中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：2014年12月26日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議分組審議了國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大首次提交的《大氣污染防治法（修訂草案）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《修訂草案》）。
現(xiàn)行《大氣污染防治法》制定于1987年，并于1995年、2000年先后做過(guò)兩次修改，距今已近14年未做修改，目前正在進(jìn)行第三次修改?！洞髿馕廴痉乐畏ā返男薷牟粌H關(guān)系到何時(shí)能夠重現(xiàn)藍(lán)天，而且與每一個(gè)人的健康息息相關(guān)。
根據(jù)中國(guó)的修法慣例，一部法律修訂草案，要經(jīng)過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)的三次審議才能進(jìn)行表決。為此，就《大氣污染防治法》應(yīng)該如何更好地修改，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道專(zhuān)訪了全國(guó)人大常委、中科院科技政策與管理科學(xué)研究所所長(zhǎng)王毅。
本報(bào)記者 王爾德 北京報(bào)道
應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)與新《環(huán)保法》的銜接
《21世紀(jì)》：您如何整體評(píng)價(jià)《修訂草案》？
王毅：本次國(guó)務(wù)院提請(qǐng)審議的《修訂草案》跟前一段國(guó)務(wù)院法制辦征求意見(jiàn)的稿子變化并不大，我同一些從事環(huán)境保護(hù)的專(zhuān)家學(xué)者進(jìn)行過(guò)一些討論交流，大家普遍認(rèn)為，目前《修訂草案》跟我們實(shí)現(xiàn)防治大氣污染和“重現(xiàn)藍(lán)天”的目標(biāo)要求還有比較大的距離。
《21世紀(jì)》：為什么會(huì)出現(xiàn)比較大的差距？
王毅：主要有三個(gè)原因，一是它沒(méi)有全面落實(shí)新《環(huán)保法》的各項(xiàng)規(guī)定，其中很多的條款基本都是簡(jiǎn)單的重復(fù)，沒(méi)有突破，包括像區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控、按日連續(xù)處罰、信息公開(kāi)和公眾參與等，而新《環(huán)保法》的原則只有在單行法修訂草案中得以落實(shí)才能真正發(fā)揮效用。二是作為單行法，如果規(guī)定過(guò)于原則，則與我們目前所處的嚴(yán)重大氣污染防治階段的要求不符，特別是其中一些程序性、時(shí)限性的規(guī)定更加缺乏。由于過(guò)于原則的規(guī)定，也給執(zhí)行帶來(lái)了很大的難度和過(guò)大的行政管制空間。最近焦點(diǎn)訪談報(bào)道的山東魯抗醫(yī)藥(600789,股吧)股份公司偷排含有大量抗生素的污水案例，這實(shí)際上并不是一個(gè)新的情況，含有抗生素的污水污染之前也有過(guò)報(bào)道。但這次事件透露出的是，排污企業(yè)、第三方運(yùn)營(yíng)單位以及地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)出現(xiàn)了系統(tǒng)性的漏洞，不是某一個(gè)部門(mén)出了問(wèn)題，而是從數(shù)據(jù)到監(jiān)管整個(gè)鏈條都存在問(wèn)題，同時(shí)也給現(xiàn)在要推行的“第三方治理”敲響了警鐘。三是目前的修訂草案主要還是以末端治理為主，沒(méi)有更多考慮關(guān)口前移，或者說(shuō)部門(mén)立法的痕跡還是非常明顯，沒(méi)有統(tǒng)籌考慮源頭控制、過(guò)程控制和多元共治，特別是多部門(mén)、多地區(qū)、多污染物的協(xié)同控制沒(méi)有得到充分體現(xiàn)。
區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制應(yīng)作出一定突破
《21世紀(jì)》：十八屆四中全會(huì)提出依法治國(guó)，如果《大氣污染防治法》不能?chē)?yán)格修訂，三中全會(huì)提出的“用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”就無(wú)法落到實(shí)處。對(duì)《大氣污染防治法》的修訂模式您有何建議？
