中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：“十四五”漸入尾聲，“十五五”規(guī)劃研究成為當(dāng)前政府、各行業(yè)及企業(yè)的重點(diǎn)工作之一。能源作為支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)性行業(yè)，其五年規(guī)劃對(duì)重大工程布局、公共資源配置、社會(huì)資本投資具有戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。
2024年6月14日，國(guó)家能源局在北京組織召開“十五五”能源規(guī)劃研究工作組啟動(dòng)會(huì)及座談交流會(huì)，部署動(dòng)員“十五五”能源規(guī)劃研究工作。除了綜合性能源規(guī)劃外，電力、新型儲(chǔ)能等專項(xiàng)規(guī)劃也已經(jīng)啟動(dòng)。
與國(guó)家規(guī)劃同行的是省級(jí)能源“十五五”規(guī)劃前期研究或電力、電網(wǎng)等專項(xiàng)規(guī)劃研究。公開信息顯示，廣東、湖南、浙江、海南、青海、寧夏、江西、上海、四川、山東等?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）已經(jīng)啟動(dòng)“十五五”能源規(guī)劃，研究主要聚焦能源安全、綠色低碳轉(zhuǎn)型、新型能源體系建設(shè)、穩(wěn)價(jià)降價(jià)等方面。按照計(jì)劃，2024年底規(guī)劃前期研究課題要結(jié)題，2025年將全面進(jìn)入“十五五”規(guī)劃制定階段。
盡管制定“十五五”規(guī)劃的責(zé)任主體為政府，但企業(yè)作為市場(chǎng)參與主體，其能源規(guī)劃也是國(guó)家能源規(guī)劃的重要組成部分。2023年底，各大能源央企已經(jīng)陸續(xù)啟動(dòng)能源規(guī)劃前期研究工作。據(jù)悉，根據(jù)國(guó)務(wù)院國(guó)資委的要求，各大央企要在2024年11月底提交“十五五”相關(guān)規(guī)劃方案。
相比“十四五”，能源“十五五”規(guī)劃面臨更多元的目標(biāo)約束，也意味著更大的不確定性。中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)規(guī)劃發(fā)展部改革處處長(zhǎng)孫健告訴《南方能源觀察》（以下簡(jiǎn)稱“eo”），傳統(tǒng)上，電力規(guī)劃更多考慮電力電量平衡，主要考慮保供的安全約束，而“十五五”規(guī)劃的要求發(fā)生了較大變化，除了考慮保供外，還需要兼顧綠色低碳、項(xiàng)目投資經(jīng)濟(jì)性等目標(biāo)，政策和市場(chǎng)環(huán)境變化也更快，對(duì)規(guī)劃提出的要求更高，制定難度更大。
國(guó)家能源局在“十五五”能源規(guī)劃研究工作組啟動(dòng)會(huì)上指出，“十五五”是碳達(dá)峰的攻堅(jiān)期，也是新型能源體系建設(shè)加速推進(jìn)的關(guān)鍵期，能源發(fā)展面臨的不確定性極大、約束性極強(qiáng)，國(guó)際環(huán)境嚴(yán)峻復(fù)雜，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然存在一些困難和挑戰(zhàn)，碳排放、生態(tài)環(huán)境、土地資源等因素對(duì)能源發(fā)展的約束趨緊。
新能源規(guī)劃及消納最受關(guān)注
與“十四五”時(shí)期相比，“十五五”能源行業(yè)面臨的最大課題是，新型能源體系加速構(gòu)建。
“十四五”末，新能源已成為我國(guó)第一大電源。中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)發(fā)布的《2024年上半年全國(guó)電力供需形勢(shì)分析預(yù)測(cè)報(bào)告》顯示，全國(guó)全口徑發(fā)電裝機(jī)容量30.7億千瓦，其中煤電11.7億千瓦，占總發(fā)電裝機(jī)容量的比重為38.1%，并網(wǎng)風(fēng)電裝機(jī)容量4.7億千瓦，并網(wǎng)太陽能發(fā)電裝機(jī)容量7.1億千瓦，合計(jì)裝機(jī)達(dá)到11.8億千瓦，占總裝機(jī)容量的比重達(dá)38.4%，新能源裝機(jī)規(guī)模首次超過煤電，成為我國(guó)第一大電源。
2024年以來，新能源延續(xù)2023年爆發(fā)式增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，前三季度新增裝機(jī)超2億千瓦，預(yù)計(jì)2024年新能源新增裝機(jī)將達(dá)到3億千瓦左右?！笆奈濉逼陂g，我國(guó)新能源發(fā)展速度大幅超過規(guī)劃目標(biāo)。
