中國儲能網(wǎng)訊：自《中華人民共和國能源法》于2025年1月1日生效后，國家能源局啟動了《中華人民共和國電力法》（以下簡稱電力法）的修訂工作，多次召集發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、能源法研究會、華北電力大學(xué)等單位就電力法的修訂進行討論。與其他法律的修訂一樣，討論中有共識，也有分歧；分歧既涉及宏觀問題也涉及微觀問題。如何消除分歧，盡可能達成共識，是一個必須攻克的難題。本文就電力法修訂中的三個問題進行探討，以期拋磚引玉。
PART 01
處理好電力法與周邊法律的關(guān)系
把電力法置于中國特色社會主義法律體系之中，就可以發(fā)現(xiàn)其修改必須要處理好外部關(guān)系。之所以要處理好外部關(guān)系，是因為電力法與其他法律存在千絲萬縷的聯(lián)系。外部關(guān)系可以分為兩類：一類是電力法與其他部門法的關(guān)系；一類是電力法與其他領(lǐng)域法的關(guān)系。
我國龐大的法律體系按照調(diào)整對象是某類社會關(guān)系還是某一特定領(lǐng)域大致可以分為部門法和領(lǐng)域法。部門法按照所調(diào)整的社會關(guān)系，如平等主體或不平等主體之間的社會關(guān)系進行制定，最后形成如民法、土地管理法、反不正當競爭法等部門法。領(lǐng)域法則以特定領(lǐng)域作為調(diào)整對象，綜合運用各部門法中制定的規(guī)范解決特定領(lǐng)域的問題，如能源法、教育法、鐵路法等。由于二者對調(diào)整對象的分類方式不同，必然會存在交叉之處。
當電力行業(yè)的某一社會關(guān)系落入部門法的調(diào)整范圍時，就要接受部門法的調(diào)整。部門法在制定時不針對特定行業(yè)，自然不會考慮特定行業(yè)的特殊情況，只會就共同問題進行規(guī)定，由此可能帶來以下一些問題：一是對共性問題的規(guī)定過于抽象宏觀，適用于特定行業(yè)時不具有可操作性；二是對特定行業(yè)的個性考慮不夠，部分規(guī)定難以在特定行業(yè)適用；三是可能出現(xiàn)多個法律對特定行業(yè)的某一問題進行規(guī)定，導(dǎo)致重復(fù)或沖突。因此，修訂電力法時必須認真處理其與部門法的關(guān)系。處理方式主要有四種：
一是對部門法關(guān)于電力行業(yè)的過于抽象的規(guī)定進行細化。例如，《中華人民共和國民法典》第1240條規(guī)定，從事高空、高壓、地下挖掘活動或者使用高速軌道運輸工具造成他人損害的，經(jīng)營者應(yīng)當承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任；但是，能夠證明損害是因受害人故意或者不可抗力造成的，不承擔(dān)責(zé)任。被侵權(quán)人對損害的發(fā)生有重大過失的，可以減輕經(jīng)營者的責(zé)任。該條中的“高壓”肯定包括高壓電。但在電力行業(yè)，電壓包括很多等級，如220伏、380伏、10千伏、220千伏等。具體多少伏以上的電壓屬于高壓民法典沒有規(guī)定，導(dǎo)致可操作性差。對此電力法應(yīng)當根據(jù)實踐將其明確為1千伏以上。
二是基于電力行業(yè)的特殊情況，做出與部門法不一樣的規(guī)定。例如，《中華人民共和國土地管理法》第45條規(guī)定，為了公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收農(nóng)民集體所有的土地的，可以依法實施征收：由政府組織實施的能源、交通、水利、通信、郵政等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要用地的。具體到電力行業(yè)，長距離的架空電力線路通常需要通過分屬于不同農(nóng)民集體所有的土地，按照前述規(guī)定，可以實施征收。但由于權(quán)利主體眾多，在實施過程中，征收成本會非常高?？紤]到架空電力線路所占土地很少，對土地所有權(quán)人或使用權(quán)人影響不大，權(quán)利人可以在線路之下繼續(xù)耕作或種植，完全可以不征收，對受到影響的部分給與適當補償即可。對此，電力法完全可以基于這一行業(yè)特點作出有別于土地管理法的規(guī)定，即架空電力線路不征地。日后在適用時，電力法的規(guī)定系特別規(guī)定，土地管理法的規(guī)定系一般規(guī)定，根據(jù)特別法優(yōu)于一般法的適用原則，優(yōu)先適用電力法。
