中國儲能網(wǎng)訊：在首屆中國（北京）國際能源峰會開幕式暨第三屆中國能源經(jīng)濟論壇上，國務(wù)院研究室綜合經(jīng)濟司司長范必表示，這些年來，在各種改革方案中，跨部門、跨行業(yè)、跨地區(qū)、跨所有制的改革方案很難推動，局部和全局的改革不容易協(xié)調(diào)。但如果從產(chǎn)業(yè)鏈角度思考的話，就可以克服條塊分割，這就需要從全產(chǎn)業(yè)鏈角度推進改革方案。他說
中共十八屆三中全會明確了市場在資源配置中起決定性作用。2014年4月份，國家能源委召開了本屆政府的首次能源會議，李克強部署了下一階段的能源工作。6月份，中央財經(jīng)領(lǐng)導小組召開會議，習近平總書記提出能源生產(chǎn)和消費革命的五點要求。這一系列的重要會議都傳遞出了一個明確的信號，中國要加快能源的市場化改革步伐。如何推進改革成為這一年多來能源界討論最為熱烈的話題。
能源改革要明確能源屬性，實現(xiàn)標本兼治
研究能源的改革問題，要明確一個問題，就是為什么要改革？要回答這個問題，首先要梳理一下能源領(lǐng)域存在的問題，比如煤電矛盾、氣荒、棄風、棄光、棄水、水電發(fā)展之爭、能源價格之爭、核電重啟之爭、特高壓之爭等等。對于這些問題的解決，歷來有兩種不同的看法，一種是用行政的辦法，通過政府這只看得見的手進行干預，比如煤電矛盾的問題就用煤電聯(lián)動來解決，煤價調(diào)了以后電價也調(diào)。再比如遇到氣荒的時候，就鼓勵多產(chǎn)氣，多組織企業(yè)從國外進口天然氣，這是行政的辦法。另一種是改革的辦法，能源領(lǐng)域的問題都與供求關(guān)系、價格矛盾有關(guān)，所有這些問題背后有體制的原因，如果用行政辦法來解決，還是治標不治本，只是一種權(quán)宜之計，所以，根本辦法還是要通過市場化的改革進行解決，就是我們常說的“標本兼治，重在治本”。
討論能源市場化改革，應該明確一個基本前提，就是明確能源是商品這一屬性。之前，對于這一點在能源界還是有些爭論的，有觀點認為，能源是商品，是商品就應該由市場配置資源；也有觀點認為，能源是特殊商品，是市場調(diào)節(jié)失靈的領(lǐng)域，是政府配置的資源。對能源是不是商品的不同判斷，決定了我們處理政府與市場關(guān)系時的不同做法。好在黨中央、國務(wù)院有關(guān)重要會議上明確了能源的商品屬性。我認為，能源界應當把思想統(tǒng)一到這個大判斷上。
我們既然討論體制改革，從一種體制轉(zhuǎn)換到另一種體制，就要對當前中國的能源體制做一個基本判斷。能源是傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時期管制最為嚴格的領(lǐng)域，原來“煤運電”計劃做得最好，挖多少煤、有多少運力、發(fā)多少電等相關(guān)計劃都做得非常平衡。如今，在向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，能源領(lǐng)域并沒有很好地完成這個任務(wù)，其中的困難是我們沒有辦法把能源領(lǐng)域概括為是計劃經(jīng)濟還是市場經(jīng)濟。
能源領(lǐng)域具有非典型特征
能源領(lǐng)域具有非典型特征。比如電力企業(yè)中，國有經(jīng)濟的比重比較高，這些企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)又往往是多種所有制，而電力企業(yè)和電網(wǎng)之間是買賣關(guān)系，不是計劃經(jīng)濟當中的調(diào)撥關(guān)系，電力的建設(shè)則要經(jīng)過招投標，這些都是符合市場經(jīng)濟企業(yè)特征的。但這就能說電力企業(yè)是市場經(jīng)濟下的企業(yè)嗎？可能從很多方面來看都不像，因為我們的電價是國家定的，發(fā)電小時數(shù)是有關(guān)部門分配的，發(fā)電廠在哪里建、建多少都是由政府審批的。作為任何一個企業(yè)的產(chǎn)品，它的產(chǎn)量、價格、生產(chǎn)什么都是由國家制定的，從體制上看還是像計劃經(jīng)濟。
一般來說，市場經(jīng)濟下的民營企業(yè)肯定把追求股東回報放第一位，融資成本高的時候就會壓縮投資規(guī)模，融資成本低的時候擴大投資規(guī)模，但是我們的電力企業(yè)，不是把股東回報放第一位，而是把擴大規(guī)模放第一位。這些行為有計劃經(jīng)濟的特征，也有市場經(jīng)濟的特征，當我們判斷能源體制的時候，已經(jīng)沒有辦法用計劃經(jīng)濟還是市場經(jīng)濟這種觀點對它進行分析了。
