中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：電改新局
10月30日午后，滬深兩市股指突然小幅走高，滬指一度漲幅0.48%。
“電力股抬升大盤(pán)近5個(gè)點(diǎn)，這得至少上百億的資金在推動(dòng)，國(guó)電電力和華銀電力現(xiàn)在漲停了，華電國(guó)際漲幅度也超8%了，目前十?dāng)?shù)支電力股突然全線上漲啊?”本報(bào)記者30日午后接到了多位投資人士的電話，他們對(duì)于這一波大盤(pán)的異動(dòng)表示出了嚴(yán)重關(guān)切。
資本市場(chǎng)波動(dòng)的神奇之處就在于，你無(wú)法去想象為什么，但是當(dāng)一波行情集中起來(lái)的時(shí)候，他們的原因卻變得明朗和聚焦。
目前，對(duì)于這一波行情的最多解釋是10月28日，國(guó)家發(fā)改委再次組織專家就電力體制改革方案進(jìn)行座談，對(duì)此坊間議論認(rèn)為電改博弈接近最后。
然而一個(gè)兩天前的消息為何會(huì)在放出兩天后才發(fā)酵，這種滯后顯然不適合資本市場(chǎng)的投資規(guī)則。不過(guò)，一個(gè)比較共識(shí)的觀點(diǎn)是，這次行情應(yīng)該與電改有關(guān)，只不過(guò)，市場(chǎng)并不清楚拉高大盤(pán)的這股神秘力量是否是有意為之?
抑或，電改，將出現(xiàn)新局。
進(jìn)展
10月28日上午，國(guó)家發(fā)改委中配樓，一場(chǎng)圍繞電力體制改革新方案的專家座談會(huì)如期舉行，會(huì)議研究了國(guó)家發(fā)改委起草的最新版電力體制改革方案。
據(jù)一位接近該會(huì)議的人士透露，此次會(huì)議拿出的新方案和之前的征求意見(jiàn)稿并沒(méi)有太大變化，而且此稿很可能將是最終方案。
此消息也得到了其他渠道消息人士的確認(rèn)。另一位接近方案的人士表示，方案不出意外很快就會(huì)出臺(tái)，而且11月份推出的可能性非常大。這意味著，業(yè)內(nèi)期盼已久的電改“新局”或即將到來(lái)。
重要的是，這次的改革方案不同于2002年的“廠網(wǎng)分開(kāi)”，也不同于2011年的“主輔分離”，上述兩者只是按循12年前電改方案進(jìn)行的“四步走”方略重點(diǎn)性推進(jìn)，而這次將出的方案或?qū)⒉粫?huì)繼續(xù)推進(jìn)老方案延續(xù)的“輸配分開(kāi)”，而是采用“放開(kāi)兩頭，監(jiān)管中間”的改革方向，重點(diǎn)和亮點(diǎn)將是“配售電側(cè)的改革”。
然而對(duì)于此次電改的新方案， 業(yè)內(nèi)人士表現(xiàn)出了不同的觀點(diǎn)和情緒。有人士認(rèn)為，此輪方案并沒(méi)有涉及和解決當(dāng)前電改推進(jìn)中的核心問(wèn)題，令人失望，也有人士認(rèn)為，此輪電改是針對(duì)當(dāng)前改革的現(xiàn)狀做出的比較具有實(shí)操性的方案，推進(jìn)不大，但有所推進(jìn)，如果按照5號(hào)文去推，將很可能僵持不進(jìn)。
所謂5號(hào)文，就是2002年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《電力體制改革方案》，由于編號(hào)“國(guó)發(fā)[2002]5號(hào)文件”，所以被業(yè)界稱為“電改5號(hào)文”。
這次改革提出了“廠網(wǎng)分開(kāi)、主輔分離、輸配分開(kāi)和競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”的電改路徑和目標(biāo)，不過(guò)此后的12年間，上述四個(gè)目標(biāo)僅僅推進(jìn)了不到半程：廠網(wǎng)基本分開(kāi)，主輔基本分離。