三是當部門法對某一問題有規(guī)定時，電力法基于電力行業(yè)的特性，可以作出另一種并存但不沖突的規(guī)定，做好銜接形成完美閉環(huán)。例如，當架空電力線路下的樹木過高時，會危及電力線路的安全。對此的處理方法有二：一是采伐，二是修剪。如果采伐，根據(jù)《中華人民共和國森林法》第56條規(guī)定，采伐林地上的林木應(yīng)當申請采伐許可證，并按照采伐許可證的規(guī)定進行采伐。一旦采伐許可證沒有申請下來，問題就無法解決。而對過高的樹木進行修剪既可以去除對架空電力線路的危險，也可以保持樹木的生態(tài)價值。對此，電力法完全可以規(guī)定，當架空電力線路下的樹木危及線路安全時，樹木所有權(quán)人或管理人首先應(yīng)當對樹木進行修剪。當修剪不能解除危險時，縣級以上人民政府林業(yè)主管部門應(yīng)當根據(jù)樹木所有權(quán)人或管理人的申請及時核發(fā)采伐許可證，對樹木進行采伐。樹木所有權(quán)人或管理人拒不申請采伐許可證時，架空電力線路的所有權(quán)人或管理人可以提出申請，對樹木進行采伐，費用由樹木所有權(quán)人或管理人承擔(dān)。
四是充分借鑒其他領(lǐng)域法的制定經(jīng)驗。我國制定的領(lǐng)域法越來越多，如鐵路法、財稅法、環(huán)境法等。如果其他行業(yè)存在與電力行業(yè)類似問題且其他領(lǐng)域法已有成熟制度，電力法也可以予以借鑒。當然，借鑒時不能盲從，需要認真分析和甄別。例如，《中華人民共和國民法典》第1240條規(guī)定，從事高空、高壓、地下挖掘活動或者使用高速軌道運輸工具造成他人損害的，經(jīng)營者應(yīng)當承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任；但是，能夠證明損害是因受害人故意或者不可抗力造成的，不承擔(dān)責(zé)任。被侵權(quán)人對損害的發(fā)生有重大過失的，可以減輕經(jīng)營者的責(zé)任。該條規(guī)定的就是一種高度危險責(zé)任。第1244條同時規(guī)定，承擔(dān)高度危險責(zé)任，法律規(guī)定賠償限額的，依照其規(guī)定，但是行為人有故意或者重大過失的除外。
那電力法能否對高壓電造成他人損害規(guī)定限額賠償責(zé)任呢？學(xué)界認為實行限額賠償?shù)睦碛芍饕卸阂皇切袠I(yè)保護；二是緩和嚴格責(zé)任（注：嚴格責(zé)任指行為人只要實施特定行為并造成損害后果即需承擔(dān)法律責(zé)任，無論主觀過錯是否存在）。如果高壓電僅是對個別人或少部分人造成了損害，畢竟損失有限，適用限額賠償?shù)睦碛刹⒉怀渥?。若考慮電力行業(yè)需要把發(fā)電設(shè)備、輸配電設(shè)備以及用電設(shè)備進行連結(jié)，屬于典型的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，一個地方出問題，極容易引發(fā)連鎖反應(yīng)，造成大面積停電，如一個城市或一個省全部停電，最后造成大規(guī)模損失，這種情況下可以采用限額賠償。此外，大面積停電時既包括高壓電也包括低壓電，但低壓電不適用嚴格責(zé)任，緩和嚴格責(zé)任的理由也用不上。如果站在行業(yè)保護的角度，從損害結(jié)果有可能遠遠超過供電企業(yè)賠償能力的實情出發(fā)，一旦受害者都要求賠償，可能摧毀該市或該省的電力行業(yè)，因此，對這種情形造成的損害實行限額賠償完全有必要。
