2008年7月1日，俄羅斯統(tǒng)一電力系統(tǒng)股份公司(以下簡稱RAO)停止運(yùn)營，標(biāo)志著俄羅斯電力工業(yè)重組已經(jīng)基本完成。俄羅斯電力改革是進(jìn)入本世紀(jì)以來最為激進(jìn)的電力行業(yè)改革。電力行業(yè)徹底重組，拆分成發(fā)電、輸電、配電、售電、調(diào)度、交易管理不同環(huán)節(jié)各自獨(dú)立的企業(yè);大規(guī)模推行電力資產(chǎn)私有化，實(shí)施國有企業(yè)股份制改造并上市，向國內(nèi)外企業(yè)出售發(fā)電、配電資產(chǎn)。
經(jīng)過4年多運(yùn)行，俄羅斯已經(jīng)基本建成批發(fā)競爭電力市場、形成了零售側(cè)競爭。但受到電價飆升等因素制約，原計(jì)劃2011年起全面自由競爭的目標(biāo)沒有實(shí)現(xiàn)，同時，為進(jìn)一步提高電網(wǎng)效率，2012年年底在政府的協(xié)調(diào)下，輸電網(wǎng)公司和配電網(wǎng)公司重新實(shí)施了管理合并。
總體看，俄羅斯與我國有許多相似之處，存在著經(jīng)濟(jì)處于較快發(fā)展階段、國內(nèi)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異較大等因素，研究分析俄羅斯改革及其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對我國深化電力改革具有借鑒意義。
激進(jìn)的電力改革
從1992年探索到2003年改革法案通過，俄羅斯電力改革探索醞釀了10年。蘇聯(lián)解體后，俄羅斯就開始探索電力工業(yè)的新體制。1992年，俄羅斯電力工業(yè)在大私有化階段實(shí)現(xiàn)了股份制改造，成立了“俄羅斯統(tǒng)一電力系統(tǒng)”股份公司，政府控股比例占52.55%，外國投資者、國內(nèi)公司、俄羅斯個人分別持有30.59%、11.36%、5.5%的股份。1995年開始，俄羅斯進(jìn)一步研究醞釀以推進(jìn)競爭和電力領(lǐng)域私有化為目標(biāo)的改革，但受1997年金融危機(jī)影響和國內(nèi)政局不穩(wěn)定影響而擱置。2001年，俄羅斯總統(tǒng)普京決定成立電力工業(yè)改革小組，在充分聽取包括科學(xué)院、州政府、電力工業(yè)部、電力企業(yè)等不同利益方代表的意見后，形成了最終改革方案，并于2003年通過一系列法案確定。
此次改革的特點(diǎn)是：頂層設(shè)計(jì)、多頭推進(jìn)、分階段實(shí)施，總體利用5?8年時間完成改革;改革過渡期在RAO內(nèi)部開展，保持政府對進(jìn)程的有效控制;最終形成各環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)獨(dú)立運(yùn)作、充分引入私有化、全面競爭的電力市場;改革進(jìn)程中俄羅斯政府多次對改革細(xì)節(jié)進(jìn)行修正，先后發(fā)布40多條與改革相關(guān)法令。
2003年，RAO啟動內(nèi)部重組，重點(diǎn)是發(fā)電資產(chǎn)重組，火電形成7個聯(lián)邦發(fā)電公司和14個區(qū)域發(fā)電公司，并向國內(nèi)外企業(yè)出售，所有水電站合并成一個水電公司。電網(wǎng)資產(chǎn)重組，成立聯(lián)邦輸電網(wǎng)公司，并將原區(qū)域電力公司的高壓輸電資產(chǎn)(220千伏及以上電壓)購入，在11個區(qū)域配電網(wǎng)公司基礎(chǔ)上形成聯(lián)邦配電控股公司。調(diào)度機(jī)構(gòu)重組，成立聯(lián)邦調(diào)度機(jī)構(gòu)，并將原區(qū)域電力公司的7個區(qū)域調(diào)度和57地方調(diào)度機(jī)構(gòu)納入。成立非盈利的交易運(yùn)營機(jī)構(gòu)，由市場成員出資成立，負(fù)責(zé)組織批發(fā)市場交易和結(jié)算。成立獨(dú)立售電公司，由地區(qū)電力公司改組而成，或由其他公司成立，主要負(fù)責(zé)購售電力。
2008年7月1日RAO正式拆分，形成23個獨(dú)立公司，標(biāo)志著重組基本完成。按照分離競爭和非競爭性業(yè)務(wù)，加快電力資產(chǎn)私有化，最終形成發(fā)電、輸電、配電、售電、調(diào)度、交易管理等各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)獨(dú)立的目標(biāo)。