2020年12月，我國(guó)在氣候雄心峰會(huì)上承諾，到2030年，風(fēng)電、太陽能發(fā)電總裝機(jī)容量達(dá)到12億千瓦以上。這一目標(biāo)值在2024年7月底得以達(dá)成，提前6年實(shí)現(xiàn)。國(guó)家能源局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至2024年7月底，我國(guó)風(fēng)光裝機(jī)總量合計(jì)為12.06億千瓦。而到2024年9月底，全國(guó)風(fēng)電、太陽能發(fā)電裝機(jī)合計(jì)達(dá)到12.5億千瓦。
“十五五”時(shí)期，推動(dòng)風(fēng)電光伏大規(guī)模發(fā)展仍是大勢(shì)所趨。在2024年8月29日國(guó)務(wù)院新聞辦公室舉行的新聞發(fā)布會(huì)上，國(guó)家能源局法制和體制改革司司長(zhǎng)表示，能源行業(yè)正在抓緊開展“十五五”規(guī)劃前期研究，部署下一階段能源轉(zhuǎn)型的目標(biāo)任務(wù)，將以更大力度推動(dòng)新能源高質(zhì)量發(fā)展，扎實(shí)開展能源綠色低碳轉(zhuǎn)型工作，推動(dòng)非化石能源消費(fèi)比重年均提高1個(gè)百分點(diǎn)左右。
綜合公開信息及各地“十四五”下發(fā)新能源建設(shè)指標(biāo)及部分前期研究的成果，可以初步預(yù)計(jì)，不少地區(qū)“十五五”的新能源裝機(jī)規(guī)模將在現(xiàn)有基礎(chǔ)上成倍增長(zhǎng)。
國(guó)家能源集團(tuán)技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究院副主任柴瑋認(rèn)為，“十五五”我國(guó)新能源將從高速發(fā)展轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，建議協(xié)同推進(jìn)配套措施，推動(dòng)新能源科學(xué)有序開發(fā)、安全高效利用。
近兩年來，新能源以年新增裝機(jī)近3億千瓦的速度發(fā)展，局部地區(qū)電力系統(tǒng)調(diào)節(jié)能力瓶頸逐漸出現(xiàn)，新能源消納壓力再現(xiàn)。
有基層供電局人士告訴eo，西部風(fēng)光資源很好，但是電網(wǎng)網(wǎng)架比較薄弱，配電網(wǎng)容量小，線路長(zhǎng)、線徑小，部分設(shè)備老舊，農(nóng)村電網(wǎng)對(duì)新能源的接納、配置、調(diào)控能力較弱。分布式光伏的快速發(fā)展，使得許多區(qū)域出現(xiàn)接入受限、上送過載等問題。
有電網(wǎng)專家擔(dān)憂，電源側(cè)與用戶側(cè)新能源高比例接入帶來的消納問題、電網(wǎng)安全問題將在“十五五”成為突出矛盾。
在構(gòu)建新能源占比逐漸提高的新型電力系統(tǒng)過程中，加強(qiáng)電力系統(tǒng)調(diào)節(jié)能力建設(shè)成為近年來政策發(fā)力的重點(diǎn)領(lǐng)域。加強(qiáng)煤電低碳化改造，新建調(diào)節(jié)性、支撐性煤電，大力建設(shè)抽水蓄能，推進(jìn)新能源配儲(chǔ)等都是重要途徑。
根據(jù)華北電力大學(xué)最新發(fā)布的《統(tǒng)籌安全保供和“雙碳”目標(biāo)的煤電轉(zhuǎn)型路徑研究》，若重點(diǎn)考慮通過化石能源滿足國(guó)家的電力保供需求，將現(xiàn)階段在建、核準(zhǔn)的煤電機(jī)組全部建設(shè)投運(yùn)，預(yù)計(jì)煤電規(guī)模將持續(xù)增長(zhǎng)，到2030年將達(dá)到約1650吉瓦的峰值。
不過，發(fā)電企業(yè)對(duì)于新建煤電仍有顧慮。“十四五”以來，煤電實(shí)際投建規(guī)模不及預(yù)期。“我們現(xiàn)在也很困惑，‘十五五’到底還要新建多少煤電？”有發(fā)電集團(tuán)從事規(guī)劃的人士說。
一次能源方面，煤炭、石油、天然氣等化石能源消費(fèi)的增長(zhǎng)空間也備受關(guān)注。
2021年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》提出，加快煤炭減量步伐，“十四五”時(shí)期嚴(yán)格合理控制煤炭消費(fèi)增長(zhǎng)，“十五五”時(shí)期逐步減少。上市公司中國(guó)神華在投資互動(dòng)平臺(tái)表示，“十五五”煤炭消費(fèi)總量將進(jìn)入峰值平臺(tái)期。
中國(guó)科學(xué)院院士、北京大學(xué)能源研究院院長(zhǎng)金之鈞在中國(guó)石油集團(tuán)國(guó)家高端智庫學(xué)術(shù)委員會(huì)舉行的專題研討會(huì)上表示：“業(yè)界部分學(xué)者認(rèn)為煤炭2025年達(dá)峰、石油2030年達(dá)峰、天然氣2040年達(dá)峰，但上述化石能源消費(fèi)達(dá)峰能不能實(shí)現(xiàn)還需要進(jìn)一步研究?！?