那該借鑒哪個法律中的限額賠償制度呢？目前，規(guī)定有限額賠償制度的法律有鐵路法、郵政法和核安全法等?！吨腥A人民共和國鐵路法》第17條規(guī)定，鐵路運輸企業(yè)應(yīng)當對承運的貨物、包裹、行李自接受承運時起到交付時止發(fā)生的滅失、短少、變質(zhì)、污染或者損壞，承擔(dān)賠償責(zé)任。未按保價運輸承運的，按照實際損失賠償，但最高不超過國務(wù)院鐵路主管部門規(guī)定的賠償限額；如果損失是由于鐵路運輸企業(yè)的故意或者重大過失造成的，不適用賠償限額的規(guī)定，按照實際損失賠償。此條是對貨物損害賠償限額的規(guī)定。2007年制定的《鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理條例》第33條對旅客人身損害的賠償限額作了規(guī)定，但被國務(wù)院2012年第682號令廢止?！吨腥A人民共和國郵政法》第47條規(guī)定，郵政企業(yè)對給據(jù)郵件的損失依照下列規(guī)定賠償：未保價的給據(jù)郵件丟失、損毀或者內(nèi)件短少的，按照實際損失賠償，但最高賠償額不超過所收取資費的三倍；掛號信件丟失、損毀的，按照所收取資費的三倍予以賠償。易言之，這兩個法律規(guī)定的限額賠償僅適用于財產(chǎn)。大面積停電導(dǎo)致的他人損害既包括人身也包括財產(chǎn)，似乎難以借鑒。
《中華人民共和國核安全法》第90條規(guī)定，因核事故造成他人人身傷亡、財產(chǎn)損失或者環(huán)境損害的，核設(shè)施營運單位應(yīng)當按照國家核損害責(zé)任制度承擔(dān)賠償責(zé)任，但能夠證明損害是因戰(zhàn)爭、武裝沖突、暴亂等情形造成的除外?！秶鴦?wù)院關(guān)于核事故損害賠償責(zé)任問題的批復(fù)》（國函〔2007〕64號）規(guī)定，核電站的營運者和乏燃料貯存、運輸、后處理的營運者，對一次核事故所造成的核事故損害的最高賠償額為3億元人民幣；其他營運者對一次核事故所造成的核事故損害的最高賠償額為1億元人民幣。核事故損害的應(yīng)賠總額超過規(guī)定的最高賠償額的，國家提供最高限額為8億元人民幣的財政補償。
核事故造成的損害既包括人身，也包括財產(chǎn)，還包括環(huán)境，與大面積停電可能會造成的損害類似，因此，大面積停電的限額賠償可以借鑒核事故的限額賠償?？紤]到造成城市供電用戶停電的比例是判斷電力安全事故等級的重要指標之一，也可以根據(jù)大面積停電造成的事故等級——特別重大事故、重大事故、較大事故、一般事故分別規(guī)定一次電力大面積停電的最高賠償限額。
PART 02
協(xié)調(diào)好電力法內(nèi)部各制度之間的關(guān)系
對電力法中的某些制度，不論是學(xué)界還是實務(wù)界均存在分歧，有些分歧甚至還很嚴重。原因之一在于沒有統(tǒng)籌考慮多個制度之間的協(xié)調(diào)，只見樹木不見森林。如果把多個制度統(tǒng)籌起來看，就能看出各種觀點的優(yōu)劣。
例如，在有了配電營業(yè)區(qū)后，是否可以取消供電營業(yè)區(qū)制度。一個配電營業(yè)區(qū)是否可以設(shè)兩個供電營業(yè)機構(gòu)。單獨看，似乎都行，都能找到理由。但與保底義務(wù)制度聯(lián)系起來，要想讓保底制度落到實處，就可發(fā)現(xiàn)供電營業(yè)區(qū)制度必須保留。配電營業(yè)區(qū)是在供電營業(yè)區(qū)的基礎(chǔ)上發(fā)展起來，在一個供電營業(yè)區(qū)內(nèi)增設(shè)一個配電營業(yè)區(qū)后，相當于把原來的供電營業(yè)區(qū)分成了兩個配電營業(yè)區(qū)。