按照2002年國務院通過的電力體制改革方案(5號文件)，2002年底廠網分開之后，電力體制改革最重要的任務將是國家電力公司(通過廠網分開變成2家電網公司、5家發(fā)電集團和4家輔業(yè)集團)系統(tǒng)所擁有的輔助性業(yè)務單位和“三產”，多種經營企業(yè)進行調整重組，并與電網業(yè)務分開核算。有關電力設計、修造、施工等輔助性業(yè)務單位，要與電網企業(yè)脫鉤，進行公司化改造，進入市場。該人士告訴記者：“十年過去了，主輔分離的路線幾經沉浮，但無甚效果，電網的成本依舊是‘一鍋粥’。”
主輔分離的一路“搖擺”
“可以說在當初國務院常委會通過5號文件的時候，大家的態(tài)度是非常堅決的，沒有人是猶疑的，但改革一開始，多方的利益糾葛和權衡就紛至沓來。”這位參與電力體制改革的人士告訴中國經濟導報記者。
2004年，國家電力改革領導小組(下稱“國家電改辦”)將第一份成形的“主輔分離”改革方案上報決策層，由于當時“電荒”影響，這個方案未能獲得通過。隨后幾年，“國家電改辦”牽頭制訂了多個版本的改革方案，都因阻力較大，部委之間意見未能統(tǒng)一等問題而擱淺。電網“主輔分離”的時間表也隨之一延再延。
2007年，國資委牽頭進行了新方案的制訂，年底終于成形。在新的方案中，國資委對于輔業(yè)劃分的思路非常清晰：2002年電力改革所形成的中國水電工程顧問集團、中國電力工程顧問集團、中國水利水電建設集團和中國葛洲壩水利水電建設集團將被改制成為兩家大型輔業(yè)集團。電網系統(tǒng)的電力修造、送變電施工和勘探設計等輔業(yè)資產將分別劃進這兩大集團。
“如果按照這個思路走下去，應該說主輔分離是能達到很好的效果的，不會是今天這樣的局面。但2008年，我國南方來了一場冰雪災害，這場災害不僅是生產生活的災害，更是電力改革‘主輔分離’的災害。”參與電力改革的相關人士對中國經濟導報記者說。
2008年年初，一場雪災對全國范圍的電力設施造成了較大沖擊，由此，電網公司提出了應將設備制造、電力勘察設計和送變電作為電網重要業(yè)務保留的意見。
此后，主輔分離改革再次陷入僵持。直至2010年，國資委再次啟動改革，并于2011年9月將電力輔業(yè)進行剝離合并。按照分離方案，兩家電網公司的勘測設計企業(yè)，火電、水電施工企業(yè)和電力修造企業(yè)剝離，同時并入新成立的中國電力建設集團有限公司和中國能源建設集團有限公司。兩者分別由中國水利水電建設集團、中國水電工程顧問集團和中國葛洲壩集團、中國電力工程顧問集團重組而來。
從這次剝離來看，國家電網并沒有將爭議較大的電力設備制造剝離出來，而是在2009年收購電氣設備制造龍頭許繼集團和平高集團，并將其打包放入新成立的中電裝備旗下，成為了國產設備的生產巨頭，讓主輔分離大有倒行逆施之勢。
為何非要主輔分離?
黑格爾說：“存在即合理。”主輔分離進行了十年，依舊沒有達成當初的效果。是當初在煤炭和電力供大于求的情況下設計的方案不合理嗎?還是如今的現(xiàn)狀更適合中國的國情?“這種說法完全是謬論，電力體制改革的方案完全是按照市場經濟的原理來設計的，讓市場在資源配置中起基礎性作用。難道說市場經濟只適用于商品供大于求的時候，當商品供不大于求了，咱們就又得倒退回計劃經濟?”參與電力體制改革的人士告訴中國經濟導報記者。
既然如此，有一個問題更不可回避：主輔分離耗費了十年的光陰，是否必要?非得進行主輔分離的改革嗎?如果主輔不分離，電力市場將會有怎樣的惡果?
