中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：2024年11月8日，《中華人民共和國(guó)能源法》（以下簡(jiǎn)稱《能源法》）正式頒布，并于2025年1月1日起實(shí)施。這部承載著厚望的能源領(lǐng)域基本法的出臺(tái)，無(wú)疑為單項(xiàng)能源法律的修訂與完善提供了上位法依據(jù)。其中，《中華人民共和國(guó)電力法》（以下簡(jiǎn)稱《電力法》）的修訂進(jìn)程尤為引人關(guān)注。國(guó)家能源局亦在《能源法》出臺(tái)后表態(tài)，將加快推進(jìn)《電力法》修訂，聚焦新型電力系統(tǒng)、市場(chǎng)化改革等核心議題。然而，近一年時(shí)間過(guò)去，《電力法》的修訂工作雖在內(nèi)部緊鑼密鼓地推進(jìn)，但尚未走到形成公開(kāi)草案、廣泛征求社會(huì)意見(jiàn)的階段。這一現(xiàn)象本身便是一個(gè)強(qiáng)烈的信號(hào)：《電力法》修訂所觸及的深層次矛盾與利益格局調(diào)整之復(fù)雜遠(yuǎn)超預(yù)期。
回顧《能源法》近二十年的立法歷程，其最終破繭成蝶的關(guān)鍵之一，正是在于采取了“抓大放小、求同存異”的務(wù)實(shí)策略，將爭(zhēng)議暫擱，將共識(shí)固化，并推動(dòng)草案公開(kāi)，借助全社會(huì)的智慧推動(dòng)立法進(jìn)程。這一寶貴經(jīng)驗(yàn)應(yīng)當(dāng)被《電力法》修訂所汲取。本文旨在剖析當(dāng)前修法面臨的深層阻滯，并嘗試提出可能的破局路徑。
01
根本遵循：從“行業(yè)管理法”到“電力治理法”的定位轉(zhuǎn)變
《能源法》已為電力行業(yè)描繪了法治藍(lán)圖，《電力法》的修訂必須在具體制度層面予以承接與細(xì)化。這一過(guò)程絕非簡(jiǎn)單的條文增補(bǔ)，而是一場(chǎng)從原則規(guī)定到具體領(lǐng)域的系統(tǒng)性重塑。
首先是立法目的需實(shí)現(xiàn)從保障電力供應(yīng)到引領(lǐng)能源革命的升華?，F(xiàn)行《電力法》開(kāi)篇所述的“保障和促進(jìn)電力事業(yè)的發(fā)展”，其歷史背景是嚴(yán)重的電力短缺。而今，法律的使命已轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)能源安全新戰(zhàn)略與“雙碳”目標(biāo)，其立法目的應(yīng)明確寫入推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型、構(gòu)建清潔低碳安全高效的新型能源體系。其次，通觀全法，更深層次的轉(zhuǎn)變?cè)谟?，必須從根本上?shí)現(xiàn)三大過(guò)渡：
從“電力供給側(cè)”的法，過(guò)渡為“電力消費(fèi)側(cè)與供給側(cè)并重”的法。這意味著法律需正式確立電力用戶，特別是“產(chǎn)消者”的法律地位?！爱a(chǎn)消者”作為同時(shí)具備消費(fèi)與生產(chǎn)雙重屬性的新型市場(chǎng)主體，其核心權(quán)利在于能夠公平地接入電網(wǎng)、參與市場(chǎng)交易，并依法獲取其分布式發(fā)電所產(chǎn)生的收益。提升需求側(cè)的戰(zhàn)略高度，首先就要在法律上承認(rèn)并保障產(chǎn)消者的合法權(quán)益。
從“電力企業(yè)的法”，過(guò)渡為“所有電力市場(chǎng)主體的法”。法律的重心應(yīng)從規(guī)范電網(wǎng)公司和大型發(fā)電企業(yè)的運(yùn)行，轉(zhuǎn)向?yàn)槎嘣陌l(fā)電商（尤其是可再生能源）、售電公司、負(fù)荷聚合商、獨(dú)立儲(chǔ)能、虛擬電廠等所有市場(chǎng)主體設(shè)定清晰的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任邊界，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的營(yíng)商環(huán)境。