有業(yè)內(nèi)人士將“十五五”能源行業(yè)比喻為“群雄爭(zhēng)霸”。除了以風(fēng)光為代表的新能源與化石能源的激烈競(jìng)爭(zhēng)外，氫能、車網(wǎng)互動(dòng)、虛擬電廠等能源新業(yè)態(tài)均蓬勃發(fā)展。
2021年12月27日，國(guó)務(wù)院國(guó)資委印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)中央企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展做好碳達(dá)峰碳中和工作的指導(dǎo)意見》明確提出，到2025年，中央企業(yè)萬元產(chǎn)值綜合能耗比2020年下降15%，萬元產(chǎn)值二氧化碳排放比2020年下降18%，可再生能源發(fā)電裝機(jī)比重達(dá)到50%以上，戰(zhàn)略性新
產(chǎn)業(yè)營(yíng)收比重不低于30%，為實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
據(jù)悉，“十五五”規(guī)劃前期研究重點(diǎn)聚焦“十五五”發(fā)展的重點(diǎn)方向和領(lǐng)域，除了傳統(tǒng)的供應(yīng)側(cè)之外，還將更多篇幅聚焦在能源與交通、建筑等領(lǐng)域的融合發(fā)展和科技創(chuàng)新等方面，從而引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)投資，加快發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力。
眾多受訪電力行業(yè)人士坦言，大力發(fā)展新能源，早已不是單純的能源問題。應(yīng)對(duì)氣候變化、國(guó)資國(guó)企管理考核、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等各個(gè)維度都對(duì)大力發(fā)展新能源提出了要求。
確定“十五五”新能源的規(guī)劃目標(biāo)，除了要從電力系統(tǒng)和全社會(huì)角度看到能源轉(zhuǎn)型帶來的產(chǎn)業(yè)、社會(huì)效益，還要考慮技術(shù)進(jìn)步和成本下降的潛力。
“平衡好各種目標(biāo)，統(tǒng)籌規(guī)劃，不是一件容易的事?！笔茉L的研究人士說。
電力系統(tǒng)運(yùn)行成本抬升矛盾漸顯
“我認(rèn)為‘十五五’不能再回避電力系統(tǒng)整體成本抬升的問題了。”有電力企業(yè)規(guī)劃人士認(rèn)為。
近年來，有關(guān)電力系統(tǒng)成本上升的討論持續(xù)不斷。電力行業(yè)有研究認(rèn)為，構(gòu)建新型能源體系，建設(shè)新型電力系統(tǒng)，加大新能源投資、新建調(diào)節(jié)性煤電，對(duì)火電進(jìn)行靈活性改造，建設(shè)抽水蓄能及電化學(xué)儲(chǔ)能電站，投資新建和更新改造輸配電網(wǎng)，碳排放的成本支出等都將推高電力系統(tǒng)成本。
國(guó)網(wǎng)能源研究院公司2023年發(fā)表的《“碳達(dá)峰、碳中和”目標(biāo)下的電力系統(tǒng)成本及價(jià)格水平預(yù)測(cè)》提示，在實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和過程中，電力系統(tǒng)度電成本將呈上漲趨勢(shì)，其中，電源度電成本上漲幅度較大，電網(wǎng)度電成本上漲幅度較小。
有從事電價(jià)研究人士表示，以新疆為研究對(duì)象，測(cè)算“十五五”電價(jià)成本結(jié)果顯示，由于新能源造價(jià)下降且利用小時(shí)數(shù)提升，電量占比增大，發(fā)電成本有所下降，但調(diào)節(jié)資源需求增加，帶來調(diào)節(jié)電源投資增加，系統(tǒng)的調(diào)節(jié)成本增加；由于要滿足新能源接入而加強(qiáng)電網(wǎng)建設(shè)等，輸配電投資增加，綜合考慮用電量增長(zhǎng)，輸電成本也將有所增長(zhǎng)。綜合來看，“十五五”電力運(yùn)行成本將有所增長(zhǎng)。
