中國儲能網(wǎng)訊：自2002年“廠網(wǎng)分開”實施以來，電改一直被認(rèn)為是“雷聲大、雨點(diǎn)小”，沒有實質(zhì)性的推進(jìn)。今年6月份習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議上明確提出要抓緊制定電力體制改革總體方案，之后業(yè)內(nèi)人士對電改方案展開了熱烈的討論。
電改怎么改?各方觀點(diǎn)不一。對于業(yè)界盛傳已定的“四放開、一分離、一加強(qiáng)”的改革思路，專家們持有不同意見。10月13日《中國能源報》15版曾發(fā)表關(guān)于電改的言論《電力要“真改革”》，本期再推出《電改的力度應(yīng)再大些》一文。以上均代表作者個人觀點(diǎn)，如果您有不同意見，歡迎投稿。
自習(xí)近平主席在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議上要求制定電力改革方案以來，各有關(guān)方面都正在加緊研究。業(yè)界盛傳已定下“四放開、一分離、一加強(qiáng)”的改革思路，筆者認(rèn)為這個改革思路分量不夠，沒有完全落實習(xí)主席的要求。
2002年以來的電改確定了市場化的改革方向，極大促進(jìn)了電力工業(yè)的發(fā)展，成效顯著，但改革的深化稍顯不足，行業(yè)積累了一些深層次問題，需要通過新的一輪改革激發(fā)電力工業(yè)的活力。
首先，電力工業(yè)存在一些深層次問題，這是改革的動力。企業(yè)崇尚做大做強(qiáng)，將規(guī)模擴(kuò)充當(dāng)作第一要務(wù)，行業(yè)明顯呈現(xiàn)過度投資現(xiàn)象。2002年投資效果為1千瓦時/元投資，2006年為0.634千瓦時/元投資，2012年為0.408千瓦時/元投資。上一輪電改實現(xiàn)了廠網(wǎng)分開，發(fā)電雖然放開，但活力未增，沒有形成有效競爭和市場化效益。電網(wǎng)成了事實的資源配置的主體，用戶沒有用電的選擇性，資源配置效率不高。
其次，電企的體制機(jī)制尚未脫離計劃經(jīng)濟(jì)的影響，電企國有產(chǎn)權(quán)占比過高。2012年，國有和國有控股在規(guī)模以上電力和熱力生產(chǎn)供應(yīng)業(yè)總資產(chǎn)、所有者權(quán)益和實現(xiàn)利潤中均占90%，在主營銷售收入、銷售產(chǎn)值占93%—94%。國有資本占比過高，企業(yè)治理結(jié)構(gòu)運(yùn)作不規(guī)范，企業(yè)內(nèi)部制衡機(jī)制不健全，現(xiàn)代企業(yè)制度不能發(fā)揮作用。
行政壟斷、自然壟斷絞結(jié)在一起，形成了惰性和很大的思維慣性，2002年改革中，國務(wù)院曾確定中央層面組建的幾個大型電力企業(yè)(集團(tuán))作為國有資產(chǎn)授權(quán)機(jī)構(gòu)和國家控股公司的改革試點(diǎn)，實踐結(jié)果卻是大部分企業(yè)集團(tuán)將權(quán)力收至集團(tuán)總部，國家控股公司試點(diǎn)形同虛設(shè)，基層企業(yè)的活力受到限制，有些企業(yè)作出有違國務(wù)院決定的行為卻得不到糾正。
發(fā)電企業(yè)重組后，形成幾個特大寡頭的同時也形成了眾多的中小企業(yè)。據(jù)原國家電監(jiān)會公布，辦理發(fā)電業(yè)者許可證的企業(yè)達(dá)2.2萬個，其中有一定規(guī)模的約5000家，這樣的發(fā)電主體結(jié)構(gòu)不利于競爭電力市場構(gòu)建。在眾多的電力企業(yè)中，有極少數(shù)特大企業(yè)享有政策優(yōu)惠(如計劃單列)，不利于在發(fā)電行業(yè)中形成公平競爭局面。電網(wǎng)企業(yè)重組同樣形成了國家電網(wǎng)這樣的超級公司，不適應(yīng)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的要求。
