新能源補(bǔ)貼需理論有效引導(dǎo)
尹海濤
在制度設(shè)計(jì)上，補(bǔ)貼必須以是否鼓勵(lì)了正外部性為導(dǎo)向
在效率評(píng)估上，補(bǔ)貼必須以是否鼓勵(lì)了正外部性為標(biāo)準(zhǔn)
光伏產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼被廣為詬病，并沒有什么冤枉
信奉自由市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)者，對(duì)政府稅收或者補(bǔ)貼，通常持非常審慎的態(tài)度，唯有存在外部性的情形是個(gè)例外。外部性是典型的市場(chǎng)失敗現(xiàn)象，稅收和補(bǔ)貼是糾正外部性的有效手段。如果新能源的發(fā)展具有正的外部性是個(gè)共識(shí)，那么經(jīng)濟(jì)學(xué)理論應(yīng)用的自然結(jié)論是：補(bǔ)貼是必要的。我想表述的更重要的觀點(diǎn)是，打著張揚(yáng)正外部性的旗號(hào)設(shè)立的政府補(bǔ)貼，在制度設(shè)計(jì)上，必須以是否鼓勵(lì)了正外部性為導(dǎo)向；在效率評(píng)估上，必須以是否鼓勵(lì)了正外部性為標(biāo)準(zhǔn)。
新能源發(fā)展正向外部性
那么讓我們看看新能源發(fā)展正向外部性的主要體現(xiàn)。首先是環(huán)境的正向外部性。太陽(yáng)能和風(fēng)能等新能源的環(huán)境友好性，是使其區(qū)別于化石能源的主要特征。環(huán)境收益不能明確地劃歸個(gè)人所有。例如，使用太陽(yáng)能電力的消費(fèi)者，在使用效用上，與使用煤電的消費(fèi)者并沒有什么不同。太陽(yáng)能發(fā)電的環(huán)境收益歸于全社會(huì)，并不歸于個(gè)體消費(fèi)者所有。因此，個(gè)體消費(fèi)者不會(huì)愿意為使用太陽(yáng)能電力而多支付錢。這樣，太陽(yáng)能電力的使用就無法達(dá)到社會(huì)最優(yōu)的水平。在這種情況下，政府補(bǔ)貼成為必要。但要注意，補(bǔ)貼鼓勵(lì)的是環(huán)境收益。其次是技術(shù)發(fā)展的正向外部性。如前所述，新能源技術(shù)使用的部分收益歸全社會(huì)所有，所以，新技術(shù)開發(fā)并不能得到與其創(chuàng)造的社會(huì)收益相稱的貨幣回報(bào)，這會(huì)導(dǎo)致技術(shù)創(chuàng)新供給不足。而且，不合理的投資回報(bào)預(yù)期會(huì)弱化企業(yè)在新能源研發(fā)上投入的動(dòng)機(jī)。新能源發(fā)展與國(guó)家戰(zhàn)略密切相關(guān)。企業(yè)組織的科研突破，從全社會(huì)角度看，要盡快地推廣。因此，如果政府想要縮短企業(yè)的專利期限和范圍，必須在科研上對(duì)企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼。但要注意，補(bǔ)貼鼓勵(lì)的是科學(xué)研發(fā)。
光伏產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼被廣為詬病，并沒有什么冤枉。首先，光伏產(chǎn)品的環(huán)境收益來自其使用階段。但是我國(guó)并不是光伏產(chǎn)品的使用者。我們的光伏組件產(chǎn)品90%出口，全球光伏系統(tǒng)70%的新安裝量在歐洲。所以，我們只是光伏產(chǎn)品的制造大國(guó)。而且，光伏產(chǎn)品的制造過程是高污染和高耗能的。認(rèn)識(shí)到這些，我們非常清楚地看到，我們的補(bǔ)貼鼓勵(lì)的不是正向的環(huán)境外部性，而是反向的環(huán)境外部性。