能源體制是多重體制的復合體，有計劃體制、市場體制，計劃體制中又有直接計劃、間接計劃，有傳統(tǒng)的計劃方式也有新的計劃方式，雙重體制當中，有影子計劃、壟斷計劃，還有外生計劃、差別計劃?？吹竭@些以后，我們不得不說，改革真復雜。為什么說能源體制改革充滿了復雜性呢？因為我們可能連它目前的體制定型也沒有完全搞清楚。
改革應從全產(chǎn)業(yè)鏈角度出發(fā)
1992年之前，中國實際上是增量改革，完全是摸著石頭過河。1992年以后，確立了社會主義市場經(jīng)濟體制，我們開始全面推行改革，但其中也有局限性，仍然按照條塊分割的方式進行改革，各個條條和塊塊之間自己提自己的改革方案，我稱之為點式改革，點和點之間不太容易協(xié)調(diào)。這些年來，在各種改革方案中，跨部門、跨行業(yè)、跨地區(qū)、跨所有制的改革方案很難推動，局部和全局的改革不容易協(xié)調(diào)。但如果從產(chǎn)業(yè)鏈角度思考的話，就可以克服條塊分割，這就需要從全產(chǎn)業(yè)鏈角度推進改革方案。
在全產(chǎn)業(yè)鏈改革方面，我給大家舉兩個例子。
一是天然氣產(chǎn)業(yè)鏈。全球天然氣市場供大于求，價格迅速下跌，中國天然氣價格卻繼續(xù)上漲，供不應求，為什么會出現(xiàn)這種情況？中國天然氣的發(fā)展選擇了上下游一體化經(jīng)營體制，這個體制的形成有其歷史原因，歷史上它也有積極的作用，但是到現(xiàn)在仍然使用這種體制，就成為了供求矛盾加劇和價格持續(xù)上升的主要原因。在氣源區(qū)塊的獲得和開采方式上，全世界大部分國家都是采用招投標的方式，而中國卻是用登記制度，這是非常野蠻的制度。我去過安哥拉，他們用的是招投標制度，甚至連侵占南海九段線的越南都是用區(qū)塊招標制度引進國外公司來開采，這點中國的制度是落后的。在國外氣源進口方面，中國也只有少數(shù)企業(yè)擁有進出口權(quán)。在運輸領(lǐng)域當中，中國的管網(wǎng)又有壟斷現(xiàn)象。我們的管網(wǎng)是壟斷的，運輸是壟斷的，氣源也是壟斷的，從開采天然氣到送進各家各戶和企業(yè)的煤氣爐的過程中，天然氣產(chǎn)業(yè)鏈經(jīng)過了很多帶有計劃經(jīng)濟色彩的部門。如果要改革，所有環(huán)節(jié)都要進行市場化改革，比如區(qū)塊方面，也要招標，進口環(huán)節(jié)，應該完全放開。
二是煤運電產(chǎn)業(yè)鏈。這其中的矛盾主要在三個方面：電煤、運輸、電力。我們之前實行的是雙軌制，在運輸方面，無論是陸運還是水運都是市場化的，但鐵路又屬于壟斷；發(fā)電方面是放開，但輸配電則還沒有完全實現(xiàn)市場化。當然，中國國內(nèi)市場最近已經(jīng)開始進行了并軌。我認為，煤電運產(chǎn)業(yè)鏈最終可以實現(xiàn)電煤、運輸開放競爭，發(fā)電和用電則可以實現(xiàn)直接交易，但電網(wǎng)由于涉及國家安全，該壟斷的地方還是要壟斷。在這一過程中，政府主要是起到監(jiān)管作用，而產(chǎn)業(yè)鏈中的每一個環(huán)節(jié)則要進行市場化改革。
能源改革應從三方面努力
對于下一步的改革，我建議在三方面努力：
第一，頂層設(shè)計全產(chǎn)業(yè)鏈改革。改革的目標是將能源領(lǐng)域不完全的市場產(chǎn)業(yè)鏈改革為完全市場產(chǎn)業(yè)鏈，以產(chǎn)業(yè)鏈為單位提出一攬子改革方案，比如解決煤電矛盾，我們不應只靠煤電聯(lián)動，而應通過電煤并軌、鐵路運力、電力體制改革來解決。再比如解決氣荒和石油供求矛盾問題，我們不應只是在交易環(huán)節(jié)解決，而應從區(qū)塊出讓開始，在勘探開發(fā)、管網(wǎng)獨立、進出口權(quán)、流通體制、城市燃氣方面進行改革。
第二，國企改革與行業(yè)改革相結(jié)合，實現(xiàn)統(tǒng)籌全局的改革。在國企主管部門搞國有企業(yè)改革的同時，行業(yè)的主管部門也相應對行業(yè)進行改革，其他企業(yè)也出臺相關(guān)改革措施，摒棄過去“點”式的改革，形成“面”式的改革，這樣才能使改革更有成效。
第三，改革政府審批與監(jiān)管制度。只有在政府主動作為下才能解除各種管制措施，才能完成市場化改革的任務(wù)，下一步應當下放大部分審批權(quán)限，放開競爭性業(yè)務(wù)，同時明確政府監(jiān)管什么。
一個偉大的民族，不一定贏在出發(fā)的起點，但一定要贏在變革的拐點。應該抓住機遇，有所作為，這是能源工作者的重要使命。（本刊記者林隸報道，于田攝影）
深化能源體制機制改革
堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向，按照遠近結(jié)合、標本兼治、統(tǒng)籌兼顧、突出重點的原則，抓緊制定和實施深化能源體制改革的指導意見，加快構(gòu)建現(xiàn)代能源市場體系，著力化解重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的突出矛盾，爭取盡快取得突破。
一、加快現(xiàn)代能源市場體系建設(shè)
科學界定競爭性和非競爭性業(yè)務(wù)，對可以實現(xiàn)有效競爭的業(yè)務(wù)引入市場競爭機制，積極培育市場競爭主體；對自然壟斷業(yè)務(wù)，加強監(jiān)管，保障公平接入和普遍服務(wù)。加快國有能源企業(yè)改革，完善現(xiàn)代企業(yè)制度。完善區(qū)域性、全國性能源市場，積極發(fā)展現(xiàn)貨、長期合約、期貨等交易形式。
二、推進重點領(lǐng)域改革
（一）繼續(xù)深化電力體制改革。加快建立現(xiàn)代電力市場體系，穩(wěn)步開展輸配分開試點，組建獨立電力交易機構(gòu)，在區(qū)域及省級電網(wǎng)范圍內(nèi)建立市場交易平臺，分批放開大用戶、獨立配售電企業(yè)與發(fā)電企業(yè)直接交易。改進發(fā)電調(diào)度方式，逐步增加經(jīng)濟調(diào)度因素，為實行競價上網(wǎng)改革探索經(jīng)驗。建立理順煤電關(guān)系的長效機制。按照基本公共服務(wù)均等化和現(xiàn)代企業(yè)制度要求，兼顧電力市場化改革方向，統(tǒng)籌推進農(nóng)村電力體制改革。
（二）深化煤炭領(lǐng)域改革。完善行業(yè)管理體制，加強對煤炭資源勘探開發(fā)、生產(chǎn)經(jīng)營等全過程的監(jiān)督管理。國家統(tǒng)一管理煤炭一級探礦權(quán)市場，規(guī)范礦業(yè)權(quán)二級市場。完善煤炭與煤層氣協(xié)調(diào)開發(fā)機制。深化煤炭流通體制改革，實現(xiàn)重點合同煤和市場煤并軌，積極推行中長期合同，推進煤炭鐵路運力市場化配置，加快健全區(qū)域煤炭市場，逐步培育和建立全國煤炭交易市場，開展煤炭期貨交易試點。加快推進煤礦企業(yè)兼并重組，推行煤電運等一體化運營。
（三）推進石油天然氣領(lǐng)域改革。加強油氣礦業(yè)權(quán)監(jiān)管，完善準入和退出機制。推進頁巖氣投資主體多元化，加強對頁巖氣勘探開發(fā)活動的監(jiān)督管理。完善煉油加工產(chǎn)業(yè)市場準入制度，研究推動原油、成品油進口管理改革，形成有效競爭格局。加強油氣管網(wǎng)監(jiān)管，穩(wěn)步推動天然氣管網(wǎng)獨立運營和公平開放，保障各種氣源無歧視接入和統(tǒng)一輸送。明確政府與企業(yè)油氣儲備應急義務(wù)和責任。
（四）推進可再生能源和分布式能源體制機制改革。研究建立水能資源開發(fā)權(quán)公平競爭、有償取得及利益合理分配機制，創(chuàng)新移民安置和生態(tài)補償機制。完善有利于可再生能源良性發(fā)展、分布式能源推廣應用的管理體制，促進形成可再生能源和分布式能源無歧視、無障礙并網(wǎng)新機制。探索建立可再生能源電力配額及交易制度和新增水電用電權(quán)跨省區(qū)交易機制。
三、完善能源價格機制
（一）理順電價機制。加快推進電價改革，逐步形成發(fā)電和售電價格由市場決定、輸配電價由政府制定的價格機制。加大對電網(wǎng)輸配業(yè)務(wù)及成本的監(jiān)管，核定獨立輸配電價。改進水電、核電及可再生能源發(fā)電定價機制。推進銷售電價分類改革。大力推廣峰谷電價、季節(jié)電價、可中斷負荷電價等電價制度。推進工業(yè)用戶按產(chǎn)業(yè)政策實行差別化電價和超限額能耗懲罰性電價，實施并完善居民階梯電價制度。
（二）深化油氣價格改革。深化成品油價格市場化改革。深入推進天然氣價格改革，在總結(jié)廣東、廣西試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，建立反映資源稀缺程度和市場供求關(guān)系的天然氣價格形成機制，逐步理順天然氣與可替代能源比價關(guān)系，建立上下游價格合理傳導機制。研究推行天然氣季節(jié)性差價和可中斷氣價等差別性價格政策。頁巖氣出廠價格實行市場定價。(摘自《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》。來源：國家能源局網(wǎng)站)