再次，政企關(guān)系不順。政府明顯缺失規(guī)劃功能，發(fā)展戰(zhàn)略與重大技術(shù)路線遲疑不定，不能給出正確的市場信號。一些企業(yè)隨意發(fā)布明顯帶有行政色彩的信息，誤導(dǎo)市場。增量市場準(zhǔn)入未采取市場經(jīng)濟(jì)準(zhǔn)則，一些重大項目缺乏嚴(yán)密論證，這些年來業(yè)內(nèi)爭論的一些重大技術(shù)路線、決策等長期得不到解決，政企關(guān)系顛倒。
應(yīng)實施“五位一體”改革
因此，筆者認(rèn)為，電力管理體制應(yīng)實行“五位一體”的改革。即建立多買多賣的電力交易市場，制定符合上述市場交易行為的規(guī)制;建立買賣雙方談判確定價格的機(jī)制;重組市場主體確定其功能與行為規(guī)范;創(chuàng)新增量資源市場準(zhǔn)入的機(jī)制，改革項目審批流程;建立電力管理的法規(guī)體系，發(fā)揮政府監(jiān)管作用。
在這五位一體改革中，核心是建立多買多賣的電力交易市場，確定由市場配置資源的基本格局，其他的改革都源于這一條。
建立市場有三個要素必須明晰：第一是標(biāo)的物，即電力電量，包括輔助服務(wù)。第二是交易主體，必須是能承擔(dān)民事責(zé)任的法人實體。其中發(fā)電業(yè)者應(yīng)進(jìn)行重組，實現(xiàn)發(fā)電業(yè)者之間大致平等;用電業(yè)者應(yīng)當(dāng)分期分批進(jìn)場交易，可將之分為年用電量億千瓦時及以上的用戶、年用電量2000萬—1億千瓦時的用戶、年用電量100萬—2000萬千瓦時的用戶，100萬千瓦時以下的用戶和城鄉(xiāng)居民用戶由供電公司代購(躉購)。第三是交易的規(guī)則方法，其中價格形成要經(jīng)過一個過渡期，過渡期價格實行雙軌制。即一部分電量電價由交易雙方商定，另一部分電量(大江大河上的大型水電、核電、部分集中外送的風(fēng)光電力資源、其他政策性資源)電價由政府審定，其余部分電量進(jìn)入市場按規(guī)則交易，一般情況下，這一部分電量應(yīng)是大頭。
值得注意的是，由于居民戶和中小用戶的電量為委托供電公司進(jìn)入市場購電，所以輸配必然分開核算，近期在資產(chǎn)上，行政上仍屬電網(wǎng)公司，但無疑為以后的輸配分開奠定了體制條件。輸配什么時候分開經(jīng)營只是決策者決心問題。供電公司將躉購來的電量出售給用戶時，還要疊加上該公司的銷售成本與銷售利潤，這就為該環(huán)節(jié)的競爭留出了價格空間。
而傳言中設(shè)立的售電服務(wù)公司，只是收取代購費(fèi)用，配電環(huán)節(jié)的成本已經(jīng)計入輸配電價，用戶不可能享受配電環(huán)節(jié)競爭的收益，陡然增加了交易成本，因而是不可取的。
此外，要分離調(diào)度機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)控制和交易管理職責(zé)，系統(tǒng)控制職責(zé)留在電網(wǎng)，交易職責(zé)分離出來進(jìn)入市場，作為市場交易機(jī)構(gòu)。
同步重組發(fā)電和電網(wǎng)企業(yè)
首先，要對發(fā)電企業(yè)進(jìn)行重組?，F(xiàn)有的發(fā)電企業(yè)格局不適應(yīng)市場競爭，改革這一格局要重組成數(shù)十家發(fā)電公司，每家公司的規(guī)模不超過3000萬千瓦，超過此規(guī)模要進(jìn)一步分拆，以促使企業(yè)既達(dá)成經(jīng)濟(jì)規(guī)模，在做強(qiáng)上下功夫，又避免跑馬占地，追逐無限擴(kuò)大規(guī)模。
其次，現(xiàn)有發(fā)電集團(tuán)公司和國家電網(wǎng)公司重組為2家電力控股公司，重組的發(fā)電公司和電網(wǎng)公司分成兩撥，其股權(quán)分別由兩家控股公司持有，只經(jīng)營股權(quán)，不參與企業(yè)商品生產(chǎn)經(jīng)營。兩家控股公司間也會有間接競爭。但允許小企業(yè)存在，且大小企業(yè)在政策上一律平等。