從“行政管理法”，過(guò)渡為“宏觀管理+市場(chǎng)監(jiān)管法”。法律的工具應(yīng)從依賴行政許可和計(jì)劃指令，轉(zhuǎn)向依靠規(guī)劃、市場(chǎng)規(guī)則、價(jià)格信號(hào)與現(xiàn)代化監(jiān)管。政府的角色從“運(yùn)動(dòng)員+裁判員”轉(zhuǎn)變?yōu)閷Ｗ⒂谥贫ㄒ?guī)則、維護(hù)秩序、保障公平的“裁判員”。
需要特別指出的是，此次修法必須厘清《電力法》與《可再生能源法》等相鄰法律的職責(zé)邊界，以系統(tǒng)性思維減少立法阻力。一個(gè)典型的例證便是可再生能源消納保障制度。是否在《電力法》中寫入強(qiáng)制的消納責(zé)任條款，是修法討論中的一個(gè)博弈焦點(diǎn)。事實(shí)上，這一問(wèn)題本不應(yīng)成為立法難題。《電力法》實(shí)現(xiàn)“向消費(fèi)側(cè)轉(zhuǎn)變”，并非意味著它需要包攬所有消費(fèi)側(cè)事務(wù)，其更高階的形態(tài)在于與專門法律形成協(xié)同：即《可再生能源法》可以更側(cè)重于建立強(qiáng)制性的消費(fèi)側(cè)責(zé)任目標(biāo)（如配額制，或稱消納機(jī)制）與價(jià)值憑證體系（如綠證），從需求端創(chuàng)造綠色電力的市場(chǎng)拉力；而《電力法》則專注于夯實(shí)供給側(cè)對(duì)消費(fèi)需求的響應(yīng)與支撐能力，即強(qiáng)制規(guī)定電網(wǎng)履行公平無(wú)歧視的接入與輸送義務(wù)，并建設(shè)一個(gè)能夠高效實(shí)現(xiàn)綠電交易、精準(zhǔn)激勵(lì)靈活資源的電力市場(chǎng)平臺(tái)。明確這一“需求側(cè)創(chuàng)造拉力，供給側(cè)提供推力”的法律分工，便能有效化解將消納壓力過(guò)多置于《電力法》和電網(wǎng)側(cè)的困境。這不僅是《電力法》踐行“消費(fèi)側(cè)與供給側(cè)并重”的體現(xiàn)，更是其作為基礎(chǔ)性法律，與專項(xiàng)法律各司其職、構(gòu)建現(xiàn)代化能源治理體系的必然要求。
02
骨架重塑：以篇章優(yōu)化塑造新型電力系統(tǒng)的法律框架
現(xiàn)行《電力法》的篇章結(jié)構(gòu)帶有深刻的計(jì)劃時(shí)代烙印，其“電力建設(shè)—生產(chǎn)與電網(wǎng)管理—供應(yīng)與使用”的線性邏輯，已無(wú)法容納市場(chǎng)化、多元化和數(shù)字化的現(xiàn)代電力生態(tài)。因此，修法絕非零敲碎打，需進(jìn)行篇章結(jié)構(gòu)和條款布局的系統(tǒng)性優(yōu)化，以直觀地展現(xiàn)立法理念的革命性變化。修訂后的框架及條款邏輯可如下圖所示：
總之，框架結(jié)構(gòu)應(yīng)清晰地勾勒出一部面向未來(lái)、包容開(kāi)放、權(quán)責(zé)清晰的現(xiàn)代《電力法》應(yīng)有的模樣。修訂后的法不再是一部“管理手冊(cè)”，而是一部“治理憲章”。
03
實(shí)質(zhì)內(nèi)容：《電力法》修訂應(yīng)聚焦的九大議題
基于以上定位轉(zhuǎn)變與框架優(yōu)化，內(nèi)容上，《電力法》修訂可重點(diǎn)在以下九大議題上取得實(shí)質(zhì)性突破，將修法理念轉(zhuǎn)化為具體法律條文。
第一，立法目的與依據(jù)的重塑。修訂的首要任務(wù)是在第一條明確將《能源法》作為立法依據(jù)，并將立法目的從保障供應(yīng)，擴(kuò)展到“構(gòu)建新型電力系統(tǒng)、保障能源安全、促進(jìn)綠色低碳轉(zhuǎn)型”。這一調(diào)整應(yīng)成為貫穿整部法律的“精神主線”，指揮后續(xù)所有具體條款的修改方向，確保單一條文的修訂不偏離核心目標(biāo)。