其次，光伏產(chǎn)業(yè)技術(shù)壁壘最大的兩塊在于原料和設(shè)備。我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展了這么多年，作為主要原料的多晶硅仍然依靠進(jìn)口；光伏產(chǎn)業(yè)設(shè)備仍然主要來自國(guó)外供應(yīng)商。我們所謂的“光伏產(chǎn)業(yè)”主要是光伏電池的制造和光伏組件的生產(chǎn)。認(rèn)識(shí)到這些，我們非常清楚地看到，我們補(bǔ)貼鼓勵(lì)的不是科學(xué)研發(fā)，而是傳統(tǒng)的制造業(yè)。
補(bǔ)貼要關(guān)注環(huán)境收益
在新能源的發(fā)展上，我們并不是不需要政府補(bǔ)貼，而是要強(qiáng)調(diào)，應(yīng)本著理論的指引來設(shè)計(jì)和評(píng)估補(bǔ)貼。首先，補(bǔ)貼要關(guān)注環(huán)境收益。例如，我國(guó)對(duì)新能源汽車的補(bǔ)貼從消費(fèi)者角度著眼，并且用節(jié)油效果作為確定補(bǔ)貼額度的標(biāo)準(zhǔn)，是從鼓勵(lì)正外部性著眼的，是好的做法。但還可以做得更好。新能源汽車的種類有很多。根據(jù)《私人購(gòu)買新能源汽車試點(diǎn)財(cái)政補(bǔ)助資金管理暫行辦法》，補(bǔ)貼的車型主要是混合動(dòng)力汽車和純電動(dòng)汽車，其中純電動(dòng)汽車享受的補(bǔ)貼最高。但推廣純電動(dòng)汽車是否能夠有助于達(dá)到節(jié)能環(huán)保的目標(biāo)，卻是值得商榷的話題。清華大學(xué)的一項(xiàng)研究表明，如果我們的電完全是用燃煤發(fā)電，電動(dòng)汽車二氧化碳的排放比常規(guī)汽油車增加7.3%，目前我國(guó)80%左右的電力生產(chǎn)來自煤。所以，如果我們電力生產(chǎn)的能源結(jié)構(gòu)不發(fā)生顯著改善的話，推廣電動(dòng)汽車對(duì)控制全球變暖趨勢(shì)的貢獻(xiàn)是微乎其微的。不僅如此，該研究還表明，在目前情況下，使用電動(dòng)汽車會(huì)使二氧化硫的排放提高3到10倍，使碳化物的排放翻番?？梢钥闯?，推廣電動(dòng)汽車并不能實(shí)現(xiàn)我們所討論的正外部性。所以，我們?cè)谘a(bǔ)貼的時(shí)候大可不必指定車型，指定技術(shù)路線，而是指定實(shí)現(xiàn)特定的節(jié)能或者環(huán)保收益所能獲得的財(cái)政支持。傳統(tǒng)汽油車如果能夠做到顯著節(jié)油，也應(yīng)該享受補(bǔ)貼，因?yàn)樗蔑@了我們要鼓勵(lì)的正的外部性。
補(bǔ)貼要關(guān)注科學(xué)研發(fā)
其次是補(bǔ)貼要關(guān)注科學(xué)研發(fā)，關(guān)注真正的技術(shù)創(chuàng)新。正向外部性越大的科學(xué)研究，越需要政府財(cái)政的大力支持。例如，很多基礎(chǔ)研究的發(fā)展會(huì)帶來應(yīng)用領(lǐng)域技術(shù)的突飛猛進(jìn)。但是，從事基礎(chǔ)研究的學(xué)者和科研機(jī)構(gòu)并不會(huì)因?yàn)榧夹g(shù)的廣泛應(yīng)用而直接獲得貨幣收益。這些基礎(chǔ)研究需要政府財(cái)政的大力支持。還有些企業(yè)的技術(shù)革新會(huì)帶來能耗的顯著降低，政府出于提高全社會(huì)能源效率的目的，當(dāng)然希望把這些技術(shù)推而廣之。這樣，那些最初作出革新的企業(yè)就產(chǎn)生了正的外部性，需要財(cái)政上的鼓勵(lì)和支持。各國(guó)都非常重視能源科技方面的投入。美國(guó)政府在其清潔能源和能源安全法案中提出，到2025年要投資1900億美元，大力資助能源技術(shù)的發(fā)展。