其中新設(shè)的配電營業(yè)區(qū)可能由民營企業(yè)或混合所有制企業(yè)經(jīng)營，另一配電營業(yè)區(qū)則繼續(xù)由原來的國有供電公司經(jīng)營。新設(shè)的配電營業(yè)區(qū)可能會經(jīng)營得很好，能一直持續(xù)下去，但也有可能經(jīng)營不下去。當經(jīng)營不下去且通過市場方式也無法找到繼任者的時候，就得有人來保底?？梢猿袚?dān)保底供電服務(wù)的企業(yè)雖然不止電網(wǎng)企業(yè)，具體由誰來保底也需要提前做好分工，不能臨時抱佛腳。供電營業(yè)區(qū)就是一個現(xiàn)成的很好的制度設(shè)計。特定供電營業(yè)區(qū)內(nèi)的國有供電企業(yè)就是該區(qū)內(nèi)所有配電營業(yè)區(qū)的保底義務(wù)人。
關(guān)于配電營業(yè)區(qū)內(nèi)能否設(shè)兩個供電營業(yè)機構(gòu)的問題也是如此，從保底制度的角度看就能輕松得出結(jié)論：不可行。配電營業(yè)區(qū)的供電營業(yè)機構(gòu)對該區(qū)內(nèi)的所有用戶負有保底供電義務(wù)，如果只有一個供電營業(yè)機構(gòu)，保底服務(wù)義務(wù)就只能是它。如有兩個供電營業(yè)機構(gòu)，由誰來承擔(dān)保底服務(wù)義務(wù)就成了問題，還得再設(shè)計諸如雙方協(xié)商、協(xié)商不成由能源管理機構(gòu)裁決等制度來解決，導(dǎo)致制度疊床架屋，徒增復(fù)雜性。
PART 03
設(shè)計好電力法的體系結(jié)構(gòu)
電力法的現(xiàn)有結(jié)構(gòu)按照電力建設(shè)、電力生產(chǎn)和電網(wǎng)管理、電力供應(yīng)與使用、電價與電費、農(nóng)村電力建設(shè)和農(nóng)業(yè)用電、電力設(shè)施保護的順序進行編排，可以說基本上是以電力生產(chǎn)的流程為依據(jù)。在電力建設(shè)、生產(chǎn)、供應(yīng)與使用界限分明的時代，這一結(jié)構(gòu)很好，但在今天卻不再合適。原因之一是隨著新型電力系統(tǒng)的發(fā)展，除了規(guī)劃與建設(shè)相對獨立外，源網(wǎng)荷儲已經(jīng)從界限分明走向了一體化。原因之二是在統(tǒng)購統(tǒng)銷的計劃時代，不存在電力市場，今天雖然是計劃和市場雙軌運行，但電力市場的地位越來越凸顯，份額越來越大。原因之三是隨著新型電力系統(tǒng)建設(shè)的推進，電力安全越來越重要，一旦出現(xiàn)大面積停電，后果將非常嚴重。
電力法之結(jié)構(gòu)也應(yīng)當反映這些變化。建議按下列順序安排架構(gòu)：第一章是總則；第二章是電力規(guī)劃與建設(shè)；第三章是電力運行，包括電力生產(chǎn)、調(diào)度、輸配、儲能、需求側(cè)響應(yīng)等，體現(xiàn)源網(wǎng)荷儲的一體化；第四章是電力市場和交易；第五章是電力供應(yīng)與使用；第六章是電力安全，包括電力安全性和可靠性、電力設(shè)施保護、電力應(yīng)急、電力安全事故處置與調(diào)查等；第七章是電力監(jiān)督與管理；第八章是法律責(zé)任；第九章是附則。
上述設(shè)想相較于現(xiàn)有篇章結(jié)構(gòu)，以電力市場和交易取代第五章電價與電費，刪除了第六章農(nóng)村電力建設(shè)和農(nóng)業(yè)用電。刪除第六章的原因在于該章條文太少，僅有4條，與其他章節(jié)的體量不匹配。此外，農(nóng)村電力的特殊之處越來越少。對于的確特殊的地方，相關(guān)內(nèi)容可以放在其他章節(jié)里，如規(guī)劃問題可以放在第二章，電力優(yōu)先供應(yīng)問題可以放在第五章。因此，刪除原第六章并不等于刪除所有有關(guān)農(nóng)村電力的規(guī)定或完全不對農(nóng)村電力的特殊之處加以規(guī)定。