第二，強(qiáng)化電力規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)與剛性約束。必須在規(guī)劃章節(jié)確立國(guó)家能源戰(zhàn)略對(duì)電力規(guī)劃的指導(dǎo)地位，并著力解決電源規(guī)劃與電網(wǎng)規(guī)劃不匹配這一核心矛盾。法律應(yīng)強(qiáng)制要求電網(wǎng)規(guī)劃與電源布局特別是大型新能源基地建設(shè)規(guī)劃同步編制、有效銜接，從源頭上破解“有電送不出、有網(wǎng)無(wú)電送”的消納困境，將《能源法》的規(guī)劃協(xié)調(diào)要求落到實(shí)處。
第三，將新型電力系統(tǒng)建設(shè)貫穿全法?！靶滦碗娏ο到y(tǒng)”不應(yīng)僅是總則中的一個(gè)口號(hào)。它需要作為一項(xiàng)基本原則，如在規(guī)劃建設(shè)章引導(dǎo)布局，在市場(chǎng)交易章體現(xiàn)對(duì)靈活資源的激勵(lì)，在并網(wǎng)章保障新能源的公平接入，在供應(yīng)與使用章推動(dòng)源網(wǎng)荷儲(chǔ)互動(dòng)等。法律應(yīng)當(dāng)為這一系統(tǒng)性工程提供全鏈條的制度支撐。
第四，固化并深化電力體制改革成果。法律應(yīng)將實(shí)踐中成熟的改革成果予以確認(rèn)。例如，在總則中明確以“廠網(wǎng)分開(kāi)、主輔分離”為代表的改革基本格局，并確立“自然壟斷環(huán)節(jié)與競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)分離”的根本原則；在市場(chǎng)與交易章確立交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立、中立運(yùn)營(yíng)的法律地位，保障市場(chǎng)交易的公開(kāi)、公平、公正；在電價(jià)章固化“輸配電價(jià)”獨(dú)立定價(jià)模式，夯實(shí)“管住中間、放開(kāi)兩頭”改革格局的法治基礎(chǔ)；并可為更深層次改革預(yù)留法律空間，將自然壟斷環(huán)節(jié)與競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)的差異化監(jiān)管思路法定化。
第五，確立電網(wǎng)調(diào)度“安全、公平與綠色”的運(yùn)行原則?，F(xiàn)行《電力法》對(duì)電網(wǎng)調(diào)度的規(guī)定，其價(jià)值導(dǎo)向過(guò)于單一化，已難以承載和適應(yīng)新型電力系統(tǒng)對(duì)更廣義的安全、綠色與公平的核心訴求。修法應(yīng)著力解決兩大問(wèn)題：一是確立調(diào)度機(jī)構(gòu)的相對(duì)獨(dú)立性與中立性，通過(guò)明晰其權(quán)責(zé)、強(qiáng)化監(jiān)督，使其從電網(wǎng)公司的“內(nèi)部單元”轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)于市場(chǎng)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的平臺(tái)，以程序的公平保障結(jié)果的公平；二是將“優(yōu)先調(diào)度可再生能源”從政策要求上升為具有強(qiáng)制力的法律原則，明確其在并網(wǎng)、輸送和消納序列中的優(yōu)先地位，為能源轉(zhuǎn)型提供堅(jiān)實(shí)的法律保障，實(shí)現(xiàn)安全前提下的最大化綠色效益。
第六，構(gòu)建包容開(kāi)放的電力市場(chǎng)體系。法律需在市場(chǎng)與交易專章中，明確中長(zhǎng)期、現(xiàn)貨、輔助服務(wù)等多元市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，界定各類市場(chǎng)主體的準(zhǔn)入資格與權(quán)利義務(wù)。一方面，須明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)，清晰界定其行政處置的權(quán)力邊界，為市場(chǎng)運(yùn)行提供穩(wěn)定的監(jiān)管預(yù)期。另一方面，應(yīng)借鑒國(guó)內(nèi)外成熟經(jīng)驗(yàn)，建立涵蓋協(xié)商、調(diào)解、仲裁與訴訟在內(nèi)的多元化糾紛解決機(jī)制，為高頻、專業(yè)的市場(chǎng)交易爭(zhēng)議提供高效、低成本的化解渠道。
