面對(duì)質(zhì)疑，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)副主席兼秘書長(zhǎng)曾曉東曾通過媒體回應(yīng)說：“中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)不會(huì)權(quán)力尋租、接受賄賂，將接受法律、社會(huì)、其他民間環(huán)保組織和媒體的監(jiān)督。”
但爭(zhēng)議并未就此平息。具體而言，這些質(zhì)疑主要針對(duì)兩點(diǎn)。其一，二審稿將有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟的主體限定為中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)和省級(jí)環(huán)保聯(lián)合會(huì)。有評(píng)論認(rèn)為，這其實(shí)是將其“凌駕”于其他環(huán)保組織之上，有違公平；其二，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)是一家從事環(huán)境保護(hù)事業(yè)的社會(huì)組織，如果既收取捐款，又收污染企業(yè)的會(huì)費(fèi)，其公益性將如何得到保證？
事實(shí)上，近年來一些公益慈善組織屢屢受到質(zhì)疑，雖然引發(fā)關(guān)注的事件各有不同，但其焦點(diǎn)問題往往與這類組織的定位以及責(zé)權(quán)利不清晰有關(guān)。顯然，只有明確其定位職責(zé)，才能更好地對(duì)這類組織進(jìn)行監(jiān)管。那么現(xiàn)行的法律政策對(duì)此是如何規(guī)定的？
為此，記者專訪了民政部有關(guān)官員及相關(guān)專家。
接受捐贈(zèng)的社會(huì)組織有哪些義務(wù)
“中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)是在民政部登記的1875個(gè)全國(guó)性社會(huì)團(tuán)體中的一家。”民政部民間組織管理局有關(guān)處室負(fù)責(zé)人告訴中國(guó)青年報(bào)記者，我國(guó)把社會(huì)組織分為社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位三類，分別由《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱三個(gè)條例）這三個(gè)行政法規(guī)進(jìn)行規(guī)制。
據(jù)介紹，目前民間組織管理局已經(jīng)按照國(guó)際非營(yíng)利組織的分類標(biāo)準(zhǔn)，按照社會(huì)組織的活動(dòng)領(lǐng)域進(jìn)行分類，將社會(huì)組織分成五大類十四小類，主要包括：經(jīng)濟(jì)類（工商服務(wù)業(yè)、農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展）；社會(huì)事業(yè)類（教育、衛(wèi)生、文化、體育、生態(tài)環(huán)境）；慈善類（社會(huì)服務(wù)）等。
這位負(fù)責(zé)人表示，所有的社會(huì)組織都可以接受企業(yè)或個(gè)人捐贈(zèng)，但是社會(huì)團(tuán)體沒有向社會(huì)公募的資格，也就是說，不能像一些公募基金會(huì)那樣，通過在公共場(chǎng)所放置募捐箱、公布銀行賬號(hào)等方式向公眾募款。
中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)的章程規(guī)定，其會(huì)員包括個(gè)人會(huì)員和單位會(huì)員兩類，單位會(huì)員為熱心環(huán)境事業(yè)的企事業(yè)單位和有關(guān)社會(huì)組織。
《中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)關(guān)于會(huì)員會(huì)費(fèi)收取與使用管理辦法》規(guī)定，個(gè)人會(huì)員暫不繳納會(huì)費(fèi)，單位會(huì)員會(huì)費(fèi)收取按每屆5年收費(fèi)，標(biāo)準(zhǔn)是：一般單位會(huì)員每屆繳納會(huì)費(fèi)1萬元；理事單位會(huì)員每屆繳納會(huì)費(fèi)5萬元；常務(wù)理事單位會(huì)員每屆繳納會(huì)費(fèi)10萬元；副主任委員單位會(huì)員每屆繳納會(huì)費(fèi)15萬元；主任委員單位會(huì)員每屆繳納會(huì)費(fèi)30萬元。
“擁有會(huì)員是社會(huì)團(tuán)體區(qū)別于基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位最明顯的特征。”這位負(fù)責(zé)人表示。據(jù)他介紹，在民政部登記的全國(guó)性社會(huì)團(tuán)體中，不是所有的社會(huì)團(tuán)體都收取會(huì)員會(huì)費(fèi)，由于社會(huì)團(tuán)體從事活動(dòng)涉及的領(lǐng)域不同，會(huì)費(fèi)收取的標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同。