盡管電力行業(yè)主流觀點(diǎn)認(rèn)為電力系統(tǒng)成本正在抬升，但現(xiàn)階段電力市場(chǎng)的價(jià)格呈階段性下降態(tài)勢(shì)。
2024年上半年，廣東省用電側(cè)結(jié)算電價(jià)為446.3元/兆瓦時(shí)，同比下降19.44%。2024年以來，各省分時(shí)電價(jià)政策調(diào)整和新能源入市也導(dǎo)致市場(chǎng)交易價(jià)格下降明顯。
電力市場(chǎng)價(jià)格與成本的背離，引發(fā)發(fā)電企業(yè)對(duì)市場(chǎng)機(jī)制調(diào)整的呼吁。2024年10月25日，廣東11家發(fā)電企業(yè)聯(lián)合向廣東省能源局、國(guó)家能源局南方監(jiān)管局發(fā)送的《關(guān)于建議進(jìn)一步完善中長(zhǎng)期市場(chǎng)有關(guān)機(jī)制的函》提示，當(dāng)前廣東電力市場(chǎng)價(jià)格已全面低于發(fā)電成本，當(dāng)前市場(chǎng)機(jī)制難以支撐發(fā)電成本的回收。此后，廣東省能源局、國(guó)家能源局南方監(jiān)管局發(fā)布《關(guān)于2025年電力市場(chǎng)交易有關(guān)事項(xiàng)的通知》，回應(yīng)了該訴求。
“電力市場(chǎng)的出清價(jià)格下降并不意味著電力成本的下降?！睂O健表示。隨著各地現(xiàn)貨市場(chǎng)的加快建設(shè)，電能量市場(chǎng)出清的價(jià)格將主要反映短期邊際成本，而體現(xiàn)系統(tǒng)長(zhǎng)期充裕度和調(diào)節(jié)性的容量成本及輔助服務(wù)成本尚未充分體現(xiàn)。高比例可再生能源的電力市場(chǎng)環(huán)境下，應(yīng)同步加快推進(jìn)輔助服務(wù)市場(chǎng)和容量市場(chǎng)建設(shè)。此外，他還認(rèn)為市場(chǎng)的主要作用是通過建立市場(chǎng)化、精細(xì)化的電價(jià)機(jī)制，在更大時(shí)空范圍優(yōu)化資源配置，避免陷入“建市場(chǎng)可以降電價(jià)”的誤區(qū)。但不可忽視的現(xiàn)實(shí)需求是，各地對(duì)電力保供穩(wěn)價(jià)的訴求正在增強(qiáng)。
浙江省能源局近期召開的浙江省電價(jià)穩(wěn)價(jià)座談會(huì)披露，浙江省2024年在降低電價(jià)方面展現(xiàn)出前所未有的決心，預(yù)計(jì)2024年將削減工商業(yè)用電成本超過40億元。展望2025年，浙江省電價(jià)有望繼續(xù)保持下降趨勢(shì)，為企業(yè)和民眾帶來更多實(shí)惠。
此外，2024年6月，浙江省發(fā)展改革委發(fā)布了浙江省“十五五”時(shí)期能源穩(wěn)價(jià)降價(jià)專題研究項(xiàng)目的采購(gòu)公告，要求課題組織開展浙江省“十五五”時(shí)期能源安全保供專題研究，細(xì)化研究能源穩(wěn)價(jià)降價(jià)的思路與實(shí)現(xiàn)路徑，根據(jù)新的形勢(shì)和挑戰(zhàn)，調(diào)整和完善未來五年乃至更長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)的能源安全保障策略，確保實(shí)現(xiàn)全省能源穩(wěn)價(jià)降價(jià)目標(biāo)。
浙江不是個(gè)例。2024年4月，湖北省政府將降低工商業(yè)用電成本50億元列入全省十大民生項(xiàng)目，湖北省發(fā)展改革委會(huì)同有關(guān)部門出臺(tái)實(shí)施了“降低工商業(yè)用電成本20條”。2023年12月底，為推動(dòng)河南省工業(yè)電價(jià)穩(wěn)中有降，保持在合理區(qū)間運(yùn)行，支持工業(yè)企業(yè)降低綜合用電成本，河南省發(fā)展改革委發(fā)布《河南省優(yōu)化工業(yè)電價(jià)若干措施》。
