中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：在電力市場(chǎng)化改革浪潮中，“市場(chǎng)力”監(jiān)管已成為懸在中國(guó)大型發(fā)電企業(yè)頭頂?shù)倪_(dá)摩克利斯之劍。然而，現(xiàn)行監(jiān)管框架存在顯著的認(rèn)知偏差與制度錯(cuò)配，對(duì)電力市場(chǎng)化進(jìn)程形成掣肘。
規(guī)?！賶艛啵浩瞥按蠹词菒骸钡谋O(jiān)管誤區(qū)
當(dāng)前監(jiān)管邏輯存在一個(gè)根本誤區(qū)——將市場(chǎng)集中度等同于市場(chǎng)力濫用風(fēng)險(xiǎn)。管理學(xué)中的資源基礎(chǔ)觀強(qiáng)調(diào)，企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)源于對(duì)異質(zhì)性資源（如技術(shù)、管理、品牌）的整合能力，規(guī)模僅是資源整合的結(jié)果而非原因。
在國(guó)際實(shí)踐層面，歐盟主要以《能源批發(fā)市場(chǎng)誠(chéng)信與透明條例》（簡(jiǎn)稱REMIT）和《歐洲聯(lián)盟運(yùn)作條約》（簡(jiǎn)稱TFEU）第102條為依據(jù)監(jiān)管電力市場(chǎng)，旨在禁止內(nèi)幕交易和市場(chǎng)操縱等濫用行為。在法規(guī)框架下，歐盟能源監(jiān)管合作機(jī)構(gòu)（ACER）通過REMIT要求市場(chǎng)參與者報(bào)送交易數(shù)據(jù)，聯(lián)合各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)（NRA）監(jiān)控市場(chǎng)行為。一旦發(fā)現(xiàn)“操縱市場(chǎng)”“內(nèi)幕交易”等行為，ACER與NRA將協(xié)同啟動(dòng)調(diào)查程序，制裁機(jī)制由各國(guó)根據(jù)TFEU第102條實(shí)施。歐盟的市場(chǎng)監(jiān)管體系以數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的被動(dòng)響應(yīng)機(jī)制為核心，遵循“數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)-異常預(yù)警-精準(zhǔn)調(diào)查-行為規(guī)制”的閉環(huán)流程，而非對(duì)市場(chǎng)主體實(shí)施前置性、預(yù)防性的行為控制。
中國(guó)對(duì)于發(fā)電主體的監(jiān)管常常以事前的準(zhǔn)入、審批對(duì)市場(chǎng)主體實(shí)施預(yù)防性控制，并以事后調(diào)節(jié)替代行為審查。通過結(jié)果導(dǎo)向的超額收益回收機(jī)制、價(jià)格上限的過度干預(yù)代替事前市場(chǎng)力濫用預(yù)警和事中交易行為監(jiān)管，回避復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)分析和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼{(diào)查取證環(huán)節(jié)，實(shí)踐中導(dǎo)致以下問題：一是容易產(chǎn)生誤判，電力市場(chǎng)影響企業(yè)收益存在多維度變量，如電力市場(chǎng)的燃料價(jià)格波動(dòng)、可再生能源間歇性、電網(wǎng)阻塞程度等因素，超額利潤(rùn)和市場(chǎng)力之間的因果關(guān)系在不展開充分調(diào)查分析的情況下難以清晰界定；二是弱化事前威懾，誘發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)與監(jiān)管套利，若企業(yè)發(fā)現(xiàn)濫用市場(chǎng)力的預(yù)期收益大于事后處罰成本，可能傾向于主動(dòng)制造市場(chǎng)扭曲；三是扭曲市場(chǎng)信號(hào)，損害價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能，電力市場(chǎng)的核心價(jià)值在于通過價(jià)格信號(hào)引導(dǎo)供需平衡和資源配置，過度依賴事后調(diào)節(jié)和價(jià)格上限干預(yù)會(huì)擠壓市場(chǎng)機(jī)制的作用空間；四是引發(fā)公平性和透明度爭(zhēng)議，事后調(diào)節(jié)常依賴監(jiān)管部門的合理性判斷，缺乏透明的量化標(biāo)準(zhǔn)，可能導(dǎo)致選擇性監(jiān)管和政策不確定性問題。
