中國儲能網(wǎng)訊：“跟社會資本呼聲較高的領(lǐng)域，并不完全重合?！贬槍鴦赵簲M推出的80個示范項目所在的領(lǐng)域，國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院投資體制政策研究室主任吳亞平對21世紀經(jīng)濟報道表示。
他認為，目前所涉及的領(lǐng)域可能會讓社會資本持觀望態(tài)度， 因為“這80個項目，要么屬于資本密集型產(chǎn)業(yè)，對資金需求較高；要么需要面臨既有國企的競爭，社會資本在某些領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)鏈不健全；要么屬于公共事業(yè)，周期長，利潤薄，回報率較低”。
4月23日，國務院召開常務會議，要求為加快投融資體制改革，推進投資主體多元化，讓社會資本特別是民間投資進入一些具有自然壟斷性質(zhì)、過去以政府資金和國企投資為主導的領(lǐng)域。
會議決定，在鐵路、港口等交通基礎設施，新一代信息基礎設施，重大水電、風電、光伏發(fā)電等清潔能源工程，油氣管網(wǎng)及儲氣設施、現(xiàn)代煤化工和石化產(chǎn)業(yè)基地等方面，首批推出80個符合規(guī)劃布局要求、有利轉(zhuǎn)型升級的示范項目，面向社會公開招標，鼓勵和吸引社會資本以合資、獨資、特許經(jīng)營等方式參與建設營運。下一步將推動油氣勘查、公用事業(yè)、水利、機場等領(lǐng)域擴大向社會資本開放。
投融資體制改革是一個老生常談的話題，近年來，國務院一直在推動這項改革，鼓勵民資進入自然壟斷性質(zhì)、過去由政府和國企投資為主的領(lǐng)域。但政策如何真正落實，則是個考驗。
國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院投資體制政策研究室主任吳亞平長期研究中國的投融資體制改革，21世紀經(jīng)濟報道記者就投融資體制改革、民營資本進入壟斷領(lǐng)域等問題對他進行了專訪。
難點是事中事后監(jiān)管
《21世紀》：國務院常務會議提出進一步縮減投資核準范圍，下放核準權(quán)限。在去年基礎上，今年將進一步修訂政府核準投資項目目錄。去年修訂情況如何，未來該如何進一步修訂？
吳亞平：2004年出臺《政府核準的投資項目目錄》，之后針對個別項目、個別領(lǐng)域，有一些局部修訂。2013年，國務院會同相關(guān)部門對這個目錄進行了比較全面的修訂，力度比較大。如將單個地鐵項目的審批權(quán)，下放到省級政府。地鐵項目，原來不僅需要發(fā)改委批準，還需要國務院批準。
按照國務院的要求，未來還將進一步簡化、調(diào)整目錄，總體要求是政府轉(zhuǎn)變職能，繼續(xù)簡政放權(quán)，減少前置審批，加強事中事后監(jiān)管。
那些只對局部地區(qū)產(chǎn)生影響的項目，可以將權(quán)力下放給地方政府。對那些產(chǎn)生跨區(qū)域外部性的項目，或者需要由中央進行統(tǒng)籌的資源，事關(guān)整個產(chǎn)業(yè)布局的項目，權(quán)力可以繼續(xù)留在中央。
現(xiàn)在前置審批太多，企業(yè)對此抱怨也比較多。任何項目落地前，需要到很多不同的部門蓋不同的章，辦理不同的審批手續(xù)，企業(yè)為此花費的成本比較大。
政府的主要職能是提供公共服務，對于企業(yè)投資的項目，主要是監(jiān)測其產(chǎn)生的外部效應，如環(huán)保、土地、消防等問題。這些則主要通過事中事后監(jiān)管實現(xiàn)，事前審批作用不大。