伴隨著供暖煤電機(jī)組的開啟，2024年11月底，山東日前現(xiàn)貨交易價(jià)格持續(xù)走低。例如，11月27日，山東市場(chǎng)發(fā)電側(cè)僅17時(shí)、18時(shí)、19時(shí)電價(jià)為正數(shù)，其余時(shí)刻均為負(fù)電價(jià)，最高電價(jià)為293.39元/兆瓦時(shí)，最低價(jià)為-100元/兆瓦時(shí)，算術(shù)平均電價(jià)為-46.17元/兆瓦時(shí)。
有發(fā)電企業(yè)人士告訴eo，由于供熱導(dǎo)致能停的煤電機(jī)組大幅減少，加上新能源出力大，部分地區(qū)負(fù)電價(jià)現(xiàn)象更加頻繁和持久。他認(rèn)為，能源轉(zhuǎn)型是有成本的，如果系統(tǒng)成本仍由發(fā)電側(cè)零和博弈解決，那發(fā)電側(cè)的矛盾將更加凸顯，降低高成本項(xiàng)目投資積極性，最終不利于系統(tǒng)安全穩(wěn)定運(yùn)行。
國(guó)家能源集團(tuán)近期發(fā)表的《錨定“四化”發(fā)展趨勢(shì) 牢牢把握能源轉(zhuǎn)型發(fā)展方向》一文提出，要正視能源的轉(zhuǎn)型成本：“新型能源體系建設(shè)中，外部性增強(qiáng)，不同能源綜合成本隨技術(shù)成熟度提升呈現(xiàn)出‘先增后降’的趨勢(shì)?？稍偕茉窗l(fā)電成本持續(xù)下降，將逐漸成為降低總體能源成本的主要因素，但化石能源勘探開發(fā)成本、碳排放權(quán)交易成本、清潔化利用成本持續(xù)上升，煤電利用小時(shí)數(shù)下降也導(dǎo)致成本上升，要加快推進(jìn)能源領(lǐng)域市場(chǎng)化改革，還原能源商品屬性，正視能源轉(zhuǎn)型的社會(huì)成本?！?
“預(yù)估‘十五五’電價(jià)矛盾或更加凸顯，需要進(jìn)一步理順體制機(jī)制，促進(jìn)成本公平分?jǐn)偅侠硐c疏導(dǎo)?！鄙鲜鍪茉L的電力企業(yè)規(guī)劃人士說。
規(guī)劃制定應(yīng)納入經(jīng)濟(jì)性評(píng)價(jià)維度
“迫切需要研究我們到底能承受多高的電價(jià)，如果不加強(qiáng)引導(dǎo)，無論是新能源還是煤電都可能出現(xiàn)效益不好的情況，不利于產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)健康發(fā)展?！庇邪l(fā)電企業(yè)人士呼吁。
當(dāng)前“十五五”規(guī)劃前期研究逐漸收官。上述發(fā)電企業(yè)人士表示，市場(chǎng)中流傳出的各種規(guī)劃目標(biāo)數(shù)據(jù)之間存在不自洽的情況，總體呈現(xiàn)新能源等規(guī)劃目標(biāo)較大的特點(diǎn)。針對(duì)此前能源規(guī)劃和當(dāng)前前期研究聚焦的重大問題，柴瑋認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)改變能源規(guī)劃方式，加大統(tǒng)籌規(guī)劃的力度。過去，我國(guó)能源規(guī)劃和各電源、各能源品種的專項(xiàng)規(guī)劃往往由行業(yè)主管單位具體業(yè)務(wù)部門牽頭制定，在規(guī)劃過程中不可避免地更多考慮某一單品的發(fā)展需要，在整體協(xié)同方面有所不足。
此外，在規(guī)劃制定過程中，省級(jí)規(guī)劃與國(guó)家規(guī)劃也需加強(qiáng)銜接。國(guó)家能源局此前制定的《省級(jí)能源發(fā)展規(guī)劃管理辦法》，明確提出省級(jí)能源發(fā)展規(guī)劃審批程序包括銜接、預(yù)審和批復(fù)三個(gè)環(huán)節(jié)，未經(jīng)國(guó)家能源局批準(zhǔn)的省級(jí)能源發(fā)展規(guī)劃不得發(fā)布實(shí)施。不過，在具體執(zhí)行時(shí)也時(shí)有跑偏現(xiàn)象發(fā)生。
柴瑋建議，應(yīng)該綜合各種宏觀約束目標(biāo)，在支撐電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定可靠運(yùn)行的基礎(chǔ)上，考慮終端用戶電價(jià)上漲的承受能力，統(tǒng)籌考慮需要多少裝機(jī)容量，得出“十五五”規(guī)劃目標(biāo)。