電力市場(chǎng)監(jiān)管重心應(yīng)從“防范存在”轉(zhuǎn)向“約束行為”，建立基于報(bào)價(jià)異常性、持留容量比例等動(dòng)態(tài)指標(biāo)的監(jiān)測(cè)體系，而非對(duì)大型能源集團(tuán)采用“一刀切”式的限制。
成本回收困境：被忽視的市場(chǎng)力誘因
行業(yè)內(nèi)很多人堅(jiān)信，發(fā)電企業(yè)應(yīng)按邊際成本報(bào)價(jià)，殊不知這是本末倒置。通過激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)的邊際成本，這是果而非因。在這一指導(dǎo)思想下，發(fā)電企業(yè)偏離邊際成本報(bào)價(jià)，常被簡(jiǎn)單歸因?yàn)椤安倏v市場(chǎng)”“濫用市場(chǎng)力”。然而發(fā)電企業(yè)這一報(bào)價(jià)行為的深層癥結(jié)在于發(fā)電企業(yè)的成本疏導(dǎo)不暢。煤電企業(yè)固定成本占比約30%，在全容量補(bǔ)償機(jī)制尚未完全建立的情況下，固定成本難以僅通過邊際成本報(bào)價(jià)回收。同時(shí)，“雙軌制”下的電力市場(chǎng)，火電企業(yè)不僅需要承擔(dān)無法量化的保供責(zé)任，還要分?jǐn)偸袌?chǎng)中的大量不平衡資金和輔助服務(wù)費(fèi)用。企業(yè)面臨生存壓力必然扭曲市場(chǎng)行為，當(dāng)合理利潤(rùn)空間被制度擠壓，發(fā)電企業(yè)只能通過報(bào)價(jià)策略自救，這并非市場(chǎng)力的濫用，而是機(jī)制缺陷下的適應(yīng)性反應(yīng)。
由于煤價(jià)下降，目前煤電行業(yè)處于多年未見的經(jīng)營(yíng)壓力較小狀態(tài)。但長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，煤電角色正從“傳統(tǒng)基荷電源”轉(zhuǎn)向“系統(tǒng)調(diào)節(jié)資源”，面臨持續(xù)的經(jīng)營(yíng)壓力。2021-2022年煤價(jià)高企，煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)不足、能源成本單邊上漲，煤電企業(yè)成本無法傳導(dǎo)，行業(yè)虧損面達(dá)80%，部分省份甚至出現(xiàn)容量充裕度預(yù)警。2025年上半年，煤價(jià)下跌，五大發(fā)電集團(tuán)盈利普漲，然而必須清醒認(rèn)識(shí)到，這種盈利改善很大程度上是外部燃料成本周期性波動(dòng)的結(jié)果，并未觸及煤電行業(yè)深層次的結(jié)構(gòu)性矛盾與發(fā)展困境。煤電機(jī)組利用小時(shí)加速下降，多省出現(xiàn)平均利用小時(shí)2000-3000的情況，但在當(dāng)?shù)刎?fù)荷高峰時(shí)仍然供應(yīng)緊張，其根源在于，隨著“雙碳”目標(biāo)引領(lǐng)下的新型電力系統(tǒng)加速構(gòu)建，煤電角色正從提供主體電量的“電量主體”，轉(zhuǎn)向保障電力供應(yīng)安全與系統(tǒng)調(diào)節(jié)能力的“容量主體”。這一轉(zhuǎn)型意味著煤電必須承擔(dān)雙重挑戰(zhàn)：一是巨額投資壓力，為滿足系統(tǒng)靈活性需求（如深度調(diào)峰、快速啟停）和低碳化要求（如節(jié)能降耗、摻燒生物質(zhì)、CCUS應(yīng)用），現(xiàn)役煤電機(jī)組亟需進(jìn)行大規(guī)模、高投入的技術(shù)改造升級(jí)，增量機(jī)組也不再追求傳統(tǒng)的低煤耗、高利用小時(shí)，而是降低最小技術(shù)出力下限、提高爬坡速率和實(shí)現(xiàn)常態(tài)化啟停調(diào)節(jié)，同樣需要大量研發(fā)和技術(shù)投入。二是發(fā)電空間擠壓，在“先立后破”的能源轉(zhuǎn)型進(jìn)程中，煤電為快速增長(zhǎng)的風(fēng)電、光伏等新能源發(fā)電讓渡發(fā)電空間，其年利用小時(shí)數(shù)呈現(xiàn)不可逆的趨勢(shì)性下降，直接影響了發(fā)電收入的穩(wěn)定性和規(guī)模。