第七，推動(dòng)電力消費(fèi)側(cè)革命與綠色轉(zhuǎn)型。鑒于“消費(fèi)革命”在能源安全新戰(zhàn)略中的首要地位，法律必須大力向消費(fèi)側(cè)傾斜。在供應(yīng)與使用章，應(yīng)全面引入綠色電力消費(fèi)激勵(lì)機(jī)制，如綠色電力證書制度，與國(guó)家發(fā)展改革委等部門近期出臺(tái)的政策文件相呼應(yīng)，保障用戶對(duì)綠色電力的選擇權(quán)，以消費(fèi)需求拉動(dòng)綠色供給。
第八，深化電價(jià)機(jī)制市場(chǎng)化改革。電價(jià)章節(jié)是改革的核心。必須堅(jiān)持“管住中間、放開(kāi)兩頭”原則，對(duì)輸配電價(jià)實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管，對(duì)發(fā)電側(cè)上網(wǎng)電價(jià)和售電側(cè)銷售電價(jià)，則要有序放開(kāi)由市場(chǎng)形成。同時(shí)，法律應(yīng)當(dāng)明確政府對(duì)公益性用電價(jià)格的保障責(zé)任，確保改革在提升效率的同時(shí)不失公平。
第九，重構(gòu)現(xiàn)代化專業(yè)化電力監(jiān)管體系。監(jiān)管是爭(zhēng)議焦點(diǎn)，也是立法難點(diǎn)。建議草案可采取“宜細(xì)不宜粗”的策略，在監(jiān)督檢查章詳細(xì)設(shè)計(jì)對(duì)自然壟斷環(huán)節(jié)的成本、價(jià)格、服務(wù)質(zhì)量和公平開(kāi)放監(jiān)管，以及對(duì)安全、環(huán)保、普遍服務(wù)的社會(huì)性監(jiān)管。在公開(kāi)征求意見(jiàn)時(shí)，這部分內(nèi)容將成為各方討論的焦點(diǎn)，最終能保留下來(lái)的，便是當(dāng)前階段所能達(dá)成的最大共識(shí)，這本身就是立法進(jìn)程的重要成果。
04
工作原則與路徑建議：在妥協(xié)中前行，在開(kāi)放中成熟
面對(duì)復(fù)雜的利益格局與高難度的制度設(shè)計(jì)，立法者要有堅(jiān)定的改革決心，更要有高超的政治智慧。例如，前文提到，可再生能源消納保障制度在《電力法》中如何體現(xiàn)，是當(dāng)前修法進(jìn)程中利益博弈復(fù)雜性的一個(gè)典型縮影。有效利用其他立法資源解決這一困境，不啻為一個(gè)實(shí)用的立法工作技巧。這樣的困境清晰地揭示出，《電力法》的修訂已遠(yuǎn)超技術(shù)條款的更新，而是一場(chǎng)深刻的利益格局與責(zé)任體系的重塑。如何破局不僅考驗(yàn)立法者的智慧，也直接決定著未來(lái)電力系統(tǒng)綠色轉(zhuǎn)型的速度與實(shí)效。為此，本文提出三項(xiàng)工作原則建議：
第一，固化成熟經(jīng)驗(yàn)，樹(shù)立改革信心。將過(guò)去二十余年電力改革中已被證明行之有效的經(jīng)驗(yàn)，如廠網(wǎng)分開(kāi)、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)、輸配電價(jià)改革等，迅速提升至法律層面予以確認(rèn)。這部分內(nèi)容共識(shí)度高，將其制度化既能立即充實(shí)法律文本，更能向市場(chǎng)傳遞改革不可逆的堅(jiān)定信號(hào)，穩(wěn)定各方預(yù)期。