在規(guī)劃研究過程中，要注重能源發(fā)展的經(jīng)濟(jì)效益，“新能源其實(shí)并不便宜”。她建議國(guó)家價(jià)格主管部門應(yīng)該全程參與到規(guī)劃過程中，所有擬建的輸電通道和電源裝機(jī)都應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃階段就進(jìn)行電力市場(chǎng)環(huán)境下的經(jīng)濟(jì)性測(cè)算；地方政府在規(guī)劃的時(shí)候也要算好“經(jīng)濟(jì)賬”，要厘清能承受多大的電價(jià)上漲空間、哪些終端用戶還有承受空間。
孫健認(rèn)為，電力市場(chǎng)環(huán)境下，未來應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)劃和市場(chǎng)的有效銜接，規(guī)劃的目標(biāo)落地要靠市場(chǎng)引導(dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)行的良好基礎(chǔ)依賴科學(xué)的規(guī)劃，需要更多發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)和市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)的參考作用。
此外，柴瑋提到，無論是煤電還是風(fēng)光，在系統(tǒng)中如果提供同一價(jià)值的商品，都應(yīng)該具有統(tǒng)一的定價(jià)機(jī)制，并且用價(jià)格機(jī)制引導(dǎo)其發(fā)展。一些示范性科技創(chuàng)新項(xiàng)目應(yīng)該與其他項(xiàng)目同臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)，其高投入不應(yīng)全部通過電價(jià)來疏導(dǎo)解決，而應(yīng)通過專項(xiàng)科技資金來進(jìn)行彌補(bǔ)。
中國(guó)能建廣東省電力設(shè)計(jì)研究院副總工程師余欣梅認(rèn)為，在研究和制定規(guī)劃時(shí)，還要充分考慮技術(shù)進(jìn)步帶來的發(fā)展空間。比如，過去海上風(fēng)電發(fā)展經(jīng)濟(jì)性欠佳，近年來已經(jīng)可以實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)，“目前的規(guī)劃制定易受現(xiàn)有成熟技術(shù)的局限，一旦未來某個(gè)或某些關(guān)鍵技術(shù)取得突破，無論是在能源供應(yīng)端還是消費(fèi)端，整個(gè)規(guī)劃的思維也許都需要做出重大調(diào)整”。
眾多受訪專家認(rèn)為，規(guī)劃對(duì)于市場(chǎng)主要起戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，并不完全決定市場(chǎng)發(fā)展規(guī)模，應(yīng)該充分發(fā)揮市場(chǎng)本身的自發(fā)性和價(jià)格的引導(dǎo)作用。中國(guó)能建廣東省電力設(shè)計(jì)研究院能源咨詢規(guī)劃院能源咨詢部副部長(zhǎng)郭經(jīng)韜認(rèn)為，近幾年分布式光伏發(fā)展速度已經(jīng)遠(yuǎn)超“十四五”規(guī)劃之時(shí)的預(yù)期，規(guī)劃主要起到戰(zhàn)略導(dǎo)向作用。近年來，光伏發(fā)電、風(fēng)電等新能源的建設(shè)成本加速下降，由此帶來了裝機(jī)規(guī)模的迅速增長(zhǎng)，是市場(chǎng)和規(guī)劃雙向奔赴的典型代表。
早期，企業(yè)去找項(xiàng)目，政府將項(xiàng)目納入規(guī)劃，所有的大項(xiàng)目納入規(guī)劃才能核準(zhǔn)。如今，規(guī)劃年年滾動(dòng)修訂，難以適應(yīng)市場(chǎng)形勢(shì)的變化。受訪業(yè)內(nèi)人士均表示，市場(chǎng)形勢(shì)變化太快，是“十五五”規(guī)劃研究的一大難點(diǎn)。
碳雙控考核影響省級(jí)規(guī)劃
“雙碳”目標(biāo)，特別是2030年前要實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰的目標(biāo)是影響我國(guó)能源“十五五”規(guī)劃最主要的邊界條件。