從2006年至今，民政部會(huì)同財(cái)政部等有關(guān)部門就規(guī)范社會(huì)團(tuán)體收取會(huì)費(fèi)先后下發(fā)過三個(gè)通知，其中規(guī)定的幾個(gè)重要原則是：社會(huì)團(tuán)體制定或修改會(huì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，召開會(huì)員大會(huì)或者會(huì)員代表大會(huì)，必須有2/3以上會(huì)員或會(huì)員代表出席，并經(jīng)出席的會(huì)員或會(huì)員代表1/2以上表決通過；會(huì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該在通過30日內(nèi)分別報(bào)送業(yè)務(wù)主管單位、登記管理機(jī)關(guān)和財(cái)政部門備案；會(huì)費(fèi)應(yīng)當(dāng)主要用于為會(huì)員提供服務(wù)以及按照社會(huì)團(tuán)體宗旨開展的業(yè)務(wù)活動(dòng)的支出；社會(huì)團(tuán)體應(yīng)定期向會(huì)員公布會(huì)費(fèi)收支情況，接受會(huì)員大會(huì)或會(huì)員代表大會(huì)的監(jiān)督，并在年檢時(shí)向登記管理機(jī)關(guān)報(bào)告會(huì)費(fèi)收支情況。
“對(duì)于社會(huì)團(tuán)體接受的捐贈(zèng)和收取的會(huì)費(fèi)用途，無論是《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，還是有關(guān)部門的通知，都規(guī)定了必須在社會(huì)團(tuán)體章程中規(guī)定的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)使用，必須堅(jiān)持社會(huì)組織的基本原則，即非營(yíng)利原則。依據(jù)我國(guó)有關(guān)稅收優(yōu)惠政策，企業(yè)通過有公益性捐贈(zèng)稅前扣除資格的社會(huì)團(tuán)體，用于公益事業(yè)的捐贈(zèng)支出，在年度利潤(rùn)總額12%以內(nèi)的部分，準(zhǔn)予在計(jì)算應(yīng)納所得稅額時(shí)扣除。此外，社團(tuán)按規(guī)定收取的會(huì)費(fèi)在辦理完相關(guān)手續(xù)后，可以免征所得稅。”這位負(fù)責(zé)人說。
公眾對(duì)中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)的另一個(gè)質(zhì)疑是，“不透明，不知道錢是否都用到環(huán)境保護(hù)事業(yè)上了”。記者在中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)的網(wǎng)站上沒有找到有關(guān)捐贈(zèng)、會(huì)費(fèi)使用情況的相關(guān)財(cái)務(wù)報(bào)告。
對(duì)此，這位負(fù)責(zé)人表示：“在社會(huì)團(tuán)體的財(cái)務(wù)信息披露義務(wù)上，目前的制度安排是社會(huì)團(tuán)體要低于基金會(huì)，基金會(huì)通過募捐以及因?yàn)樽匀粸?zāi)害等突發(fā)事件接受的公益捐贈(zèng)，應(yīng)當(dāng)在取得捐贈(zèng)收入后定期在本組織網(wǎng)站和其他媒體上公布詳細(xì)的收入和支出明細(xì)。社會(huì)團(tuán)體接受捐贈(zèng)時(shí)，一般應(yīng)與捐贈(zèng)人訂立捐贈(zèng)合同，捐贈(zèng)所得應(yīng)用于合同約定的用途，并向捐贈(zèng)人公開捐贈(zèng)資金使用情況。社團(tuán)會(huì)費(fèi)的收支情況要定期向會(huì)員公開，當(dāng)年會(huì)費(fèi)收入總額在年檢時(shí)也會(huì)報(bào)送我們。”
民政部門作為登記管理機(jī)關(guān)，每年一次的年檢是重要職責(zé)。這位負(fù)責(zé)人介紹說，各個(gè)社會(huì)團(tuán)體要提交年度工作報(bào)告書，除一些基本情況之外，還包括社團(tuán)當(dāng)年接受捐贈(zèng)數(shù)額和收取會(huì)費(fèi)數(shù)額。另外，按照登記證書尾號(hào)的單雙號(hào)，社會(huì)團(tuán)體要隔年提交審計(jì)報(bào)告。
如何判斷社會(huì)組織是否具有公益性
一些公眾認(rèn)為，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)接受了社會(huì)捐贈(zèng)，從事的又是環(huán)境保護(hù)的事業(yè)，就應(yīng)該屬于公益性質(zhì)的社會(huì)組織，不能等同于普通的社會(huì)團(tuán)體，應(yīng)該用公益組織的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其規(guī)范監(jiān)管。