2003年，俄羅斯開展了批發(fā)電力市場試點(diǎn)工作，首先在經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的歐洲區(qū)和烏拉爾區(qū)開始運(yùn)行，發(fā)電公司將計(jì)劃電量的15%放在批發(fā)市場上交易。2006年，俄羅斯法律確定了新電力批發(fā)市場和零售電力市場的建設(shè)規(guī)則和步驟，按照漸進(jìn)式原則推進(jìn)競爭，從5%?15%自由交易電量起步，每年增加10%?15%的市場份額，從2011年開始實(shí)現(xiàn)除居民外的全部電量自由交易(居民用電的放開計(jì)劃在2014年后推進(jìn))。但是考慮到控制電價等因素，2010年俄政府重新修訂電力法，保留政府對部分市場的管制力。
為了建立穩(wěn)定的投資激勵機(jī)制，2007年俄羅斯開始建立容量機(jī)制，由系統(tǒng)調(diào)度機(jī)構(gòu)對新增容量進(jìn)行招標(biāo)，并支付容量費(fèi)用(該費(fèi)用作為系統(tǒng)使用費(fèi)在全體用戶電價中分?jǐn)?。2011年啟動了長期容量交易市場，推動發(fā)電容量的自由交易。零售市場實(shí)際是將批發(fā)市場價格傳導(dǎo)到用戶的市場。俄羅斯電力改革設(shè)計(jì)時就十分重視售電側(cè)放開，并制定了開放時間表，目前大規(guī)模工業(yè)和商業(yè)用戶都屬于非管制用戶，可以任意選擇售電公司，各類售電公司從批發(fā)市場買電后再賣給用戶。每個地區(qū)都存在一個擔(dān)保售電公司(GS)，負(fù)責(zé)按照政府定價從發(fā)電公司買電，并向經(jīng)營區(qū)居民用戶以及未選擇其他售電公司的供用戶供電。根據(jù)改革方案，居民用戶將在2014年后放開電價管制。
改革預(yù)期目標(biāo)未達(dá)到
按照俄羅斯電力改革計(jì)劃，2008年電力工業(yè)基本完成重組，2011年全面實(shí)現(xiàn)電力自由競爭。但從4年來的運(yùn)行效果看，預(yù)期的改革目標(biāo)還遠(yuǎn)未達(dá)到，出現(xiàn)的電價持續(xù)飆升、發(fā)電重新壟斷、電網(wǎng)環(huán)節(jié)效率不高、投資面臨困難等問題仍困擾著行業(yè)發(fā)展，俄政府也在不斷制定新規(guī)則對改革進(jìn)行修正。
電價持續(xù)飆升，俄羅斯政府不得不控制電價，全面自由競爭的市場短時間難以形成。2007年以來，俄羅斯平均電力價格上漲了2倍多，2008?2010年連續(xù)3年電價年均上漲幅度超過20%，遠(yuǎn)高于CPI上漲幅度。其中，非管制價部分價格上漲幅度高于市場競爭部分。如2010年，管制部分電價上漲12.4%，非管制部分電價上漲25.5%。2011年，受到價格管制進(jìn)一步放開、燃料價格波動等因素影響，電價進(jìn)一步大幅上升，部分州幅度達(dá)到40%以上(阿斯特拉罕州46.5%)，全國平均工業(yè)用電價格達(dá)到11美分/千瓦時，居民用電價格達(dá)到6.7美分/千瓦時，超過美國和部分歐洲國家電價水平。
2011年，時任俄羅斯總理的普京要求政府采取措施，未來3年將電價和其他基礎(chǔ)服務(wù)價格控制在平均物價上漲幅度內(nèi)。2012年，俄羅斯杜馬能源委員會主席表示，政府應(yīng)出臺法律控制電價的上漲，否則高電價將摧毀俄羅斯許多非原材料行業(yè)。與許多發(fā)展中國家一樣，俄羅斯在歷史上形成了各類用戶之間的交叉補(bǔ)貼，居民用戶電價遠(yuǎn)低于其實(shí)際供電成本，盡管近10年以來居民電價與工業(yè)電價之間的距離在縮小，但每年用戶之間的交叉補(bǔ)貼金額仍達(dá)到每年2000億盧布。如果居民電價達(dá)到實(shí)際應(yīng)負(fù)擔(dān)的成本水平，電價需要再翻一倍。面對這樣的價格上升需求，2014年解決交叉補(bǔ)貼、實(shí)現(xiàn)居民用戶電價全部放開的目標(biāo)，顯然很難達(dá)到。
發(fā)電行業(yè)重組頻繁，國有能源巨頭在市場中形成了新的寡頭壟斷，競爭效率下降。從2005年開始，俄羅斯對發(fā)電企業(yè)進(jìn)行了重組和出售，初衷是保持各發(fā)電企業(yè)在裝機(jī)容量和資產(chǎn)額等方面的均衡，促進(jìn)發(fā)電環(huán)節(jié)競爭。但是，隨著發(fā)電企業(yè)的重組和出售，俄羅斯能源巨頭——俄天然氣工業(yè)公司(Gazprom)逐步控制了發(fā)電市場，并與西伯利亞煤炭公司(SUK)和俄羅斯能源投資企業(yè)IES結(jié)成了戰(zhàn)略聯(lián)盟，在市場中形成了新的國有企業(yè)寡頭壟斷，該戰(zhàn)略聯(lián)盟目前已經(jīng)占有6810萬千瓦裝機(jī)，占俄羅斯電力總裝機(jī)的1/3。