而這，也是也是啟動(dòng)本輪也是新一輪電改的原因。在2012年，電改十周年時(shí)，各種電改的總結(jié)會(huì)和研討會(huì)上，官員、專家和學(xué)者紛紛就電改的下一步展開(kāi)討論和設(shè)想，也正是此時(shí)，業(yè)界認(rèn)為啟動(dòng)新一輪的最佳時(shí)機(jī)來(lái)了，各方開(kāi)始對(duì)于新的電改充滿期待。
直到今年6月份，習(xí)近平主持召開(kāi)中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議時(shí)正式強(qiáng)調(diào)并提出，要抓緊制定電力體制改革總體方案，新一輪電改將浮出水面的可能性被放大，同時(shí)引發(fā)了業(yè)界的又一次大范圍討論。
目前，新電改方案經(jīng)過(guò)幾輪的征求意見(jiàn)和修改，基本雛形已經(jīng)漸顯，主要包括輸配以外的經(jīng)營(yíng)性電價(jià)放開(kāi)、增量配電業(yè)務(wù)放開(kāi)、售電業(yè)務(wù)放開(kāi)、公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)供電計(jì)劃放開(kāi)和交易平臺(tái)相對(duì)獨(dú)立等。
據(jù)了解，方案在征求意見(jiàn)階段討論激烈。其一，此方案被認(rèn)為沒(méi)有實(shí)質(zhì)性推進(jìn)，質(zhì)疑者認(rèn)為，按照5號(hào)文，本輪電改的重點(diǎn)將是針對(duì)“電網(wǎng)”進(jìn)行“輸配分開(kāi)”的改革，但是新的方案并沒(méi)有“輸配分開(kāi)”的內(nèi)容，而且新方案并沒(méi)有對(duì)電網(wǎng)現(xiàn)有存量進(jìn)行任何改變，不管是配電方面還是售電側(cè)，都是基于增量的改變，質(zhì)疑者認(rèn)為這是一份基于不改變電網(wǎng)現(xiàn)有結(jié)構(gòu)的增量改革方案，而這也是坊間認(rèn)為“只有電網(wǎng)滿意”的電改方案的原因。
“2002年國(guó)務(wù)院下發(fā)的電改5號(hào)文明確提出四步走，明確提出輸配分開(kāi)，為什么不按此執(zhí)行?現(xiàn)在電力方面那么多問(wèn)題都與電網(wǎng)的亟需改革有關(guān)，為什么不去改革?”一位不愿具名的電力業(yè)內(nèi)人士表示。
對(duì)此質(zhì)疑，一位接近起草方案的人士則表示，之所以方案如此，很大程度上在于考慮到了如果大刀闊斧的推進(jìn)“輸配分開(kāi)”，很可能形成難以推進(jìn)的尷尬，所以方案選擇相對(duì)柔和的漸進(jìn)式改革方式，總結(jié)來(lái)看，就是“改革要具有實(shí)操性，重在可以推進(jìn)”。
但也有觀點(diǎn)認(rèn)為，改革電網(wǎng)并不難，就看國(guó)家的決心?！?002年的改革方案就是此前碰到了二灘問(wèn)題，引起了國(guó)家層面的重視，才一舉推出的，當(dāng)時(shí)拆分了阻礙中國(guó)電力行業(yè)發(fā)展的國(guó)家電力公司，目前也一樣，如果當(dāng)前不針對(duì)電網(wǎng)進(jìn)行改革，所謂的一切新改革都是空的。”一位地方發(fā)電企業(yè)的人士表示。
在他看來(lái)，從2002年至今，每一次電改有實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)，都伴隨著大刀闊斧的“分拆和重組”，2002年廠網(wǎng)分開(kāi)，拆分了國(guó)家電力公司為“兩電網(wǎng)、五大發(fā)電集團(tuán)和四大輔業(yè)公司”11個(gè)電力巨頭，2011年的主輔分離改革又將四大電力輔業(yè)公司和電網(wǎng)剝離的輔業(yè)合并為兩家電力輔業(yè)公司，“所以新一輪的改革步子可以大一些?！?