一些為了審批而審批的事前審批，應該取消。一些出于公共服務，或者社會管理的前置審批，需要簡化材料申報，提高審批效率。
《21世紀》：國務院常務會議指出，要改進和規(guī)范核準行為。對市場競爭充分、企業(yè)能自我調(diào)節(jié)、可以用經(jīng)濟和法律手段有效調(diào)控的項目，由核準改為備案。不少企業(yè)反映，無論是核準還是備案，似乎跟審批沒有太大區(qū)別？
吳亞平：這體現(xiàn)了究竟是真放權(quán)，還是假放權(quán)。在企業(yè)看來，只要對企業(yè)自主決策有所限制，可能都被視為審批。
對于企業(yè)投資的技術(shù)、投資規(guī)模、建設內(nèi)容等，若需要由政府做出決定，這叫做審批。而核準主要針對企業(yè)的外部性行為，如投資生產(chǎn)對周邊環(huán)境、土地、公眾利益等問題產(chǎn)生的影響，進行事前的核查；至于投資規(guī)模、采用的技術(shù)標準等內(nèi)容，政府是不管的。備案，則是項目落地后，再向相關(guān)政府部門報備。
如污水排放，通過事前核準，企業(yè)雖具備處理污水的設備和能力，但具體生產(chǎn)過程中，未必按照事先規(guī)則進行處理，這需要事中事后監(jiān)管來實現(xiàn)。若從外部性考慮，很多事先的核準或者審批，都難以產(chǎn)生預期效果。
前置審批相對容易，是權(quán)力的象征。事后的監(jiān)管，多少都存在“信息的不對稱”，相對困難，而且還費力不討好。但政府職能轉(zhuǎn)變最關(guān)鍵的就在于，從事前審批轉(zhuǎn)向側(cè)重事中事后的監(jiān)管。
《21世紀》：國務院常委會議提出，要加快推進探索負面清單管理模式和建立權(quán)力清單制度。負面清單管理制度，其目的是什么？
吳亞平：這是政府管理制度的大變革。之前針對企業(yè)項目投資的規(guī)定，散落在不同的政策法規(guī)文件中，而且政府機關(guān)自由裁量權(quán)較大，使得企業(yè)看不明白，投資所面臨的不確定性很強。
負面清單的出臺，理想的模式是，企業(yè)一看清單，就能明確知道自己能在哪些領(lǐng)域投資，哪些領(lǐng)域不能投資，需要具備很強的指向性。負面清單的建立，需要政府對各項法規(guī)政策進行整理。
社會資本可能會持觀望態(tài)度
《21世紀》：國務院常務會議指出，首批將推出80個示范項目，讓社會資本參與到一些具有自然壟斷性質(zhì)、過去以政府資金和國企投資為主導的領(lǐng)域，包括鐵路、港口等交通基礎設施，新一代信息基礎設施等。此前曾有新、舊兩個版本的“非公36條”，但落地效果都不佳，主要原因是什么？出臺示范項目的目的是什么？
吳亞平：新舊“非公36條”都是一些具有導向性的政策，原則性的規(guī)定比較多，相關(guān)配套沒有跟上，所以難以落地。如民辦教育的教師社保待遇，相比公立學校的老師差別很大。這些問題，并非調(diào)整投資體制就能實現(xiàn)的。
民間資本是否做好充分的準備也是一個問題。原來以政府和國企投資為主的領(lǐng)域，如鐵路、港口等基礎設施建設，投資規(guī)模大，建設周期長，回報率也比較低，這些都是社會資本難以忍受的。再者，民企要進入陌生投資領(lǐng)域，相關(guān)管理、技術(shù)、人才儲備是否充分，也是個問題。
之所以推出80個項目，就是為了解決落地難的問題，通過這些試驗，去發(fā)現(xiàn)“落地”可能碰到的各種障礙，再去找應對的措施。
《21世紀》：首批推出的80個項目，跟社會資本的投資需求，是否相符？在您看來，社會資本對這些項目的熱情高嗎？