王毅：建議人大以《大氣污染防治法》修訂為契機(jī)，更多地考慮在立法模式和立法思路上進(jìn)行改變，轉(zhuǎn)變部門(mén)立法的模式，發(fā)揮人大在立法中的作用，吸收各利益相關(guān)方的意見(jiàn)。由于《大氣污染防治法》跟民生聯(lián)系非常緊密，又是涉及到社會(huì)經(jīng)濟(jì)多個(gè)領(lǐng)域和多部門(mén)的管理事務(wù)。改變立法模式，更好地發(fā)揮人大的作用，不僅有利于落實(shí)人大常委會(huì)2014年4月份通過(guò)的新《環(huán)保法》的各項(xiàng)原則，而且還會(huì)為之后將要修訂的《水污染防治法》提供一個(gè)好的案例；否則，沿襲目前這種修改力度和模式，有可能會(huì)產(chǎn)生一系列的不良后果。同時(shí)，建議把目前的《大氣污染防治法》更名為《清潔空氣法》，這不僅是字面上的修改，而是從被動(dòng)的污染防治轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)地提供清潔空氣、提升環(huán)境質(zhì)量，這與當(dāng)前發(fā)展經(jīng)濟(jì)和消除嚴(yán)重灰霾天氣的雙重目標(biāo)相一致。
從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，治污的思路也是從末端治理向前端轉(zhuǎn)移，是從治理思路上、方式上、立法手段上的整體轉(zhuǎn)變，同時(shí)把立法、執(zhí)法、和司法統(tǒng)一起來(lái)。因此，我們要打破部門(mén)立法框子，從轉(zhuǎn)變能源結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面入手，全方面控制灰霾產(chǎn)生；如果僅從末端治理，我們“重現(xiàn)藍(lán)天”的時(shí)間就會(huì)往后拖。所以要考慮從更廣闊的角度研究清潔空氣提供，而不是僅考慮末端治理。
同樣，我們也注意到，國(guó)際上有關(guān)清潔空氣的立法越來(lái)越精細(xì)化。例如這次《修訂草案》條文是100條，約21000字；再看美國(guó)的《清潔空氣法》，1990年設(shè)立，經(jīng)過(guò)多次修改，目前翻譯成中文大概有60萬(wàn)字，是我們現(xiàn)在的30倍，雖然它只有271條，但每個(gè)條下有子條，子條下有款，對(duì)各項(xiàng)措施都有非常嚴(yán)格和精細(xì)的規(guī)定。當(dāng)然美國(guó)的模式和我們的不一樣，他們把各類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)、措施、程序性規(guī)定等都統(tǒng)一在一起，所有防治措施都能找到相應(yīng)條款。再比如在南加州，污染罰款從1000美元到100萬(wàn)美元，每一檔都有明確的說(shuō)明，包括附帶刑事責(zé)任，自由裁量空間非常小，這才叫精細(xì)化管理。我們現(xiàn)在的環(huán)境保護(hù)離精細(xì)化管理還相差非常遠(yuǎn)，因此要根據(jù)我們自己的情況，制定“中國(guó)版”的清潔空氣法。
《21世紀(jì)》：《修訂草案》是否應(yīng)該提出全國(guó)空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)的時(shí)間表？
王毅：大氣污染防治是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，我們?cè)谥贫劝才派蠎?yīng)該有明確的程序性和時(shí)限性規(guī)定，要有明確的時(shí)間表和路線圖。我國(guó)現(xiàn)在提出到2030年左右實(shí)現(xiàn)二氧化碳排放總量達(dá)到峰值，2025年前后煤炭消費(fèi)總量也可能達(dá)峰。那么，我國(guó)的空氣質(zhì)量是否也可以提出到2030年左右使主要城市和三大重要區(qū)域“京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角”實(shí)現(xiàn)二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。
經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域性差異要求法律的精細(xì)化制度安排須實(shí)行分區(qū)域?qū)Σ??？梢愿鶕?jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)達(dá)標(biāo)情況，通過(guò)稅收、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和生態(tài)補(bǔ)償?shù)仁侄危o予不同地區(qū)差異化制度安排，應(yīng)對(duì)減排目標(biāo)做出剛性的、程序性的規(guī)定。針對(duì)具體污染物來(lái)講，我們過(guò)去只有兩種大氣污染約束性指標(biāo)，而美國(guó)的《清潔空氣法》列出的標(biāo)準(zhǔn)污染物和有害污染物將近200種。雖然我們不一定將這些污染物都列出來(lái)，但最起碼要針對(duì)最主要的5－10種污染物制定詳細(xì)的減排制度措施，包括目標(biāo)、時(shí)間表和路線圖。
《21世紀(jì)》：《修訂草案》對(duì)大氣污染的區(qū)域性特點(diǎn)也未提出有效的制度安排。對(duì)此，您有何建議？
