中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：習(xí)慣上，當(dāng)面臨某種問題、探究解決方案時(shí)，人們通常傾向于尋找單一性、決定性的因素，以更有效率地解決問題。當(dāng)下，面臨“霧霾”帶來(lái)的負(fù)面影響，這種思維方式受到越來(lái)越多的挑戰(zhàn)。因?yàn)樵斐伞办F霾”的原因如此之多，沒有任何一種污染物起決定性作用，但是卻都是重要 “禍端”。此種情況下，“多管齊下”、“綜合治理”是迅速與自然的反應(yīng)。
從完全技術(shù)的角度，減少燃煤污染存在多種途徑與技術(shù)。如果能在末端實(shí)現(xiàn)各種污染物的零排放，那么煤炭從整體上就是“零排放綠色能源了”。事實(shí)上，煤炭清潔化利用一直是解決“臟”煤炭問題的途徑，也存在著從煤炭洗選、加工到轉(zhuǎn)化的眾多技術(shù)路線，包括煤多聯(lián)產(chǎn)、煤化工中提高排放標(biāo)準(zhǔn)等。如果從減少煤炭使用的角度，提高煤炭利用效率（比如采用更先進(jìn)的IGCC代替?zhèn)鹘y(tǒng)亞臨界機(jī)組），降低使用煤炭的活動(dòng)水平（比如以分布式供暖代替集中供暖，關(guān)停鋼鐵產(chǎn)能以減少焦炭需求），進(jìn)行燃料替代（用天然氣代替煤炭）等，可有的選擇就更多了。所有這些途徑與技術(shù)如果采用，簡(jiǎn)單直接的說，對(duì)于減緩霧霾都將是有效的。
那么，問題的關(guān)鍵是：從哪個(gè)角度，哪種技術(shù)入手是最合適的，需要一個(gè)共同的思維方式。
要實(shí)現(xiàn)既定的減排目標(biāo)，在有多種選擇的情況下，成本最小的減排方案顯然應(yīng)是政策與行動(dòng)最優(yōu)先的著力點(diǎn)。那么，就霧霾問題而言，煤炭的散燒取暖被普遍認(rèn)為是減排成本最低，因?yàn)槠渑欧艔?qiáng)度可能是大型電廠的上百倍到幾千倍。但有些技術(shù)的比較，結(jié)論就不是那么確定，其主要原因在于我國(guó)價(jià)格信號(hào)的傳導(dǎo)還很不順暢，不同部門、不同地區(qū)面臨著太多“特定”的價(jià)格體系，還需要細(xì)致的經(jīng)濟(jì)分析。
對(duì)于實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的政策工具，我國(guó)習(xí)慣上采用“命令—控制”型的治理模式，主要為目標(biāo)的逐層分解考核，對(duì)政策目標(biāo)與政策工具的區(qū)分需要并不強(qiáng)烈。但是，隨著市場(chǎng)體系的建立，“目標(biāo)的分解與考核”的效果越來(lái)越差，而且與“減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)”干預(yù)的目標(biāo)相矛盾。
此外，傳統(tǒng)上，政府可以采用的產(chǎn)業(yè)政策工具有兩大類，即稅收政策與財(cái)政政策，也就是通過“稅”與“補(bǔ)貼”的方式去改變市場(chǎng)的價(jià)格信號(hào)，從而對(duì)市場(chǎng)參與者的行為產(chǎn)生政府期望方向的引導(dǎo)，以最終實(shí)現(xiàn)目標(biāo)?！芭欧拧Q(mào)易”體系對(duì)排放總量進(jìn)行了限制，理論上具有與相應(yīng)排放稅政策相同的政策效果。典型的例子比如電力短期競(jìng)價(jià)市場(chǎng)。市場(chǎng)價(jià)格的形成，在于各發(fā)電廠商基于自身的可變成本報(bào)價(jià)，最終滿足需求的“邊際廠商”的報(bào)價(jià)形成市場(chǎng)價(jià)格，而其他廠商獲得相應(yīng)的“租金”。在一般情況下，天然氣的價(jià)格要遠(yuǎn)大于煤炭，因此天然氣發(fā)電相比煤電廠具有更大的可能成為“邊際廠商”，無(wú)法獲得較大的市場(chǎng)份額與利用率。但是，煤電廠的排放較天然氣電廠大，這一結(jié)果將無(wú)疑會(huì)增大環(huán)境的負(fù)擔(dān)。如果這一結(jié)果是政府決策者所不期望的，那么通過加征碳稅，在一個(gè)足夠高的水平下，煤電廠與天然氣電廠的這種排序就有可能倒轉(zhuǎn)，以實(shí)現(xiàn)決策者降低污染物排放的正常目標(biāo)。