在發(fā)電企業(yè)面臨投資壓力和發(fā)電空間擠壓的情況下，煤電收益體系的不完善導(dǎo)致企業(yè)被迫動(dòng)作變形以進(jìn)行自救。一是容量補(bǔ)償機(jī)制不到位，煤電機(jī)組固定成本難以回收；二是輔助服務(wù)價(jià)格機(jī)制疏導(dǎo)不暢，調(diào)節(jié)資源價(jià)值并未充分反映；三是現(xiàn)貨市場(chǎng)機(jī)制缺乏對(duì)于不能直接發(fā)現(xiàn)的運(yùn)行成本的監(jiān)審，包括機(jī)組空載、啟停、上抬和必開費(fèi)用，需通過核價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償。只有制度設(shè)計(jì)科學(xué)合理、充分反映煤電的真實(shí)價(jià)值與成本，才能引導(dǎo)企業(yè)行為規(guī)范有序，實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)與企業(yè)經(jīng)營(yíng)的正向耦合，而非陷入“機(jī)制扭曲-企業(yè)動(dòng)作變形”的惡性循環(huán)。
綜上所述，當(dāng)前發(fā)電企業(yè)（尤其是煤電）在報(bào)價(jià)策略上偏離邊際成本的現(xiàn)象，其深層根源并非簡(jiǎn)單的“市場(chǎng)力濫用”，而是現(xiàn)行雙軌制市場(chǎng)機(jī)制下發(fā)電企業(yè)成本疏導(dǎo)不暢。不完善的制度必然導(dǎo)致變形的動(dòng)作，面臨成本剛性增加和收入增長(zhǎng)受限的雙重壓力的煤電企業(yè)，難以實(shí)現(xiàn)“個(gè)體理性”和機(jī)制設(shè)計(jì)的激勵(lì)相容，解決所謂“市場(chǎng)力”問題的核心，在于進(jìn)一步深化電力體制改革，正視并系統(tǒng)性修復(fù)煤電機(jī)組成本回收的制度性短板，而非僅歸咎于企業(yè)行為。
他山之石：重構(gòu)治理邏輯
隨著電力市場(chǎng)化進(jìn)程的深入，監(jiān)管重點(diǎn)亟需從“主體行為管控”轉(zhuǎn)向“制度與機(jī)構(gòu)治理”。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，這一轉(zhuǎn)型既是適應(yīng)市場(chǎng)復(fù)雜性升級(jí)的客觀要求，也是破解傳統(tǒng)監(jiān)管局限性的關(guān)鍵路徑。
電力市場(chǎng)主體增多，交易復(fù)雜性增加，“管主體，批交易，定價(jià)格”式的行政干預(yù)有悖于市場(chǎng)化環(huán)境構(gòu)建。根據(jù)國(guó)家能源局?jǐn)?shù)據(jù)，全國(guó)注冊(cè)參與交易的經(jīng)營(yíng)主體數(shù)量由2016年的4.2萬家增加至2025年的81.6萬家，市場(chǎng)化交易電量由2016年的1.1萬億千瓦時(shí)增長(zhǎng)至2024年的6.2萬億千瓦時(shí)，占全社會(huì)用電量的比例由17%提升至63%。傳統(tǒng)的以經(jīng)營(yíng)主體為中心的監(jiān)管方式難以覆蓋海量市場(chǎng)行為，監(jiān)管成本上升，監(jiān)管難度增大，阻礙資源流動(dòng)。
制度設(shè)計(jì)是決定市場(chǎng)效能的關(guān)鍵。電力改革的核心是“放開兩頭，管住中間”，監(jiān)管需要匹配不同環(huán)節(jié)的經(jīng)濟(jì)屬性。在競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)，監(jiān)管應(yīng)確保規(guī)則公平和過程透明，而非干預(yù)市場(chǎng)決策；在壟斷環(huán)節(jié)，監(jiān)管則需聚焦成本監(jiān)審、價(jià)格核定和無歧視開放。制度設(shè)計(jì)的不合理可能帶來系統(tǒng)性的價(jià)值扭曲和激勵(lì)錯(cuò)配，監(jiān)管框架必須包含對(duì)制度本身的動(dòng)態(tài)評(píng)估和修訂機(jī)制，確保規(guī)則設(shè)計(jì)符合效率、公平、安全等目標(biāo)。
權(quán)力集中要求制衡與監(jiān)督。電力市場(chǎng)的高效公平運(yùn)行高度依賴交易機(jī)構(gòu)、調(diào)度機(jī)構(gòu)等核心平臺(tái)的中立性、專業(yè)性和規(guī)范性。這些機(jī)構(gòu)掌握著交易組織、結(jié)算、系統(tǒng)調(diào)度等方面的關(guān)鍵權(quán)力，監(jiān)管的重心需轉(zhuǎn)向確保這些機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)力行使的透明規(guī)范，并建立有效的外部監(jiān)督與問責(zé)機(jī)制。同時(shí)，對(duì)具有自然壟斷屬性的電網(wǎng)企業(yè)，監(jiān)管需持續(xù)深化成本透明化和無歧視開放電網(wǎng)的監(jiān)督，防止其利用壟斷地位或關(guān)聯(lián)角色影響市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)公平性。