博弈
新一輪電改的實(shí)質(zhì)性推進(jìn)和發(fā)力實(shí)際是從今年開(kāi)始的。今年年初，國(guó)家能源局公布《2014年能源工作指導(dǎo)意見(jiàn)》，其中明確提出將推動(dòng)盡快出臺(tái)進(jìn)一步深化電力體制改革的意見(jiàn)，并明確了此輪電改的基本方向和核心：積極推進(jìn)電能直接交易和售電側(cè)改革，推進(jìn)輸配電價(jià)改革，提出單獨(dú)核定輸配電價(jià)的實(shí)施方案。
此后，發(fā)改委體改司頻繁召集電力相關(guān)企業(yè)和專家等就新電改方案進(jìn)行座談，特別是進(jìn)入6月份后，習(xí)近平主持召開(kāi)中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議時(shí)特別強(qiáng)調(diào)提出“要抓緊制定電力體制改革總體方案”后座談會(huì)更加密集。
一位接近方案修訂的人士表示，討論的結(jié)果就是方案幾易其稿，以國(guó)家能源局最先提出的電網(wǎng)“調(diào)度獨(dú)立”為例，在制定方案時(shí)幾經(jīng)博弈變?yōu)榻灰字行莫?dú)立，此后由于電網(wǎng)企業(yè)反映強(qiáng)烈，又提出改為相對(duì)獨(dú)立，即產(chǎn)權(quán)仍放在電網(wǎng)企業(yè)內(nèi)，“電改方案的出臺(tái)其實(shí)是一個(gè)艱難的博弈過(guò)程?！?
最早正式場(chǎng)合提出調(diào)度獨(dú)立的是國(guó)家能源局副局長(zhǎng)劉琦，他在2012年9月首度正式提出了要“實(shí)現(xiàn)電力調(diào)度、交易、結(jié)算獨(dú)立運(yùn)行”的電改新方向，這不僅在2002年電力體制改革方案基礎(chǔ)上進(jìn)行了新的詮釋，更明確了電網(wǎng)企業(yè)作為以輸、配電為主要業(yè)務(wù)的服務(wù)型企業(yè)的轉(zhuǎn)變。
在該人士看來(lái)，調(diào)度獨(dú)立被認(rèn)為是電網(wǎng)的“七寸”，是打破電網(wǎng)壟斷的抓手?！罢{(diào)度之所以重要，是因?yàn)樗须娔芙灰缀洼斉浔仨毻ㄟ^(guò)電網(wǎng)進(jìn)行調(diào)度，這也意味著電網(wǎng)一方面控制著發(fā)電企業(yè)的電力并網(wǎng)情況，另一方面控制著終端用戶，這也是進(jìn)行電能交易市場(chǎng)化改革一直沒(méi)有推行下去的最重要原因，所有的交易必須通過(guò)電網(wǎng)的調(diào)度和輸送完成，而一旦電網(wǎng)不能在新的交易價(jià)格體系中獲益，將成為最大的阻礙。”
按照最新的方案方向，調(diào)度獨(dú)立或?qū)ⅰ敖灰字行南鄬?duì)獨(dú)立”的形式替代，交易中心產(chǎn)權(quán)仍保留在電網(wǎng)，但獨(dú)立接受相關(guān)部門(mén)監(jiān)管。
目前，南方電網(wǎng)并未設(shè)立單獨(dú)的交易中心，所有交易職能掛在南網(wǎng)總部下屬市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)部市場(chǎng)交易處，國(guó)家電網(wǎng)方面則在2006年設(shè)立了隸屬國(guó)網(wǎng)總部的國(guó)家電網(wǎng)交易中心，并分設(shè)國(guó)網(wǎng)總部、區(qū)域電網(wǎng)和省網(wǎng)三級(jí)電力交易中心。
“將交易中心相對(duì)獨(dú)立出來(lái)，既照顧到了電網(wǎng)企業(yè)的情緒，也推進(jìn)了交易體系的改革，這對(duì)于加緊推動(dòng)電改破局較為關(guān)鍵?！币晃唤咏鼑?guó)家能源局的人士表示，“推進(jìn)比僵持要好?！?