有評(píng)論指出，按照中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)章程，會(huì)員代表大會(huì)是它的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，但有污染企業(yè)參與行使最高權(quán)力的社會(huì)組織，如何代表公眾利益追究會(huì)員單位的責(zé)任？其間必然存在利益沖突。
清華大學(xué)NGO研究所副所長(zhǎng)賈西津多年從事社會(huì)組織研究。她認(rèn)為，“按照目前民政部門對(duì)社會(huì)組織的劃分，基金會(huì)總體的公益性質(zhì)相對(duì)其他兩類強(qiáng)一些，但是社會(huì)團(tuán)體中也有不少組織從事的業(yè)務(wù)屬于《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》中規(guī)定的傳統(tǒng)的公益事業(yè)，它們可以向民政、財(cái)政、稅務(wù)部門申請(qǐng)享受稅收優(yōu)惠政策”。
北京師范大學(xué)法學(xué)院教授劉培峰認(rèn)為，公益性社會(huì)組織最主要的特征就是服務(wù)對(duì)象的社會(huì)整體性，提供的服務(wù)將為社會(huì)成員共同擁有，這是它區(qū)別于互益性社會(huì)組織的關(guān)鍵所在，也是我們確定其有別于非公益組織的核心內(nèi)涵。因此，公益性社會(huì)組織必須以“社會(huì)公共利益的最大化”作為自己的行動(dòng)追求。
有關(guān)學(xué)者指出，按國(guó)際上通行的標(biāo)準(zhǔn)，社會(huì)組織應(yīng)該是獨(dú)立于政府、企業(yè)的第三部門，但在我國(guó)，由于歷史原因，相當(dāng)一批社會(huì)組織具有官方背景，這也使得這類組織在公益性與公平性上屢屢受到質(zhì)疑。在賈西津看來，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)收取會(huì)費(fèi)引發(fā)的爭(zhēng)議，很大程度上與其官方背景有關(guān)。
賈西津告訴中國(guó)青年報(bào)記者，類似中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)這種社會(huì)組織，研究者會(huì)稱它們?yōu)?ldquo;剛果NGO(GONGO,government organnized NGO)”，即 “政府性非政府組織”，這樣一個(gè)詞恰好體現(xiàn)了這類組織定位的矛盾性和含混性。
“非政府組織”也就是“社會(huì)組織”，指的是社會(huì)身份，即它們與政府行政機(jī)關(guān)不同的法律地位。而“政府性非政府組織”，指的是這類組織在決策、財(cái)權(quán)、人事、職能設(shè)定、組織目標(biāo)等方面，正式或非正式地遵循著行政程序或政府意志，對(duì)外的社會(huì)性和對(duì)內(nèi)的政府性，造就了一種特殊的組織生態(tài)。
賈西津認(rèn)為，這類組織在目前的社會(huì)組織中占據(jù)相當(dāng)大比例，基本特征是有少量或沒有事業(yè)編制，業(yè)務(wù)主管單位發(fā)起、領(lǐng)導(dǎo)干部任職、決策權(quán)不完全等。
在她看來，“官辦NGO”引起的爭(zhēng)議，在于它們的地位是躺在行政和政策優(yōu)勢(shì)上獲得的，“為何那么多企業(yè)要繳一筆不菲的會(huì)費(fèi)加入中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)，可能就是為了買到它依靠自身力量難以獲得的行政資源，不是為了獲得服務(wù)而是為了獲得政府認(rèn)同”。
三大條例修改亟需厘清的問題
一直以來，公眾對(duì)公益慈善組織質(zhì)疑最多的一點(diǎn)是其財(cái)務(wù)信息不透明，監(jiān)管不到位。而這顯然也與目前對(duì)這類社會(huì)組織的定位劃分不明晰有關(guān)。
賈西津說，國(guó)際上通行的做法是以公益性和互益性作為社會(huì)組織的基本分類標(biāo)準(zhǔn)，公益性社會(huì)組織將會(huì)享受最優(yōu)惠甚至是免除稅收的優(yōu)惠政策。賈西津指出，“由于享受了公共財(cái)政的優(yōu)惠即稅收減免，那么在財(cái)務(wù)信息披露、接收會(huì)員標(biāo)準(zhǔn)、是否和會(huì)員有利益關(guān)聯(lián)、從事業(yè)務(wù)范圍等方面，有著最嚴(yán)苛的標(biāo)準(zhǔn)。簡(jiǎn)單來說，就是以不能損害社會(huì)公共利益為最基本原則。”