俄羅斯批發(fā)電力市場交易以火電為主，由燃料價格決定的短期邊際成本往往是市場定價的基礎(chǔ)。目前，俄羅斯天然氣發(fā)電在火電機(jī)組容量的比重達(dá)到60%，而俄羅斯天然氣市場未有效開放，Gazprom占據(jù)了俄羅斯天然氣市場上的75%左右，這樣就形成了從燃料生產(chǎn)到發(fā)電生產(chǎn)的壟斷格局，許多電力用戶認(rèn)為過去幾年電價上漲的原因之一就是天然氣公司壟斷推動的。
從俄羅斯批發(fā)市場結(jié)構(gòu)和交易規(guī)則來看，受到輸電阻塞的限制，市場通常被分為不同價區(qū)，一些區(qū)域內(nèi)發(fā)電壟斷結(jié)構(gòu)比較明顯。政府為了防止電價不正常飆升，制定了批發(fā)市場價格上限(35美元/兆瓦)，但這同時也抑制了新投資的進(jìn)入。
電網(wǎng)環(huán)節(jié)效率低，投資面臨困難。在政府協(xié)調(diào)下，輸電和配電公司實(shí)施管理合并，以期提高效率，促進(jìn)投資。在過去的20?30年內(nèi)，俄羅斯電網(wǎng)，尤其是配電網(wǎng)領(lǐng)域的投資很少。電網(wǎng)設(shè)施老化問題已經(jīng)嚴(yán)重影響電網(wǎng)的運(yùn)行績效，包括高線損率、輸電能力下降、供電中斷增加等。俄羅斯需要及時足夠的電網(wǎng)投資來改善電網(wǎng)運(yùn)營效率，同時支撐電力市場的有效運(yùn)作。
為了促進(jìn)電網(wǎng)投資和運(yùn)行效率提高，俄羅斯引入了基于RAB(管制資產(chǎn)監(jiān)管)的收入監(jiān)管模式，根據(jù)電網(wǎng)投資、運(yùn)營成本和合理回報(bào)確定收入和電價，強(qiáng)化對電網(wǎng)運(yùn)營和投資的激勵，以最小的成本提高電網(wǎng)績效。2010年，聯(lián)邦輸電網(wǎng)公司開始實(shí)施新管制定價模式，并分管制前和管制后形成的資產(chǎn)分別確定回報(bào)率，使管制收入逐步到位，避免價格大幅度上升。2011年，該管制模式在高壓配電網(wǎng)資產(chǎn)中采用，未來幾年將逐步推行到全部配電網(wǎng)。
與此同時，為了進(jìn)一步加強(qiáng)輸電網(wǎng)和配電網(wǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展，2012年年底在俄羅斯政府的推動下，聯(lián)邦配電網(wǎng)控股公司(MASK)的管理權(quán)被移交給聯(lián)邦輸電網(wǎng)公司(FGC)，兩個上市公司在資產(chǎn)保持不變的情形下，實(shí)現(xiàn)管理合并。主要目的有三：一是促進(jìn)輸配電網(wǎng)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)、協(xié)調(diào)發(fā)展;二是促進(jìn)建立統(tǒng)一的投資、金融、人力資源政策，實(shí)現(xiàn)資源共享，提高電網(wǎng)投資能力和經(jīng)營潛力，降低成本;三是通過技術(shù)和管理規(guī)則的統(tǒng)一，提高對用戶接入的透明度和服務(wù)效率，提高供電質(zhì)量。
對我國電力改革的啟示
俄羅斯與我國有很多相似之處，同樣是處在經(jīng)濟(jì)較快發(fā)展階段，同樣存在地區(qū)資源分布不均衡、發(fā)展不平衡現(xiàn)象，同樣存在電價水平低、交叉補(bǔ)貼嚴(yán)重的歷史遺留問題等。俄羅斯電力改革給我國進(jìn)一步深化電力體制改革帶來許多有益的啟示。