另外的一個(gè)重要博弈來(lái)自于電網(wǎng)的分拆。對(duì)于此輪電改，很多業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為應(yīng)該拆分電網(wǎng)以對(duì)電網(wǎng)進(jìn)行徹底的改革，拆分的觀點(diǎn)也分物理拆分和業(yè)務(wù)拆分多種。
物理拆分也分兩種主流觀點(diǎn)，一是是將現(xiàn)有國(guó)家電網(wǎng)企業(yè)的區(qū)域電網(wǎng)公司進(jìn)行切割獨(dú)立，另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為可將中國(guó)的兩家電網(wǎng)進(jìn)行重組，然后分為南方電網(wǎng)、東北電網(wǎng)、北方電網(wǎng)和中央電網(wǎng)4家電網(wǎng)企業(yè)，按地域授權(quán)經(jīng)營(yíng)電網(wǎng)，各省地方電網(wǎng)在重組中進(jìn)入上述四個(gè)電網(wǎng)公司，四個(gè)區(qū)域電網(wǎng)之間的交易由新設(shè)立的交易中心負(fù)責(zé)，設(shè)備的管理按地域劃分，由區(qū)域公司負(fù)責(zé)。
業(yè)務(wù)拆分則是認(rèn)為應(yīng)將電網(wǎng)公司的調(diào)度和交易部分剝離出來(lái)，同時(shí)配電、售電、電力科研機(jī)構(gòu)和相關(guān)設(shè)備輔業(yè)也都從電網(wǎng)獨(dú)立和剝離出來(lái)，電網(wǎng)公司變?yōu)榧兇獾膶ｉT(mén)以輸電為主要業(yè)務(wù)的公司。
但這些拆分的觀點(diǎn)遭到了電網(wǎng)企業(yè)的強(qiáng)烈反對(duì)?！白鳛殡娋W(wǎng)企業(yè),為維持自身的利益,為防止被拆分，發(fā)出反對(duì)聲音實(shí)屬正常?！鄙鲜霭l(fā)電企業(yè)人士表示，“但目前的電力行業(yè)現(xiàn)狀是，電網(wǎng)企業(yè)是發(fā)電市場(chǎng)的唯一購(gòu)買(mǎi)者，任何企業(yè)都不敢得罪市場(chǎng)，何況是唯一的購(gòu)買(mǎi)者?！?
“電改方案的制訂充滿了博弈，發(fā)電企業(yè)這次不吱聲，電網(wǎng)企業(yè)反應(yīng)強(qiáng)烈，要求輸配一體化，現(xiàn)在的方案就是這么博弈出來(lái)的一個(gè)結(jié)果?！鄙鲜鼋咏桨感抻喌娜耸勘硎?。
未來(lái)
目前，新方案的最大亮點(diǎn)可能來(lái)自配售電側(cè)的改革，主要是放開(kāi)配電側(cè)和售電側(cè)的增量部分，允許民間資本進(jìn)入。
其實(shí)，早在今年3月分就有消息傳出，電網(wǎng)售電側(cè)將引入民營(yíng)資本進(jìn)行“混改”，但此后該消息被國(guó)家電網(wǎng)否認(rèn)。
5月底，國(guó)家電網(wǎng)公布的“混改路線圖”決定開(kāi)放分布式電源并網(wǎng)工程和電動(dòng)汽車(chē)充換電站設(shè)施市場(chǎng)，售電側(cè)混改未出現(xiàn)在其中。
“目前電改方向基本確定，難點(diǎn)在于如何落地，對(duì)于如何實(shí)施目前沒(méi)有更為細(xì)化的方案，特別是售電側(cè)改革，通過(guò)何種模式落地還很難說(shuō)?！鄙鲜鼋咏桨傅娜耸勘硎?。
目前，配售電的資產(chǎn)基本由地市一級(jí)的供電局獨(dú)立核算和管理，配售電改革的主要影響對(duì)象將是目前龐大的地方供電系統(tǒng)。