她認(rèn)為，“公益”是指社會(huì)上不特定多數(shù)人的利益，比如環(huán)保、教育，“互益”是指某一特定群體內(nèi)的互助性利益?；ヒ嫘徒M織主要存在于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域。存在于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里的互益型組織，指通常所說的行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)、職業(yè)團(tuán)體、工會(huì)等，一個(gè)重要特點(diǎn)是它們的活動(dòng)和企業(yè)等營(yíng)利組織密切聯(lián)系在一起，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)存在和發(fā)展不可缺少的組成部分。在美國(guó)、日本等國(guó)家，這類組織通常被稱之為“經(jīng)濟(jì)團(tuán)體”、“產(chǎn)業(yè)團(tuán)體”、“勞工組織”等。
她強(qiáng)調(diào)，對(duì)于社會(huì)組織性質(zhì)的界定直接影響稅收優(yōu)惠政策的實(shí)施，具有公益性的社會(huì)組織與其他社會(huì)組織享有的稅收政策是完全不同的。我國(guó)目前尚沒有這么細(xì)的劃分，由此導(dǎo)致很多問題。
我國(guó)目前有關(guān)社會(huì)組織的稅收優(yōu)惠政策，主要包括三個(gè)方面：第一，社會(huì)組織本身的稅收減免；第二，企業(yè)向社會(huì)組織捐贈(zèng)的稅前扣除；第三，個(gè)人向社會(huì)組織捐贈(zèng)的稅前扣除。賈西津認(rèn)為，問題在于，一方面沒有按照公益、互益這種維度來區(qū)分社會(huì)組織，一方面又按照是否從事公益事業(yè)這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來認(rèn)定一些社會(huì)組織，讓這些組織享受稅收優(yōu)惠政策。
以中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)為例，針對(duì)它的稅收優(yōu)惠政策是其接受的捐贈(zèng)、收取的會(huì)費(fèi)免稅。同時(shí)，根據(jù)《企業(yè)所得稅法》規(guī)定，如果有一家企業(yè)向它捐款，這筆支出在年度利潤(rùn)總額12%以內(nèi)的部分，準(zhǔn)予在計(jì)算應(yīng)納企業(yè)所得稅額時(shí)扣除。根據(jù)《個(gè)人所得稅法實(shí)施條例》，如果個(gè)人向它捐款，如果捐款額未超過他申報(bào)的應(yīng)納個(gè)人所得稅額30%的部分，可以從他應(yīng)納所得稅額中扣除。
賈西津認(rèn)為，即使在社會(huì)組織制度建設(shè)比較完善的西方國(guó)家，公益組織作為免稅組織的界定也并非總是清晰的，不過對(duì)免稅組織的根本判斷原則是它們必須是為了保護(hù)公共利益。同時(shí)，對(duì)免稅組織的監(jiān)管非常重要，如果沒有相應(yīng)的監(jiān)管措施，就無法避免免稅成為逃稅的途徑，讓真正的公益組織受到損害。
有業(yè)內(nèi)人士透露說，2007年至2008年，民政部民間組織管理局曾多次和有關(guān)部門商談，爭(zhēng)取社會(huì)組織稅收優(yōu)惠政策。但有關(guān)部門認(rèn)為，中國(guó)的社會(huì)組織內(nèi)部治理并不規(guī)范，若對(duì)一些社會(huì)組織利用固定資產(chǎn)進(jìn)行的投資行為也給予優(yōu)惠，稅務(wù)部門監(jiān)管難以到位，難免稅款流失。
曾經(jīng)有學(xué)者舉例說，民辦非企業(yè)單位，作為與“事業(yè)單位”職能近似的民間經(jīng)濟(jì)實(shí)體，一直以來登記相對(duì)容易，監(jiān)管相對(duì)寬松，吸引了大批資本進(jìn)入，但這部分組織良莠不齊。有學(xué)者提出，民辦非企業(yè)單位中有相當(dāng)數(shù)量的民辦學(xué)校和民辦醫(yī)院，雖然民辦非企業(yè)單位的身份限制其分配利潤(rùn)，但由于目前沒有專門針對(duì)民辦非企業(yè)單位的強(qiáng)制信息公開制度，其財(cái)務(wù)狀況普遍不透明。以非營(yíng)利機(jī)構(gòu)注冊(cè)，卻變相搞經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的情況普遍存在。這一現(xiàn)實(shí)，決定了稅收優(yōu)惠政策在使用上必須與社會(huì)組織的嚴(yán)格定位相掛鉤。
劉培峰認(rèn)為，目前正在修改中的三大條例，如何準(zhǔn)確地界定公益慈善類社會(huì)組織，“對(duì)政府是個(gè)很大的考驗(yàn)”。十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中明確提出降低“行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類”四類社會(huì)組織成立的門檻，實(shí)行“直接統(tǒng)一登記”。可以預(yù)見，如何界定這四類社會(huì)組織的基本概念和范圍將是三大條例修改的重點(diǎn)之一，關(guān)系著這次社會(huì)組織重大改革中哪些社會(huì)組織將會(huì)“松綁”，其意義非同小可。盡管目前對(duì)社會(huì)組織分類定義不明，業(yè)內(nèi)對(duì)公益慈善的完整定義也有爭(zhēng)議，“但是在立法中，還是要采取開放的界定方法，只有使更多的社會(huì)組織順利獲得合法身份，改革的目標(biāo)才有可能實(shí)現(xiàn)”。
