壓縮的空間也十分有限。
“深圳輸配電價改革若能實現(xiàn)一點，即‘逐步取消深圳電壓不同等級用戶類型銷售電價之類的交叉補貼’，就是一件很偉大的事情?！鄙钲谑泄╇娋值囊晃桓邔诱f。