“且不算縣一級(jí)龐大的供電局，僅地市級(jí)的供電局，全國(guó)就有300多個(gè)，這些供電系統(tǒng)的資產(chǎn)分布和管理情況十分復(fù)雜，如果進(jìn)行改革，勢(shì)必會(huì)有較大變化，如果是對(duì)增量進(jìn)行改革，由于增量的定義也還不清楚，但不可否認(rèn)的是，無(wú)論是存量的增量還是純粹的增量，都會(huì)都現(xiàn)有地方供電系統(tǒng)有所沖擊?！鄙鲜鰳I(yè)內(nèi)人士表示。
對(duì)于配售電側(cè)改革，最大的爭(zhēng)議來(lái)自于配售電環(huán)節(jié)的產(chǎn)權(quán)，是將電網(wǎng)的售電業(yè)務(wù)徹底剝離，還是保留電網(wǎng)的售電業(yè)務(wù)，讓民資參股，還是在不改變現(xiàn)有售電市場(chǎng)基礎(chǔ)上準(zhǔn)入更多的民營(yíng)售電公司。
“每一種方式，都會(huì)帶來(lái)新的難題?！币晃辉鴧⑴c起草拆分國(guó)家電力公司方案的人士對(duì)記者表示，“以售電公司為例，如果是在現(xiàn)有售電市場(chǎng)基礎(chǔ)上準(zhǔn)入更多的民營(yíng)售電公司，這些公司如何對(duì)抗具有先天優(yōu)勢(shì)的電網(wǎng)體系的售電公司?如果是以電網(wǎng)為主導(dǎo)混改現(xiàn)有售電公司的部分股權(quán)，那么不僅會(huì)讓產(chǎn)權(quán)更加模糊，而且對(duì)建立雙邊或多邊交易的電力交易市場(chǎng)并無(wú)多少益處?！?
其實(shí)，對(duì)于新電改方案的售電側(cè)改革，國(guó)家發(fā)改委此間曾委托起草了一份相關(guān)的課題研究。
該課題研究提出，當(dāng)前的最小改革方式是“網(wǎng)售分離”，成立國(guó)家層面的獨(dú)立于電網(wǎng)的購(gòu)售電服務(wù)公司。該購(gòu)售電服務(wù)公司將承擔(dān)現(xiàn)有電網(wǎng)公司全部營(yíng)銷(xiāo)業(yè)務(wù)，包括抄表、收費(fèi)、合同、結(jié)算、用電信息、節(jié)能服務(wù)、低壓故障排除、清潔能源補(bǔ)貼支付等，同步公布全部初始輸配電價(jià)。同時(shí)，成立購(gòu)售電服務(wù)公司之后，應(yīng)有一段過(guò)渡期，過(guò)渡期內(nèi)發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)、用戶目錄電價(jià)、發(fā)用電購(gòu)售結(jié)算關(guān)系“三不動(dòng)”，然后下一步是分區(qū)域搭建現(xiàn)貨市場(chǎng)，同時(shí)分省放開(kāi)用戶，并設(shè)立最低標(biāo)準(zhǔn)和時(shí)間表，成立市場(chǎng)性的購(gòu)售電公司。
然而據(jù)了解，這一方案在此輪電改討論中被指“過(guò)于理想”，目前最新的可能仍是會(huì)將存量售電資產(chǎn)保留在電網(wǎng)而不會(huì)剝離出去。
“令人擔(dān)憂的是，目前方案表面上很熱鬧，但實(shí)際上并無(wú)多少新意和干貨，只有配電增量放開(kāi)，售電民資進(jìn)入，算是新意，但可以預(yù)料其命運(yùn)不會(huì)比大用戶直接交易好多少?！敝须妵?guó)際政策研究室副主任王冬容表示，“所以在這個(gè)時(shí)候，很有必要討論電改的最小方式和合理路徑?！?
(作者：經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者 于華鵬)