第三，重組設(shè)立4家電網(wǎng)企業(yè)，按地域授權(quán)經(jīng)營電網(wǎng)。即設(shè)立南方電網(wǎng)——在原南方電網(wǎng)基礎(chǔ)上加湖南、江西、西藏三省區(qū);東北電網(wǎng)——地域轄遼吉黑三省加蒙東;北方電網(wǎng)——地域轄京津冀魯晉陜甘青寧新加蒙西;中央電網(wǎng)——地域轄川渝鄂豫皖蘇，各省地方電網(wǎng)在重組中進(jìn)入上述四個電網(wǎng)公司。
四個區(qū)域電網(wǎng)之間的交易由新設(shè)立的交易中心負(fù)責(zé)，設(shè)備的管理按地域劃分，由區(qū)域公司負(fù)責(zé)。
發(fā)電公司和電網(wǎng)公司應(yīng)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革，使之成為混合所有制的公司法人。產(chǎn)權(quán)改革方法如下：
設(shè)立中央和地方國有股權(quán)，由前述發(fā)電和電網(wǎng)控股公司持有中央國有電力股權(quán)，地方股權(quán)由各省相應(yīng)產(chǎn)權(quán)持有機(jī)構(gòu)持有，可以相對控股;設(shè)立法人股，由機(jī)構(gòu)投資者持有，這些股權(quán)應(yīng)分散持有，但總比例應(yīng)超過國有股;設(shè)立企業(yè)法人股，出售給有資格的企業(yè)法人，交叉持股;設(shè)立一定數(shù)量的流通股;部分公司股票可以整體上市，加大上市公司資產(chǎn)份額。
企業(yè)內(nèi)部均按規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)制度設(shè)置機(jī)構(gòu)，改變企業(yè)經(jīng)營者管理的歸屬，建立企業(yè)的董事會——經(jīng)理層的委托代理關(guān)系，建立各機(jī)構(gòu)之間的制衡關(guān)系，確立企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)。
此外，重組設(shè)立中國電力科工貿(mào)集團(tuán)公司，上收中國電力科學(xué)研究院、南京自動化院、西安熱工院、武漢高壓所、北京電建所、南京環(huán)保所、國網(wǎng)能源院等，其余科研院所仍由各公司管轄。
分離中能建、中電建中有關(guān)電力規(guī)劃、水電規(guī)劃與電力設(shè)計、水利水電設(shè)計功能，將企業(yè)的職能歸企業(yè)，政府的職能歸政府。
同時，分離國家電網(wǎng)公司持有的部分服務(wù)全國電力行業(yè)的機(jī)構(gòu)，組成單獨(dú)的全國電力服務(wù)機(jī)構(gòu)或進(jìn)入其他全國性電力機(jī)構(gòu)。
重塑政府職能和機(jī)構(gòu)
電力體制改革和電力企業(yè)改革應(yīng)以立法形式確定，進(jìn)入全國人大或常委會的工作議程，方案以法案形式經(jīng)人大確定，不受政府換屆影響，立法納入人大工作日程。
上收由中能建、中電建分離出來的規(guī)劃管理職能，組成政府序列的規(guī)劃管理局(規(guī)劃總院)，切斷規(guī)劃機(jī)構(gòu)與電力企業(yè)的利益鏈條，堅持并發(fā)揚(yáng)規(guī)劃機(jī)構(gòu)客觀公正立場和代表國家的優(yōu)良傳統(tǒng)。
分離立法與執(zhí)法功能，立法職能歸人大，監(jiān)管職能為執(zhí)法監(jiān)管，被監(jiān)管的對象為市場、市場主體、市場交易、電力安全、電力增量資產(chǎn)準(zhǔn)入、電力全社會普遍服務(wù)等。
電改方案的實施應(yīng)組成工作機(jī)構(gòu)，并由中央高層領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)直接管理。電改方案以前由國家發(fā)改委負(fù)責(zé)實施，從十幾年的實施來看，效果并不好。
(作者為中國電力發(fā)展促進(jìn)會專職顧問，本文僅代表作者觀點(diǎn))
原標(biāo)題:【言論】電改的力度應(yīng)再大些
