中國儲能網(wǎng)訊：可再生能源由于單位裝機占地面積較大、布局分散，用地用海需求遠高于傳統(tǒng)能源。近年來隨著可再生能源裝機規(guī)模的快速擴張，用地用海要素供給的矛盾與壓力初顯，不僅增加了可再生能源開發(fā)的難度與成本，亦成為影響國土空間開發(fā)保護新格局構(gòu)建的不確定性因素。面對未來持續(xù)上升的可再生能源裝機需求，以及日趨嚴格的國土空間用途管制要求，亟需通過本次可再生能源法修改，在立法層面明確可再生能源用地用海要素保障的重要意義，設(shè)計科學規(guī)范的資源調(diào)查與發(fā)展規(guī)劃流程，確?？稍偕茉撮_發(fā)利用規(guī)劃與國土空間規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的有效銜接，從而協(xié)同促進可再生能源高質(zhì)量發(fā)展與國土空間開發(fā)保護格局優(yōu)化。
可再生能源發(fā)展
與國土空間開發(fā)保護的矛盾初顯
可再生能源開發(fā)對國土空間的影響，既包括促進“沙戈荒”地區(qū)和采煤沉陷區(qū)生態(tài)修復(fù)等積極效果，也面臨發(fā)電設(shè)施及配套設(shè)施用地用海與國土空間開發(fā)保護之間的潛在矛盾，主要表現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境損害和空間功能沖突。就生態(tài)環(huán)境損害而言，可能侵占生物棲息地和遷徙洄游通道，不利于生物多樣性保護；造成植被破壞和土壤擾動，破壞自然景觀及生態(tài)功能，增加水土流失及其他地質(zhì)災(zāi)害風險；產(chǎn)生噪聲或光污染，影響城鄉(xiāng)人居環(huán)境等。就空間功能沖突而言，可能影響所占用國土空間的原有功能，例如占用農(nóng)田，引發(fā)可再生能源發(fā)展與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的功能沖突；占用河道、湖泊、水庫及周邊地區(qū)，與防洪、供水等功能沖突；占用海域，與國防、航運、漁業(yè)養(yǎng)殖等功能沖突。
以上矛盾的出現(xiàn)主要源于三方面原因：一是可再生能源發(fā)展早期，對其潛在的空間影響認識不充分，加之國土空間治理體系尚未形成，部分項目未經(jīng)嚴格審慎的選址論證便匆忙上馬，在生態(tài)保護紅線等應(yīng)嚴格限制建設(shè)的區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)了一批“歷史遺留”項目；二是受可再生能源開發(fā)熱潮驅(qū)使，一些項目在未取得相關(guān)行政部門全部審批手續(xù)的情況下違規(guī)違法建設(shè)；三是部分項目建設(shè)過程中施工不當，未采取有效的生態(tài)環(huán)境影響減緩措施，事后的生態(tài)修復(fù)不到位。
為了避免可再生能源發(fā)展用地用海矛盾的進一步擴大，近期國家發(fā)改委、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、水利部、國家林草局以及國家能源局等部門密集出臺多項文件，以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，按照國土空間用途管制要求，劃定可再生能源發(fā)電設(shè)施及其配套設(shè)施選址的禁止、限制和鼓勵區(qū)域，標志著可再生能源用地用海要素供給開始走向規(guī)范化。然而以上政策措施多處于探索試行或意見征求階段，存在一定的不確定性。盡管明確了永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、重點國有林場、河湖水庫、近海海域等可再生能源開發(fā)必須避讓的國土空間類型，但是對于可能出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害和空間功能沖突的一般區(qū)域未做出詳細規(guī)定，有的地區(qū)在實際執(zhí)行過程中出現(xiàn)可再生能源用地用海審批“一刀切”的現(xiàn)象，加大了可再生能源項目開發(fā)的難度。