我國(guó)能源科學(xué)技術(shù)投入占GDP的比重不到0.01%，要低于美國(guó)0.03%的水平和日本0.08%的水平。增大科研的投入要注重評(píng)估，投入的重點(diǎn)是那些真正能產(chǎn)生正外部性，真正能代表新能源發(fā)展方向的技術(shù)，要提防“掛羊頭賣狗肉”的現(xiàn)象。評(píng)估不僅在投入的環(huán)節(jié)，還要對(duì)效果開展評(píng)估。這倒不是要急功近利，而是不能讓沒有科研實(shí)力的團(tuán)隊(duì)長(zhǎng)期占有政府有限的財(cái)政投入。
“第三次工業(yè)革命”的五大支柱據(jù)信是向可再生能源轉(zhuǎn)型、建筑物發(fā)電、儲(chǔ)能技術(shù)、智能網(wǎng)絡(luò)和電動(dòng)汽車。這說明能源是我們不得不重視的重要戰(zhàn)略領(lǐng)域。因此，我們不能因?yàn)楫?dāng)前補(bǔ)貼中出現(xiàn)的問題而因噎廢食。補(bǔ)貼是必要的，我們真正需要思考的是：如何在理論的引導(dǎo)下使補(bǔ)貼更為合理有效。
（作者為上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授）
新能源產(chǎn)業(yè)靠補(bǔ)貼行不通
傅蔚岡
企業(yè)把資源投入到爭(zhēng)奪補(bǔ)貼的過程中，無助于行業(yè)發(fā)展
與國(guó)外的稅收扶持相比，中國(guó)的財(cái)政資金扶持力度更大
新能源要走出困境，必須依賴技術(shù)創(chuàng)新和商業(yè)模式變革
政府對(duì)新能源進(jìn)行補(bǔ)貼的出發(fā)點(diǎn)就是因?yàn)槠鋬r(jià)格太貴，普通民眾用不起。為了讓民眾能夠用得起新能源，減少對(duì)傳統(tǒng)石化能源的壓力，政府就采用了補(bǔ)貼的辦法。其中邏輯也不復(fù)雜，那就是，保護(hù)環(huán)境是公眾的事，政府有這個(gè)權(quán)力去補(bǔ)貼那些生產(chǎn)新能源的企業(yè)，從而推進(jìn)該行業(yè)的發(fā)展。
如果單從法律依據(jù)上說，只要民眾同意、程序合法，政府對(duì)新能源予以補(bǔ)貼的合法性并不存在疑義。但問題是，要真的讓新能源走進(jìn)千家萬戶，成為社會(huì)公眾用得起的產(chǎn)品，財(cái)政補(bǔ)貼的路徑并不可行。一個(gè)非常簡(jiǎn)單的道理是：如果該產(chǎn)品的價(jià)格是依賴于財(cái)政補(bǔ)貼，這就意味著能源消耗得越多，則民眾的負(fù)擔(dān)越重，而財(cái)政終將不堪重負(fù)。
補(bǔ)貼扭曲市場(chǎng)機(jī)制
財(cái)政補(bǔ)貼之所以有錯(cuò)，一個(gè)重要原因是財(cái)政補(bǔ)貼扭曲了市場(chǎng)機(jī)制：因?yàn)樵谶@個(gè)領(lǐng)域要讓生意變得能盈利可持續(xù)，唯一的辦法就是獲得政府的補(bǔ)貼。要獲得補(bǔ)貼，那必須依照政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行生產(chǎn)，然后影響相關(guān)的政府官員，最終獲得財(cái)政補(bǔ)貼。在一個(gè)正常的市場(chǎng)環(huán)境中，一個(gè)企業(yè)的盈利點(diǎn)應(yīng)該是來自企業(yè)的創(chuàng)新，從消費(fèi)者那里獲得利潤(rùn)。一旦消費(fèi)者的投票機(jī)制不發(fā)生作用，那么市場(chǎng)就會(huì)形成扭曲：企業(yè)會(huì)把本來用于企業(yè)創(chuàng)新的資源投入到爭(zhēng)奪政府補(bǔ)貼的游說過程中，最終無助于行業(yè)發(fā)展。一旦財(cái)政吃緊，減少對(duì)新能源行業(yè)的補(bǔ)貼，那么行業(yè)就會(huì)陷于衰退之中。