對此，參與電力體制改革的相關人士對中國經濟導報記者表示：“首先，為什么非要主輔分開?主輔分開是電力體制改革的一部分，所以我們先要搞清楚電力體制改革究竟要干什么。”據(jù)該人士介紹，電力體制改革的目的就是讓市場配置資源，按照供需形成價格，這是電力體制改革的目標，說白了，就是讓政府行為和市場行為分開，把政府定價和市場定價分開。“電網是政府管轄的公用事業(yè)單位，是由政府監(jiān)管的，它不能也不應該具備企業(yè)的性質，這是它和發(fā)電廠的根本區(qū)別。而發(fā)電廠是實打實的企業(yè)，出于社會分工，它一心一意發(fā)電當然好，但只要不違法，它可以拿錢去炒股票、去做服裝，賺了錢都是好樣的。”
廠網分離之后，發(fā)電廠脫離了出來，成為了獨立的企業(yè)，但在電網環(huán)節(jié)依舊沒有達到政企分開的目的。“政府管的電網應該僅限于純的自然壟斷環(huán)節(jié)，也就是電網的主營業(yè)務：輸變電業(yè)務、配電、供電服務等。輔業(yè)主要指的是電力路線的設計、施工、維修、維護等，包括‘三產’、‘多經’等所有能歸于市場的業(yè)務。所以主輔分離就是讓電網獨家授權經營輸配電業(yè)務，其他輔業(yè)全部歸于市場。我們要搞市場形成資源配置，要搞市場形成價格，就必須走這一步，”該人士說。
在廠網分開和主輔分開成功之后，政府才能對自然壟斷的公用事業(yè)型單位的電網進行政府定價，這個時候的政府定價通過輸配電價來實現(xiàn)，也就是電網每輸配一度電應該收多少錢由政府來監(jiān)管。“這樣一來，政府對電網的錢就能看住了，它的成本和利潤就非常明白了，這是主輔分離追求的目標。但現(xiàn)在的情況卻是電網通過廠網分離，把發(fā)電那塊的業(yè)務給轟出去了，而最為重要的、市場競爭最為激烈的電力線路的設計、施工等一系列關聯(lián)交易卻全留下來了，這樣的主輔分離并不是真正的主輔分離，電網的運行成本和利潤依舊是‘一鍋粥’。”參與電力體制改革的相關人士告訴中國經濟導報記者。
主輔分離的不徹底嚴重地延緩了改革的進程，導致了政府遲遲不能給電網定價，電網手里的暴利與日俱增，而用戶依舊得不到絲毫的實惠。但如果在不久的將來，主輔分離能夠成功、徹底地實施，那么政府就馬上可以給電網定價，讓發(fā)電廠和用戶直接商量價格，而電網則由原先的一手買電一手賣電變?yōu)殡娏Φ膫鬏敺剑凑照?guī)定的價格收取傳輸費用。“如果這個時代能真正來臨，那么電力體制改革可以說真正改寫了中國人用電的歷史。”該人士說。
主輔分離和電價關系幾何?
一提到電力體制改革，很多居民考慮的與電力專家可不一樣：“我不管電力改革怎么改，電網是只管輸配電也好，一手買電一手賣電也好，和我們的實際生活關系不大，我們關心的是夏天用電高峰的時候依然有電用，買電能更方便、更實惠。”那么輸配分離、廠網分離的改革成本最終將以怎樣的形式傳導到居民用電和電價中去?
華北電力大學電力市場研究所所長張粒子告訴中國經濟導報記者：“如果輸配不分離，就很難評價電網的服務，它所報的成本是輸配電成本還是電力設計、建設成本，它的利潤是依靠輸配電來的還是關聯(lián)交易來的都搞不清楚，它在賣給居民電的時候計算的是哪部分的成本也不清楚。”由此說來，如果電網的成本不理清，那么居民目前交的電費就不明不白，競價上網的目標也就更無從談起。
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張國寶：國網與南網是怎么形成的
電力體制改革最難辦的是電網怎么辦。有人提出網也可以引入競爭，類似于把發(fā)電變成五大公司一樣，要把網變成幾個公司。曾經有過設想，按照原有的6個電管局(即東北、西北、華北、華中、華東、南方)，把這6個電力大區(qū)變成6個網公司。
但是也有人提出，就算你把它變成了6個電網公司，在電網公司的管轄范圍內它還是一家。例如東北網，在東北地區(qū)內，也不可能把南方電網的電送到東北去跟它競爭，所以在它的范圍內還是自然壟斷，只是這個自然壟斷的范圍從全中國變成了某一個區(qū)域而已，所以有人認為這個改法不行，主張“一張網”。
電力改革過程中碰到了很大的阻力，電力部門和其他部門的一些同志覺得挺心疼。長期以來都是這樣的體制，現(xiàn)在給拆了，心里不好受。
但是這些同志也不好說什么，因為社會輿論都認為應該要進行政企分開和廠網分開，這已經是大勢所趨。再進一步把網分開的意見阻力就更大了，最后歸結起來電力體制的焦點是：到底全國是“一張網”還是“多張網”?高層也有不同看法，有主張“一張網”的，也有主張“多張網”的，電力體制改革到了具體方案設計的階段，遇到了很大的難題。
為什么后來變成了國網和南網?由于當時已有從天生橋向廣東送電，有了從西南部往廣東送電的雛形。在電力體制改革之前，實際上已經開展了一系列西電東送工作，在此基礎上，已形成了云、貴、廣西、廣東聯(lián)網的雛形。其余的不再拆分。所以說后來形成的國網、南網是各種意見，協(xié)調統(tǒng)一的結果。 (作者系原國家能源局局長)