王毅：目前，關(guān)于區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控在《修訂草案》里規(guī)定得比較空泛，沒(méi)有具體的可操作的制度安排。實(shí)際上在國(guó)際上已有比較好的經(jīng)驗(yàn)，比如美國(guó)有聯(lián)邦環(huán)保局派出的大區(qū)機(jī)構(gòu)。
我們要建設(shè)生態(tài)文明，要進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新，雖然現(xiàn)在要進(jìn)行環(huán)境大部制改革還存在一定困難，為什么我們?cè)趨^(qū)域污染控制上不能尋找突破口，嘗試設(shè)立一些區(qū)域（包括流域）的環(huán)保派出機(jī)構(gòu)，建立區(qū)域環(huán)境綜合管理體系，統(tǒng)籌區(qū)域大氣污染防治。通過(guò)這樣的制度創(chuàng)新，才能使所謂的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制通過(guò)試點(diǎn)落到實(shí)處，而不是僅僅停留在紙面上。
常態(tài)化限行值得商榷
《21世紀(jì)》：《修訂草案》沒(méi)有關(guān)于信息公開(kāi)和公眾參與的內(nèi)容，對(duì)此，您怎樣理解？
王毅：關(guān)于信息公開(kāi)和公眾參與的問(wèn)題，在新《環(huán)保法》中都有專(zhuān)章表述，這也被認(rèn)為是新《環(huán)保法》的一大亮點(diǎn)。但在與公眾息息相關(guān)的《修訂草案》中，關(guān)于信息公開(kāi)和公眾參與方面的內(nèi)容很珍惜筆墨，沒(méi)有更詳細(xì)的制度規(guī)定。我們知道，設(shè)置再多的政府管理人員也不可能代替公眾參與，只有當(dāng)?shù)氐睦习傩詹鸥私鈱?shí)際情況，更了解當(dāng)?shù)氐呐盼燮髽I(yè)，也只有他們才能提供更好的監(jiān)督，所以我們可以設(shè)立更好的制度，增強(qiáng)社會(huì)組織的能力建設(shè)和組織化程度，鼓勵(lì)有序公眾參與，包括獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)、懲罰造假，發(fā)動(dòng)公眾發(fā)現(xiàn)和制止企業(yè)污染行為。
同時(shí)，還要加強(qiáng)按日連續(xù)計(jì)罰的力度，加大執(zhí)法，否則我們所謂的違法成本低、執(zhí)法成本高的局面就難以改變。除此之外，《修訂草案》中還有一些其他的問(wèn)題，希望能夠更多征求利益相關(guān)方的觀點(diǎn)，不要急于盡快通過(guò)，而是進(jìn)行科學(xué)細(xì)致的修改工作，使修改質(zhì)量不斷提升。
《21世紀(jì)》：《修訂草案》提出在重污染天氣下地方政府有臨時(shí)限制車(chē)輛運(yùn)行的權(quán)力，但也提出來(lái)可以常態(tài)化的限制車(chē)輛使用。對(duì)此，您如何評(píng)價(jià)？
王毅：常態(tài)化限行制度是值得商榷的，特別是不應(yīng)給以個(gè)人財(cái)產(chǎn)為基礎(chǔ)的行政性限行或禁行留下空間。北京市的車(chē)輛限行規(guī)定恰恰提供了一個(gè)負(fù)面的案例，過(guò)去本來(lái)限號(hào)行駛是一個(gè)臨時(shí)行為，但其結(jié)果之一是加速了北京機(jī)動(dòng)車(chē)數(shù)量的增加，很多家庭都有了兩輛車(chē)，也沒(méi)有因此獲得補(bǔ)償，現(xiàn)在又在討論單雙號(hào)運(yùn)行的可行性，似乎要將這種行政性限行常態(tài)化。雖然限行和禁行有不同的方案，但我個(gè)人認(rèn)為，以損害私人財(cái)產(chǎn)利益為基礎(chǔ)的常態(tài)化行政性限行是不良條款，不僅無(wú)助法控制汽車(chē)數(shù)量的增長(zhǎng)，也無(wú)法解決大氣污染問(wèn)題。這已經(jīng)被許多國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)所證明。因此，這類(lèi)條款不應(yīng)列入到《修訂草案》。
實(shí)際上，這次人大常委會(huì)會(huì)議上討論的《立法法修正案（草案）》就提出“沒(méi)有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范”。因此，正確的做法應(yīng)該是構(gòu)建公交導(dǎo)向的城市發(fā)展模式，把更多的路權(quán)給予公交，大力發(fā)展公共交通，采取市場(chǎng)化手段調(diào)節(jié)出行方式等。
總之，我們還需要做更細(xì)致的修改，使大氣污染防治法或清潔空氣法能成為改善大氣質(zhì)量的制度標(biāo)桿，真正實(shí)現(xiàn)用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。