可再生能源進一步發(fā)展
提高用地用海要素保障要求
在碳達峰碳中和目標驅(qū)動下，可再生能源裝機規(guī)模仍將在未來一段時間內(nèi)快速增加，從供給總量、空間協(xié)調(diào)和管理機制三個維度對可再生能源用地用海要素保障提出更高要求。
就供給總量而言，本文利用電力系統(tǒng)規(guī)劃模型初步測算，2060年我國集中式光伏、陸上風電、海上風電的裝機容量分別有望增長到現(xiàn)有水平的6倍、3倍、9倍以上。據(jù)此估算，2060年集中式光伏和陸上風電設(shè)施占地面積將達到440萬公頃，海上風場涉及海域面積超過620萬公頃，占地及涉?？偯娣e同2023年度全國國土變更調(diào)查中的交通運輸用地面積相當。電網(wǎng)等配套設(shè)施將同步快速發(fā)展，例如特高壓輸電線路容量預(yù)計擴大到現(xiàn)有水平的3倍左右，其變電站及電力通道占地面積隨之擴大。由此可見，未來可再生能源開發(fā)將成為國土空間的重要用途之一，用地用海要素保障壓力較當前顯著提高。
就空間協(xié)調(diào)而言，我國電力需求和自然資源要素供應(yīng)呈現(xiàn)明顯的空間錯配格局。東部地區(qū)人口稠密、經(jīng)濟發(fā)達，綠色電力需求旺盛，但是土地和海域資源緊張；西部地區(qū)風能、太陽能資源充沛，可再生能源開發(fā)用地供給充足，但生態(tài)環(huán)境相對脆弱，且由于遠離負荷中心，可再生能源的大規(guī)模布局將增加電網(wǎng)傳輸及調(diào)度壓力。為了促進可再生能源的高質(zhì)量發(fā)展，必須加強全國與地方統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，科學確定可再生能源用地用海要素供給的規(guī)模及分布。一方面要盡力保障東部地區(qū)用地用海要素供給，使可再生能源布局盡量接近消納中心，降低系統(tǒng)總成本；另一方面要在確保生態(tài)環(huán)境穩(wěn)定的前提下，促進西部地區(qū)電源與電網(wǎng)的協(xié)同發(fā)展，充分發(fā)揮西部地區(qū)的可再生能源自然資源要素供給優(yōu)勢。
就管理機制而言，首先，可再生能源的快速擴張對用海用地審批流程提出更高要求，需要在規(guī)避生態(tài)環(huán)境損害和空間功能沖突的同時，確保用地用海要素供給水平能夠匹配可再生能源的發(fā)展速度。其次，可再生能源用地用海分布零散，使用年限不一，且可能與其他生產(chǎn)、生活、生態(tài)功能共享國土空間，未來大規(guī)模開發(fā)無疑將加劇可再生能源用地用海的管理難度，需要結(jié)合其用地用海的特殊性創(chuàng)新管理辦法及手段。最后，可再生能源開發(fā)對國土空間的影響產(chǎn)生于建設(shè)、運行和退役各個環(huán)節(jié)，需要加強可再生能源全生命周期的用地用海監(jiān)測管理，特別是面對與可再生能源加速擴張同步發(fā)生的大規(guī)模退役問題，需要落實退役后的生態(tài)修復(fù)及國土空間再利用。
優(yōu)化資源調(diào)查與發(fā)展規(guī)劃流程，
更好銜接國土空間規(guī)劃