電力改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要政府主導(dǎo)、多方參與開展頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌規(guī)劃、配套推進(jìn)、及時改進(jìn)。從改革推進(jìn)形式上看，俄羅斯電力改革之所以能夠按計(jì)劃推進(jìn)，主要在于三點(diǎn)：一是以總統(tǒng)為首的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，各利益主體的充分參與，形成基本共識的改革，并立法推進(jìn)，改革執(zhí)行力強(qiáng);二是重視頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌規(guī)劃政府轉(zhuǎn)變職能、行業(yè)重組、市場建設(shè)、電價放松管制、監(jiān)管規(guī)則及相關(guān)法律法規(guī)等各方面統(tǒng)籌推進(jìn)的步驟和配套措施，形成系統(tǒng)清晰、具有操作性的改革步驟;三是國家在改革推進(jìn)過程中始終保持控制力，并及時根據(jù)改革中出現(xiàn)的問題進(jìn)行完善調(diào)整，僅俄羅斯的《電力法》自2003年以來就進(jìn)行了5次修訂。
與俄羅斯相比，當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度快、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型進(jìn)入關(guān)鍵期，深化電力改革必須詳細(xì)制定頂層設(shè)計(jì)方案，并建立及時評估、完善調(diào)整改革方案的工作機(jī)制，確保改革有效推進(jìn)。
放松競爭環(huán)節(jié)的電價管制是電力改革的核心，需要在用戶、電力企業(yè)利益之間尋求平衡，采用漸進(jìn)式改革模式。電力行業(yè)引入競爭機(jī)制，目的是建立能夠反映實(shí)際成本的定價機(jī)制，合理引導(dǎo)電力供需行為，因此放開政府對電價的管制是前提。
俄羅斯政府考慮到歷史形成的電價欠債問題嚴(yán)重，采用了漸進(jìn)式改革方式，通過逐步放松政府對電價的控制力，實(shí)現(xiàn)電力行業(yè)向自由競爭市場的過渡。俄政府制定了2007年開放5%?10%電量開始、每隔半年增加5%?10%的開放計(jì)劃，并根據(jù)電價上升的程度，適度調(diào)整放開程度，保留國家在特殊時期(如在電力短缺或緊急安全狀態(tài)時)對電價的控制力，在促進(jìn)電力投資和保護(hù)用戶利益之間尋求平衡。
我國電力改革也存在電價水平低、交叉補(bǔ)貼嚴(yán)重、部分用戶支付能力弱等問題，深化電力改革需要以電價改革為核心，制定漸進(jìn)式改革方案，既要推進(jìn)政府放松電價管制，又要避免電價大幅度波動。
電力行業(yè)結(jié)構(gòu)重組是電力改革的重要手段，核心是將競爭性業(yè)務(wù)和非競爭性業(yè)務(wù)獨(dú)立。俄羅斯電力改革以市場化和私有化為目的，是世界上最激進(jìn)的電力改革，對不同環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)進(jìn)行了拆分，形成較為分散的組織架構(gòu)，有利于在不同企業(yè)實(shí)施不同程度的私有化。從市場化角度看，將競爭性業(yè)務(wù)和壟斷業(yè)務(wù)分開是俄羅斯電力企業(yè)重組的核心，輸電、配電、調(diào)度均被列為壟斷業(yè)務(wù)。改革過程中，俄羅斯通過整合中央資產(chǎn)和地方資產(chǎn)，分別成立了全國性的輸電公司、配電公司和系統(tǒng)調(diào)度公司。重組4年后，輸電公司和配電公司又實(shí)施管理權(quán)合并，說明壟斷業(yè)務(wù)一體化，不僅不影響市場競爭效率，而且可以通過企業(yè)內(nèi)部協(xié)調(diào)和資源共享，提高壟斷業(yè)務(wù)的運(yùn)營效率、降低成本。俄羅斯在制定改革方案時也曾指出，未來為了保障電力系統(tǒng)安全，可以考慮將系統(tǒng)調(diào)度機(jī)構(gòu)與聯(lián)邦電網(wǎng)公司合并。
我國目前也存在對輸配電體制、電網(wǎng)和調(diào)度體制實(shí)施分拆的觀點(diǎn)。從促進(jìn)電力市場競爭的角度看，輸電、配電、調(diào)度都是為市場競爭提供載體和平臺管理的中立機(jī)構(gòu)，實(shí)施一體化管理更有利于各電壓等級電網(wǎng)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展、系統(tǒng)的安全運(yùn)行，促進(jìn)市場競爭范圍的擴(kuò)大。深化電力改革應(yīng)該以“放開兩頭、監(jiān)管中間”為目標(biāo)，逐步開放用戶選擇權(quán)，培育獨(dú)立售電公司，實(shí)施配售電業(yè)務(wù)分離，建立自由競爭的批發(fā)電力市場和零售市場。
(作者系國網(wǎng)能源研究院院長助理)