當(dāng)然，或許有人會(huì)說新能源太重要了，以至于需要政府的補(bǔ)貼。的確，新能源很重要，因?yàn)樗鼘?duì)我們保護(hù)環(huán)境有著莫大(博客,微博)的關(guān)系。但三百六十行，行行關(guān)系民生，難道新能源行業(yè)的發(fā)展比其他行業(yè)都重要？答案顯然是否定的。一個(gè)更為重要的問題或許是：各個(gè)行業(yè)都或多或少地獲得財(cái)政補(bǔ)貼，為何只有新能源行業(yè)在脫離了政府補(bǔ)貼后就難以生存？
世界各個(gè)國(guó)家都在給新能源提供財(cái)政補(bǔ)貼。以我國(guó)為例，2006年1月，國(guó)家發(fā)改委頒布了《新能源發(fā)電價(jià)格和費(fèi)用分?jǐn)偣芾碓囆修k法》，明確了新能源發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)構(gòu)成，列出國(guó)家補(bǔ)貼幅度，對(duì)新能源發(fā)電價(jià)格實(shí)行標(biāo)桿電價(jià)加補(bǔ)貼電價(jià)的方式，掀開了財(cái)政補(bǔ)貼新能源的序幕。在地方政府層面，針對(duì)新能源產(chǎn)業(yè)的各種稅費(fèi)和財(cái)政補(bǔ)貼政策也紛紛出臺(tái)，幾乎每個(gè)省都成立了新能源產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)基金，對(duì)科研、設(shè)備招標(biāo)、應(yīng)用項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼。與國(guó)外主要通過稅收環(huán)節(jié)的扶持相比，中國(guó)的財(cái)政資金扶持力度更大，而與財(cái)政資金扶持相比，銀行貸款貼息的扶持力度更大，大型企業(yè)、大型項(xiàng)目的上馬，都是借助了銀行的貸款貼息。
補(bǔ)貼反成企業(yè)軟肋
自2004年無錫尚德制造了太陽(yáng)能的財(cái)富神話以來，光伏產(chǎn)業(yè)就成為各地政府競(jìng)相扶持的項(xiàng)目，甚至被政府和企業(yè)界認(rèn)為是中國(guó)在新能源領(lǐng)域不可多得的有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)。中國(guó)的光伏產(chǎn)業(yè)能夠異軍突起，在世界太陽(yáng)能行業(yè)中占據(jù)非常重要的一席，原因無他，無非是沿襲了中國(guó)傳統(tǒng)制造業(yè)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。一是廉價(jià)的土地成本，對(duì)于能夠帶來巨大產(chǎn)值的企業(yè)，地方政府往往會(huì)在用地等政策上予以優(yōu)惠，而光伏企業(yè)往往能夠給地方政府帶來巨大的產(chǎn)值，于是土地自然可以低價(jià)提供，甚至成本可以忽略不計(jì)。二是低廉的環(huán)境成本。目前我國(guó)對(duì)環(huán)境污染的懲罰并不嚴(yán)厲，光伏企業(yè)往往會(huì)降低在防止污染方面的投入。三是財(cái)政補(bǔ)貼。作為新能源企業(yè)，光伏企業(yè)可享受政府補(bǔ)貼。目前，我國(guó)光伏企業(yè)大多吃國(guó)家補(bǔ)貼，而國(guó)家為了發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)，為此不惜投入。