建立健全可再生能源的用地用海要素保障機制是實現(xiàn)可再生能源高質(zhì)量發(fā)展的基石。國際社會已開展積極探索，例如歐盟《可再生能源指令》要求各成員國在2025年5月21日前完成本國可再生資源潛力評價、發(fā)電及配套設(shè)施布局的空間適宜性評估，篩選用于保障2030年歐盟可再生能源目標實現(xiàn)的區(qū)域范圍，該工作可以基于現(xiàn)有空間規(guī)劃、海洋規(guī)劃開展。2026年2月21日前，各成員國要在以上已篩選區(qū)域內(nèi)劃定“可再生能源加速發(fā)展地區(qū)”，需通過科學評估確定在該地區(qū)發(fā)展可再生能源不會造成重大環(huán)境影響，并制定環(huán)境影響減緩措施。歐盟此舉意在確保能源轉(zhuǎn)型目標的順利實現(xiàn)，避免可再生能源開發(fā)的空間影響，同時也通過預(yù)先評估及規(guī)劃，提高可再生能源項目選址審批效率。
當前我國已經(jīng)基本建立國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)性制度框架，并據(jù)此開展了可再生能源用地用海要素保障的政策探索。筆者基于國內(nèi)及國際經(jīng)驗，結(jié)合未來我國可再生能源發(fā)展趨勢，以“優(yōu)化資源調(diào)查與發(fā)展規(guī)劃流程，實現(xiàn)與國土空間規(guī)劃的有效銜接”為核心思路，提出完善我國可再生能源用地用海要素保障機制的思考。
一是應(yīng)在《可再生能源法》《國土空間規(guī)劃法》等相關(guān)法律中明確可再生能源用地用海要素保障的重要地位，為規(guī)范可再生能源用地用海行為、保障要素供給提供法律依據(jù)。
二是加快可再生能源資源調(diào)查、用地用海適宜性評估、開發(fā)利用規(guī)劃編制等相關(guān)技術(shù)標準制定，加強基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和技術(shù)方法等支撐能力建設(shè)。在科學評估可再生能源用地用海要素供給條件及潛在空間影響的基礎(chǔ)上，自上而下地對全國及地方的可再生能源發(fā)展目標和布局作出戰(zhàn)略性系統(tǒng)性安排，促進可再生能源發(fā)展的空間協(xié)調(diào)。
三是實現(xiàn)可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃、電網(wǎng)規(guī)劃等與國土空間規(guī)劃的有效銜接。一方面，可再生能源發(fā)電設(shè)施及電網(wǎng)等配套設(shè)施選址規(guī)劃應(yīng)當符合國土空間用途管制要求；另一方面，各級國土空間規(guī)劃編制過程中應(yīng)當充分考慮可再生能源發(fā)展目標，預(yù)留可再生能源發(fā)電設(shè)施及配套設(shè)施的建設(shè)空間，將大型可再生能源項目列入重點建設(shè)項目清單，將經(jīng)可行性論證的可再生能源項目列入國土空間規(guī)劃“一張圖”。
四是加強部門協(xié)作、形成工作合力，優(yōu)化可再生能源用地用海的審批流程；針對可再生能源用地零散化、空間復(fù)合化、走向深遠海等發(fā)展趨勢，創(chuàng)新用地用海管理手段；開展可再生能源建設(shè)、運行、退役全流程的用地用海監(jiān)測管理，制定生態(tài)環(huán)境影響減緩規(guī)則及措施，壓實生態(tài)修復(fù)主體責任。
可再生能源用地用海要素保障是一個跨部門、跨領(lǐng)域的綜合難題。面對未來我國可再生能源加速擴張態(tài)勢，希望與多學科多領(lǐng)域?qū)＜夜餐接懀剿骺稍偕茉从玫赜煤Ｒ毓┙o與管理的新模式新辦法，減緩可再生能源開發(fā)利用的空間影響，促進可再生能源高質(zhì)量發(fā)展與國土空間開發(fā)保護格局優(yōu)化的雙重目標實現(xiàn)。
（張達系清華大學能源環(huán)境經(jīng)濟研究所長聘副教授；馬詩萍系福建農(nóng)林大學菌草與生態(tài)學院（碳中和學院）副教授；朱子恒系清華大學能源環(huán)境經(jīng)濟研究所博士研究生；黃俊靈系中國長江三峽集團國際清潔能源研究室主任）