避免和減少市場(chǎng)失靈要求信息公開、減少信息壁壘。在電力市場(chǎng)中，電網(wǎng)企業(yè)單方面掌握對(duì)輸電能力、阻塞情況等信息，可能引發(fā)電網(wǎng)企業(yè)利用信息優(yōu)勢(shì)實(shí)施歧視性接入；售電公司與中小用戶間合同條款的復(fù)雜性差異，也可能導(dǎo)致用戶因無法準(zhǔn)確評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)而遭受權(quán)益損害。種種信息失衡使市場(chǎng)機(jī)制難以充分有效運(yùn)轉(zhuǎn)，進(jìn)而成為政府介入市場(chǎng)治理的重要邏輯起點(diǎn)，即政府通過“有形之手”干預(yù)市場(chǎng)，正是為了彌補(bǔ)市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)的缺陷。為避免或減少此類市場(chǎng)失靈，關(guān)鍵在于將信息治理嵌入制度設(shè)計(jì)，通過強(qiáng)制信息披露規(guī)則（如要求電網(wǎng)企業(yè)公開阻塞信息、交易機(jī)構(gòu)公示市場(chǎng)出清數(shù)據(jù)）、建立標(biāo)準(zhǔn)化信息接口、引入第三方獨(dú)立審計(jì)（如對(duì)交易算法、調(diào)度行為的合規(guī)性評(píng)估）等制度安排，系統(tǒng)性打破信息壁壘。
放眼國(guó)際，歐洲的監(jiān)管體系由歐盟委員會(huì)、ACER（歐洲能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)合作機(jī)構(gòu)）與各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)（NRA）共同構(gòu)成、協(xié)同運(yùn)作。其中，ACER不僅負(fù)責(zé)跨境市場(chǎng)規(guī)則的協(xié)調(diào)與合規(guī)性審查，還通過REMIT組織全歐洲的交易數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)，強(qiáng)化對(duì)行為異常的精準(zhǔn)執(zhí)法。例如，REMIT要求所有電力批發(fā)交易和內(nèi)幕信息在EMIT平臺(tái)公開報(bào)送，ACER據(jù)此聯(lián)合成員國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)開展事中干預(yù)與現(xiàn)場(chǎng)檢查，重點(diǎn)關(guān)注如“跨區(qū)容量囤積”“虛假申報(bào)”等操縱性行為。同時(shí)，ENTSO-E等市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)制定的網(wǎng)絡(luò)準(zhǔn)則必須接受ACER審查，確保制度透明、規(guī)則一致，防止規(guī)則端濫用權(quán)力。此外，各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)價(jià)格區(qū)劃、容量分配等關(guān)鍵參數(shù)亦有審核與否決權(quán)，體現(xiàn)出制度規(guī)則對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行權(quán)力的前置制約。