這是歐盟建立碳交易市場(chǎng)，以促進(jìn)能源轉(zhuǎn)型的理論與政策背景。但是，現(xiàn)實(shí)的發(fā)展超出了政策設(shè)計(jì)者的預(yù)期，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的乏力、導(dǎo)致了非常低的碳價(jià)格水平，對(duì)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的支撐力度太小。
對(duì)我國(guó)而言，目前的主要改革關(guān)鍵是建立整體價(jià)格機(jī)制。我國(guó)的能源價(jià)格大部分仍處于政府審批控制的階段，價(jià)格在一定程度上更像是一種政策工具，用來(lái)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。未來(lái)則需要更有效地區(qū)分機(jī)制與手段。二者如果不加以區(qū)分，一方面，有可能將價(jià)格手段等同于價(jià)格機(jī)制，比如針對(duì)高耗能產(chǎn)業(yè)的所謂“懲罰性電價(jià)”，機(jī)制的建立無(wú)從談起，而且在“審批”框子里面打轉(zhuǎn)的“價(jià)格手段”，自由裁量權(quán)巨大，極易導(dǎo)致腐敗與尋租，手段獲得的“收益”如何支配，也是一個(gè)巨大的問題；另一方面，不區(qū)分機(jī)制與手段，容易將價(jià)格的手段式調(diào)整等同于價(jià)格改革，與真正的改革——建立整體價(jià)格機(jī)制無(wú)甚關(guān)聯(lián)。沒有機(jī)制的建立，價(jià)格的分門別類的調(diào)整（如高耗能產(chǎn)業(yè)建立階梯電價(jià)）會(huì)使得價(jià)格體系進(jìn)一步復(fù)雜化、破碎化，破壞統(tǒng)一市場(chǎng)的發(fā)展，完全與改革的方向背道而馳。
“抓手”型政策在大部分情況下不會(huì)是好政策。比如目前部分地區(qū)對(duì)煤炭利用基礎(chǔ)設(shè)施（電廠、鋼廠）采取的直接關(guān)停、限制政策。其必然不會(huì)是成本最低的。更關(guān)鍵是，這些限制只發(fā)生在一些地區(qū)與少數(shù)幾個(gè)部門，這會(huì)嚴(yán)重削弱甚至抵銷政策的作用，會(huì)將這部分煤炭使用直接（比如異地建廠）或者間接（削煤降低了整體的煤炭?jī)r(jià)格，造成了其他地區(qū)用煤的反彈）發(fā)生在其他地區(qū)，整體上是否能達(dá)到節(jié)能減排的效果，值得懷疑。全局性的，覆蓋所有經(jīng)濟(jì)部門的政策與措施是保證政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)所必須的。
要建立政策推出前的評(píng)估機(jī)制?？梢园ǎ赫叩哪繕?biāo)是什么？政策工具是否有效？是否有實(shí)現(xiàn)目標(biāo)成本更低的解決方案？以及政策工具是否具有足夠的靈活性，面臨環(huán)境變化是否可以有效調(diào)整？
總之，霧霾的產(chǎn)生是個(gè)多因素共同作用的結(jié)果，其解決方案必然需要照顧到多個(gè)政策目標(biāo)，使用多種政策工具。只有明確了目標(biāo)、工具以及二者的聯(lián)系，關(guān)于霧霾治理的討論才能在同一個(gè)平臺(tái)上，實(shí)現(xiàn)一個(gè)共同的綜合治理之道。
（作者系卓爾德(北京)環(huán)境研究與咨詢首席能源經(jīng)濟(jì)師）