與“十四五”最大的不同是，“十五五”期間，我國(guó)將正式實(shí)施碳排放雙控制度。2024年8月2日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《加快構(gòu)建碳排放雙控制度體系工作方案》，明確“十五五”時(shí)期，將碳排放強(qiáng)度降低作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展約束性指標(biāo)，開展碳排放總量核算工作，不再將能耗強(qiáng)度作為約束性指標(biāo)；實(shí)施以強(qiáng)度控制為主、總量控制為輔的碳排放雙控制度，建立碳達(dá)峰碳中和綜合評(píng)價(jià)考核制度，確保如期實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)。
我國(guó)的能耗雙控正式執(zhí)行于“十一五”，自“十二五”以來，也同步執(zhí)行碳強(qiáng)度控制。“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要目標(biāo)值在綠色生態(tài)中設(shè)定了單位GDP能耗五年累計(jì)下降18%和單位GDP能耗五年累計(jì)下降13.5%的目標(biāo)。這兩個(gè)目標(biāo)值也體現(xiàn)在國(guó)家能源“十四五”規(guī)劃方案《“十四五”現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》中。
從考核的角度來看，“十五五”將新增碳排放總量目標(biāo)考核，不過“十五五”仍處于碳達(dá)峰的攻堅(jiān)期，預(yù)計(jì)碳總量目標(biāo)的考核影響不會(huì)很大。
國(guó)家層面“十五五”不再將能耗強(qiáng)度指標(biāo)列作約束性指標(biāo)，但這并不意味著能耗雙控機(jī)制就退出歷史舞臺(tái)，因?yàn)楣?jié)能和提高能效、控制化石能源消費(fèi)總量在能源轉(zhuǎn)型和實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)進(jìn)程中仍將發(fā)揮重要作用。
中國(guó)電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院節(jié)能與環(huán)保研究所研究員馮相昭認(rèn)為，能耗雙控制度經(jīng)過較長(zhǎng)時(shí)間的執(zhí)行，相對(duì)于碳雙控來說，較為成熟，特別是能耗強(qiáng)度控制是一個(gè)比較好的節(jié)能降碳管理抓手，“十五五”有可能還會(huì)在能源行業(yè)、重點(diǎn)領(lǐng)域繼續(xù)使用。
碳雙控約束的加強(qiáng)，將進(jìn)一步引導(dǎo)能源行業(yè)加快綠色低碳轉(zhuǎn)型，這也將在國(guó)家能源“十五五”規(guī)劃中得以體現(xiàn)。
據(jù)悉，此前由生態(tài)環(huán)境部開展的碳強(qiáng)度考核職責(zé)，2024年轉(zhuǎn)至國(guó)家發(fā)展改革委。未來各省碳總量目標(biāo)設(shè)定、考核工作都將由國(guó)家發(fā)展改革委來牽頭實(shí)施。
碳排放雙控指標(biāo)的分解和考核將進(jìn)一步影響省級(jí)能源規(guī)劃?！都涌鞓?gòu)建碳排放雙控制度體系工作方案》提出，合理分解碳排放雙控指標(biāo)，五年規(guī)劃初期，綜合考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、區(qū)域和功能定位、產(chǎn)業(yè)和能源結(jié)構(gòu)等因素，將碳排放雙控指標(biāo)合理分解至各省份。各省份可進(jìn)一步細(xì)化分解碳排放雙控指標(biāo)，壓實(shí)地市及重點(diǎn)企業(yè)控排減排責(zé)任。
當(dāng)前各省級(jí)政府尤為關(guān)注碳雙控考核的落地方式，具體來說，就是被分解到多大的碳排放強(qiáng)度值和總量值。