第二，堅(jiān)定改革方向，善用原則性規(guī)定。對(duì)于爭(zhēng)議極大但代表未來(lái)發(fā)展方向的議題，不必強(qiáng)求一步到位規(guī)定所有操作細(xì)節(jié)?？梢韵扔檬跈?quán)性條款或原則性規(guī)定“占位”，明確改革方向，為后續(xù)出臺(tái)配套法規(guī)政策留下“接口”。例如，法律可作原則性規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)和支持負(fù)荷聚合商、虛擬電廠等新型經(jīng)營(yíng)主體參與電力市場(chǎng)交易，其準(zhǔn)入、權(quán)利義務(wù)和交易規(guī)則由國(guó)務(wù)院電力主管部門另行規(guī)定。”
第三，堅(jiān)持開(kāi)門立法，匯聚社會(huì)共識(shí)。《能源法》的成功經(jīng)驗(yàn)表明，將草案公之于眾，接受全社會(huì)檢視，是提升立法質(zhì)量、凝聚社會(huì)共識(shí)的最佳途徑。專業(yè)的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、市場(chǎng)主體乃至普通民眾，都能從不同視角提供寶貴意見(jiàn)。起草機(jī)關(guān)應(yīng)敢于在草案尚不完美時(shí)便將其公開(kāi)，利用社會(huì)的力量去打磨、完善它，讓《電力法》的修訂過(guò)程本身就成為一次全民能源法治的普及課。
例如，“供電營(yíng)業(yè)區(qū)”制度的改革，是運(yùn)用上述策略的絕佳場(chǎng)域?，F(xiàn)行《電力法》第二十五條“一個(gè)供電營(yíng)業(yè)區(qū)內(nèi)只設(shè)立一個(gè)供電營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)”的規(guī)定，已成為配電、售電環(huán)節(jié)市場(chǎng)化改革無(wú)法逾越的法律障礙。對(duì)于此類爭(zhēng)議極大、改革方向明確但路徑尚不清晰的“硬骨頭”，修訂時(shí)不必急于設(shè)計(jì)一個(gè)完美無(wú)缺的新制度取而代之，可以采取“先破后立”的務(wù)實(shí)策略：首先，堅(jiān)決刪除這一已成為改革桎梏的條款，為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)從法律上“松綁”。其次，無(wú)需在原處詳細(xì)規(guī)定“允許多個(gè)供電機(jī)構(gòu)”，而是通過(guò)在總則中確立“公平競(jìng)爭(zhēng)”“保障各類市場(chǎng)主體合法權(quán)益”等原則，以及在“電力市場(chǎng)”等章節(jié)中明確“售電公司”等多元主體的法律地位，從體系上自然推導(dǎo)出供電服務(wù)市場(chǎng)開(kāi)放的合法性。在此過(guò)程中，立法者將包含此項(xiàng)“先破后立”設(shè)想的修訂草案公之于眾，主動(dòng)引導(dǎo)社會(huì)各界——特別是各類潛在的市場(chǎng)主體——就供電服務(wù)市場(chǎng)的開(kāi)放模式與監(jiān)管規(guī)則進(jìn)行充分討論，從而將最具建設(shè)性的社會(huì)共識(shí)吸納為最終的法律文本。
05
結(jié)語(yǔ)
《能源法》的頒布為《電力法》修訂提供了歷史性機(jī)遇，也設(shè)置了更高的標(biāo)尺。當(dāng)前的“靜默”與“遲滯”，正反映了修法所處深水區(qū)的復(fù)雜性與艱巨性。然而，時(shí)代的潮流浩浩蕩蕩，電力系統(tǒng)的物理形態(tài)與市場(chǎng)形態(tài)已在日新月異地變革，法律絕不能成為那個(gè)最慢的變量。立法者需要拿出與《能源法》立法同等的勇氣與智慧，抓住定位轉(zhuǎn)變這一牛鼻子，以框架重構(gòu)描繪清晰藍(lán)圖，以核心議題夯實(shí)內(nèi)容根基，以務(wù)實(shí)策略推動(dòng)草案成型。我們期待一部能夠真正承載能源轉(zhuǎn)型使命、保障電力市場(chǎng)健康運(yùn)行、維護(hù)所有電力市場(chǎng)主體合法權(quán)益的新《電力法》早日面世，為中國(guó)式現(xiàn)代化能源發(fā)展中的電力篇章奠定堅(jiān)實(shí)的法治基石。