吳亞平：這跟社會資本呼聲較高的領(lǐng)域，并不完全重合。如石化領(lǐng)域，社會資本興建的煉油廠，更希望在原油供應方面，擴大進口原油的權(quán)限。
這80個項目中，要么屬于資本密集型產(chǎn)業(yè)，對資金需求較高；要么需要面臨既有國企的競爭，社會資本在某些領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)鏈不健全；要么屬于公共事業(yè)，周期長，利潤薄，回報率較低—這些因素，可能會讓社會資本持觀望態(tài)度。
像鐵路建設，現(xiàn)在鐵路運輸方面，僅僅在個別客運專線，或者少數(shù)專用鐵路方面，能有所盈利。新能源方面，風電、光伏發(fā)電設備制造方面已經(jīng)完全市場化，僅在發(fā)電廠的建設方面還有所管制，社會資本要進入，要面臨既有五大國有電廠的競爭。
《21世紀》：國務院常務會議還指出，下一步將推動油氣勘查、公用事業(yè)、水利、機場等領(lǐng)域擴大向社會資本開放。首批80個項目，跟下一步的項目有什么區(qū)別？
吳亞平：類似像油氣勘察、機場、水利等設施，其壟斷性、排他性更強。如機場，一個城市只建一個機場的效益會優(yōu)于建兩個機場。
公用事業(yè)方面，還要面臨政策調(diào)整的風險。對于公共產(chǎn)品的提供，政府需要平衡供需兩方，通過聽證會等，對公共產(chǎn)品的價格進行調(diào)整。
PPP關(guān)鍵在于協(xié)議的簽訂
《21世紀》：公用事業(yè)引入社會資本，即PPP公私合營機制，現(xiàn)在實踐情況如何？為何政府在大力提倡PPP模式？
吳亞平：公私合營機制，即PPP，是一個大框，包含很多不同的模式，如BT、BOT、特許經(jīng)營等。這個模式在全世界的實踐時間也不太長，沒有公認成功的模式，不同的項目具備不同的特點。
它實質(zhì)上就是一個協(xié)議，由政府和社會資本共同參與。由于這兩方訴求不同，在協(xié)議中需要體現(xiàn)雙方意志。政府的目標是提供公共服務，需要對服務進行量化，對公共產(chǎn)品的量和質(zhì)，都應該提出具體要求和標準。社會資本是逐利的，主要考慮的是投資回報。
現(xiàn)在一些失敗的案例，如企業(yè)在項目進行中，發(fā)現(xiàn)投資收益沒有達到預期，會影響后續(xù)投資、維護等的積極性；企業(yè)投入積極性下降，最終則會對公共服務的品質(zhì)造成影響。
之所以大力提倡PPP，有多方面的原因：一季度經(jīng)濟增速下滑，要繼續(xù)發(fā)揮投資的關(guān)鍵性作用；城鎮(zhèn)化進程中，基礎設施、公共服務等需要資金，但政府債務風險等問題使得來自政府的投資有限。
《21世紀》：未來PPP實踐，政府和社會資本需要注意什么問題？
吳亞平：社會資本需要練內(nèi)功，也需要調(diào)整回報預期。PPP項目，多是一些基礎設施建設，還有公共事業(yè)，因為提供的是公共產(chǎn)品，回報率是有限的。
政府方面，則需要營造公平的環(huán)境。政府要對具體公共產(chǎn)品和服務做出比較細致的、量化的要求，并面向各個市場主體，公平地進行項目招標。政府需要講信用，不能因為換屆等因素，就棄置原有協(xié)議。
現(xiàn)在一些企業(yè)在跟政府談項目時，后來產(chǎn)生“被政府甩了”的感覺，往往在于項目招標不夠公開、公平。政府對目標公共產(chǎn)品和服務，未做好充分的前期調(diào)研，跟企業(yè)談判時，發(fā)現(xiàn)了更有競爭力的其他企業(yè)，結(jié)果又轉(zhuǎn)向其他企業(yè)。