美國(guó)形成以聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)（FERC）、區(qū)域輸電組織/獨(dú)立系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)商（RTO/ISO）、獨(dú)立市場(chǎng)監(jiān)測(cè)單元（MMU）的三層治理結(jié)構(gòu)，其中，F(xiàn)ERC為頂層監(jiān)管機(jī)構(gòu)，RTO/ISO負(fù)責(zé)市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)，MMU實(shí)施實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，強(qiáng)調(diào)通過規(guī)則設(shè)計(jì)引導(dǎo)市場(chǎng)自律。FERC通過《聯(lián)邦電力法》與一系列重要法規(guī)（如Order 888、719等），確立了節(jié)點(diǎn)邊際電價(jià)機(jī)制、輔助服務(wù)市場(chǎng)和容量市場(chǎng)框架，同時(shí)要求ISO/RTO市場(chǎng)規(guī)則須經(jīng)其審批、執(zhí)行情況須接受監(jiān)督。MMU在市場(chǎng)運(yùn)行中實(shí)時(shí)采用“三關(guān)鍵供應(yīng)商測(cè)試”等結(jié)構(gòu)性指標(biāo)篩查潛在市場(chǎng)力濫用，并定期發(fā)布《市場(chǎng)狀態(tài)報(bào)告》公開市場(chǎng)運(yùn)行、瓶頸與潛在操縱行為；而若ISO/RTO在調(diào)度或結(jié)算中未嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)則，F(xiàn)ERC可發(fā)起聽證、追責(zé)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)。這一模式強(qiáng)調(diào)運(yùn)營(yíng)者與市場(chǎng)參與者權(quán)責(zé)對(duì)等，輔以高度透明的數(shù)據(jù)披露機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了以制度約束權(quán)力、以信息促進(jìn)市場(chǎng)自律的監(jiān)管邏輯。
從歐洲和美國(guó)的監(jiān)管體系可以發(fā)現(xiàn)，歐美電力市場(chǎng)監(jiān)管均以多層級(jí)協(xié)同治理為架構(gòu)，以數(shù)據(jù)透明化為基礎(chǔ)，采用行為導(dǎo)向型監(jiān)管邏輯，強(qiáng)調(diào)對(duì)市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的權(quán)力制約。歐盟通過ACER審查ENTSO-E等機(jī)構(gòu)的規(guī)則制定、強(qiáng)制實(shí)施數(shù)據(jù)披露要求，并賦予成員國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)關(guān)鍵參數(shù)的審核權(quán)，實(shí)現(xiàn)規(guī)則透明化對(duì)運(yùn)營(yíng)權(quán)力的前置制約；美國(guó)依托FERC對(duì)RTO/ISO市場(chǎng)規(guī)則的審批權(quán)、MMU實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)及對(duì)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)違規(guī)行為的追責(zé)機(jī)制，形成權(quán)責(zé)對(duì)等治理，二者均以制度與信息手段實(shí)現(xiàn)對(duì)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)權(quán)力的動(dòng)態(tài)制衡。
電力市場(chǎng)化改革的本質(zhì)是用市場(chǎng)機(jī)制替代行政指令，這要求監(jiān)管從微觀行為管控轉(zhuǎn)向宏觀制度構(gòu)建。通過完善市場(chǎng)規(guī)則、強(qiáng)化機(jī)構(gòu)制衡、推進(jìn)信息公開，監(jiān)管體系才能適應(yīng)“源網(wǎng)荷儲(chǔ)”互動(dòng)、跨省跨區(qū)交易等復(fù)雜場(chǎng)景。未來監(jiān)管的核心應(yīng)是為市場(chǎng)運(yùn)行提供公平、透明、可預(yù)期的制度環(huán)境，而非陷入對(duì)個(gè)別主體的“保姆式”監(jiān)管。制度一旦設(shè)計(jì)合理，市場(chǎng)便能以經(jīng)濟(jì)激勵(lì)作為主導(dǎo)，參與者靠?jī)r(jià)格信號(hào)實(shí)現(xiàn)自律。這種轉(zhuǎn)型既是國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，也是中國(guó)電力的市場(chǎng)化從“形似”走向“神似”的必由之路。