仍以光伏產(chǎn)業(yè)為例，包括財(cái)政補(bǔ)貼在內(nèi)的各種優(yōu)勢(shì)使得產(chǎn)能立即擴(kuò)大。2008年，我國(guó)前十位最大的光伏企業(yè)產(chǎn)能占全球的30%；在2010年，這一數(shù)字變成了50%；在2012年更是達(dá)到了63%。但是，絕大多數(shù)產(chǎn)品的最終消費(fèi)都是在歐美市場(chǎng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年96%的光伏產(chǎn)品出口，2011年則是88%的產(chǎn)品出口。正是因?yàn)榻^大多數(shù)產(chǎn)品都出口國(guó)外，以至于國(guó)外市場(chǎng)一有風(fēng)吹草動(dòng)，國(guó)內(nèi)光伏企業(yè)就花容失色。
更為重要的是，由于2011年9月份美國(guó)有三家標(biāo)桿性光伏企業(yè)連續(xù)倒閉，使得美國(guó)政府和企業(yè)將矛頭對(duì)準(zhǔn)中國(guó)光伏企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼和傾銷行為。今年10月10日，美國(guó)商務(wù)部作出裁定，認(rèn)定中國(guó)向美國(guó)出口的晶體硅光伏電池及組件存在傾銷和補(bǔ)貼行為。盡管歐盟尚未啟動(dòng)針對(duì)中國(guó)輸歐光伏產(chǎn)業(yè)反補(bǔ)貼調(diào)查，但是據(jù)業(yè)內(nèi)人士透露，近期內(nèi)相關(guān)的雙反調(diào)查也將提起。沒有了國(guó)外市場(chǎng)，昔日風(fēng)光的光伏企業(yè)正在遭遇全行業(yè)虧損。
需要改變游戲規(guī)則
為何無法將這些產(chǎn)能用于國(guó)內(nèi)？?jī)r(jià)格還是最為主要的因素。光伏產(chǎn)品由于使用成本較高，不僅需要國(guó)家政策補(bǔ)貼，同時(shí)也要市場(chǎng)能夠接受較高的產(chǎn)品售價(jià)。目前中國(guó)太陽(yáng)能光伏發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)分為1.15元/度和1元/度兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，相比普通電價(jià)依然高出一倍左右。在這樣的高昂成本面前，新能源自然沒有大的優(yōu)勢(shì)。
這是不是意味著新能源就沒有機(jī)會(huì)？那倒未必。從電腦和互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的發(fā)展歷史來看，價(jià)格是門檻，但并非不可逾越。在30年前，誰(shuí)都沒有想過PC會(huì)進(jìn)入家庭：那時(shí)候的計(jì)算機(jī)由于體積龐大、價(jià)格昂貴，只有極少數(shù)的大機(jī)構(gòu)才能負(fù)擔(dān)得起。為何現(xiàn)在計(jì)算機(jī)能夠成為人手一臺(tái)？原因當(dāng)然不是財(cái)政補(bǔ)貼，而是發(fā)揮了企業(yè)家才能之后的企業(yè)創(chuàng)新和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果。
無論是中國(guó)還是歐洲、美國(guó)，新能源要走出目前的困境，必須依賴企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新和商業(yè)模式的變革，使價(jià)格變得讓社會(huì)可接受；依賴于財(cái)政補(bǔ)貼，短期來看似乎解決了這個(gè)問題，但終非解決之道：工業(yè)社會(huì)以來，任何一個(gè)新技術(shù)的興起和推廣，都絕非是財(cái)政補(bǔ)貼的結(jié)果。
?。ㄗ髡邽樯虾＝鹑谂c法律研究院研究員、執(zhí)行院長(zhǎng)）