有能源政策研究人士表示，除北京、上海等地基本確定碳達(dá)峰外，其他地區(qū)尚處于能耗和排放增長(zhǎng)階段，各地區(qū)碳雙控的壓力感知不同，東西部不同省區(qū)都存在碳雙控壓力，總體上呈現(xiàn)東部地區(qū)總量壓力大、西部地區(qū)強(qiáng)度壓力大的特征。
盡管近年來新能源裝機(jī)快速發(fā)展，但對(duì)應(yīng)“十四五”的考核要求來看，要完成強(qiáng)度考核的壓力不小。
2023年底，國(guó)家發(fā)展改革委主任鄭柵潔在向全國(guó)人大常委會(huì)匯報(bào)《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》實(shí)施中期評(píng)估報(bào)告時(shí)指出，單位GDP能源消耗（即能耗強(qiáng)度）降低和單位GDP二氧化碳排放（即碳強(qiáng)度）降低兩項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)度滯后預(yù)期。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2023年我國(guó)能耗強(qiáng)度下降0.5%，碳強(qiáng)度與2022年持平；2022年能耗強(qiáng)度同比下降0.1%，碳強(qiáng)度同比下降0.8%；2021年，能源強(qiáng)度同比下降2.7%，碳強(qiáng)度同比下降3.8%。
“十五五”各省分解后的碳雙控指標(biāo)成地方關(guān)切，強(qiáng)度考核的背后依然是總量目標(biāo)，影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
也有從事省級(jí)能源規(guī)劃研究人士表示，由于國(guó)家尚未出臺(tái)分解具體的碳排放雙控目標(biāo)值，該考核對(duì)于能源“十五五”規(guī)劃前期的研究影響尚不明顯，充滿不確定性。不過，可以預(yù)期，一旦碳排放雙控目標(biāo)確定和分解，其影響是全面和深遠(yuǎn)的。由于可再生能源沒有碳排放，為實(shí)現(xiàn)碳考核，“十五五”促進(jìn)非化石能源消費(fèi)的力度還將持續(xù)加大。
日前，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)2024年度報(bào)告》提示，2023年，我國(guó)非化石能源占能源消費(fèi)總量的比重增長(zhǎng)至17.9%；可再生能源發(fā)電總裝機(jī)達(dá)到15.16億千瓦，占全國(guó)發(fā)電總裝機(jī)的比重為51.9%。
有電力規(guī)劃人士提示，碳達(dá)峰，重點(diǎn)在于電力行業(yè)碳達(dá)峰；碳中和，關(guān)鍵在于電力行業(yè)碳中和，但碳達(dá)峰并不等于用電達(dá)峰。我國(guó)的電力需求仍將保持旺盛增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，碳達(dá)峰也是用電量“增量達(dá)峰”的進(jìn)程。
保電力安全穩(wěn)定供應(yīng)的前提下，將煤電峰值控制在1400吉瓦左右（統(tǒng)籌協(xié)調(diào)保供情景），或主要通過低碳能源實(shí)現(xiàn)電力保供，嚴(yán)控現(xiàn)階段核準(zhǔn)和在建的煤電項(xiàng)目投運(yùn)，將煤電峰值控制在1250吉瓦左右（低碳資源保供情景），這兩種情景下，電力系統(tǒng)均可在2060年實(shí)現(xiàn)凈零排放，區(qū)別是前者需要成本高昂的碳捕集與封存工程作為減排技術(shù)的支持。
盡管碳排放雙控指標(biāo)尚未出臺(tái)，增加綠色電力消費(fèi)已成趨勢(shì)。2024年10月，廣東省能源局發(fā)布《關(guān)于重點(diǎn)用能單位綠色電力消費(fèi)和用能預(yù)算管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》，明確高耗能企業(yè)要切實(shí)增加綠色電力消費(fèi)，綠色電力消費(fèi)比例原則上應(yīng)不低于全國(guó)平均水平，2024年綠色電力消費(fèi)比例為34%，2025年比例暫定為35%。
在碳排放雙控考核即將來臨之際，加強(qiáng)碳市場(chǎng)與綠電、綠證市場(chǎng)的銜接也尤為重要。
