全面推進(jìn)依法治國(guó)是強(qiáng)國(guó)之本。作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)的汽車產(chǎn)業(yè)，要踐行“中國(guó)制造2025”，實(shí)現(xiàn)由大到強(qiáng)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，同樣需要推進(jìn)法制化管理。在全面深化改革的背景下，汽車的全生命周期，包括從生產(chǎn)到流通服務(wù)再到報(bào)廢回收，都需要盡快加強(qiáng)法制化管理。本文研究并總結(jié)了汽車發(fā)達(dá)國(guó)家管理汽車產(chǎn)品的共同經(jīng)驗(yàn)和辦法，將對(duì)我國(guó)汽車產(chǎn)業(yè)未來(lái)的法制化管理提供有益的借鑒。
■杜芳慈
今年是全面推進(jìn)依法治國(guó)的開局之年，要實(shí)現(xiàn)“中國(guó)制造2025”，從汽車大國(guó)走向汽車強(qiáng)國(guó)，迫切需要科學(xué)有效的法制化管理。目前，我國(guó)汽車行業(yè)的法制化管理任重而道遠(yuǎn)，在探索并建立具有中國(guó)特色的汽車法制化管理道路上，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和行之有效的做法非常重要。
目前，對(duì)于汽車產(chǎn)品的管理，全球主要形成美國(guó)、歐洲、日本三個(gè)典型的管理體系。縱觀這些管理體系產(chǎn)生和發(fā)展的歷史可以看出，盡管彼此之間在管理形式和具體作法上不盡相同，但卻具有一些共同的基本特征，遵循著完全一致的客觀規(guī)律，且政府對(duì)汽車產(chǎn)品的管理都十分有效。
一、建立以法律為基礎(chǔ)的管理
發(fā)達(dá)國(guó)家政府對(duì)汽車產(chǎn)品的管理是法制化的管理，法律是管理的基礎(chǔ)。政府部門的管理職能是由法律授權(quán)所賦予的，其全部管理活動(dòng)是為貫徹法律而開展的，具有法律權(quán)威性。
在實(shí)施對(duì)汽車產(chǎn)品的管理時(shí)，首先由國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)——例如國(guó)會(huì)，來(lái)制訂、批準(zhǔn)法律，再由法律授權(quán)的執(zhí)法部門依據(jù)法律，制訂一系列技術(shù)法規(guī)，然后通過(guò)型式認(rèn)證、車輛注冊(cè)、年檢、車輛維修保養(yǎng)認(rèn)證等管理形式實(shí)施管理。
由于法律在一個(gè)國(guó)家內(nèi)對(duì)公民和法人乃至執(zhí)法機(jī)構(gòu)具有普遍的約束力，因而這種管理不僅具有法律的權(quán)威性，而且具有中央集權(quán)的性質(zhì)和國(guó)家統(tǒng)一管理的形式，不存在我們通常認(rèn)為的條塊分割、政府部門權(quán)力交叉的混亂現(xiàn)象。
總體而言，發(fā)達(dá)國(guó)家直接管理汽車產(chǎn)品的法律包括三個(gè)方面：1. 管理汽車安全的法律。如美國(guó)的《國(guó)家交通與車輛安全法》、日本的《道路運(yùn)輸法》等。2. 控制汽車對(duì)環(huán)境污染的法律。如日本的 《噪聲限制法》、《大氣污染控制法》，美國(guó)的 《大氣清潔法》、《噪聲控制法》等。3. 節(jié)約汽車燃料的法律。如日本的《能源合理利用法》、美國(guó)的《機(jī)動(dòng)車情報(bào)和成本節(jié)約法》等。
此外，與汽車產(chǎn)品管理相關(guān)的法律有 《公路法》、《公路運(yùn)輸法》、《道路交通法》等。應(yīng)當(dāng)指出的是，政府并不依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化法、質(zhì)量法（發(fā)達(dá)國(guó)家沒(méi)有此法）來(lái)管理汽車產(chǎn)品。
二、政府對(duì)汽車產(chǎn)品的管理是高層次的管理
對(duì)于汽車產(chǎn)品的管理，發(fā)達(dá)國(guó)家政府處于最高層次的權(quán)威管理。首先是法律的制訂、修改都必須經(jīng)過(guò)國(guó)家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，政府的首腦從其本身的職責(zé)出發(fā)，在促進(jìn)立法和參與決策方面起著重要的作用； 其次是法律制訂和貫徹的全民化使管理工作具有極強(qiáng)的社會(huì)性。為了公眾和全社會(huì)的利益，全社會(huì)公眾都會(huì)廣泛、積極參與，這就使政府的管理不僅在管理層次上是最高層級(jí)的，而且由于得到了全社會(huì)的支持和認(rèn)可，還帶有無(wú)可爭(zhēng)議的權(quán)威性。
三、政府管理的目的是為了維護(hù)社會(huì)公共利益
在管理汽車產(chǎn)品上，發(fā)達(dá)國(guó)家政府的目的不是為了直接提高汽車產(chǎn)品的技術(shù)水平和產(chǎn)品質(zhì)量，而是以維護(hù)社會(huì)公共利益、保護(hù)公民人身安全、保護(hù)人類生存環(huán)境、節(jié)約全球有限資源為目的，來(lái)建立管理體制和各項(xiàng)制度。這就決定了政府對(duì)汽車產(chǎn)品的管理，從產(chǎn)業(yè)管理的范疇，進(jìn)入到廣義的行業(yè)管理的領(lǐng)域；使政府的管理從局部的微觀調(diào)控，變?yōu)樯鐣?huì)全局性的宏觀調(diào)控； 把管理工作的視野從照顧某一行業(yè)局部利益的角度，拓寬到維護(hù)全社會(huì)公共利益的范圍。
從表面上看，政府對(duì)汽車產(chǎn)品的管理并不是為了提高產(chǎn)品技術(shù)水平和質(zhì)量，但從發(fā)達(dá)國(guó)家?guī)资甑墓芾韺?shí)踐活動(dòng)足以證明：政府通過(guò)技術(shù)法規(guī)的頒布和技術(shù)要求的不斷加嚴(yán)，使政府的管理和用戶需求，成為汽車工業(yè)技術(shù)水平和產(chǎn)品質(zhì)量不斷提高的兩大動(dòng)力。由于政府管理的強(qiáng)制性，對(duì)本國(guó)汽車工業(yè)的發(fā)展起到了不可忽視的推動(dòng)作用。
四、政府管理的范圍十分明確
管理的范圍取決于管理的目的。以管理目的為核心，緊緊圍繞管理目的確立管理范圍，是發(fā)達(dá)國(guó)家政府管理汽車產(chǎn)品的又一特征。
在管理目的和管理范圍明確的基礎(chǔ)上，各項(xiàng)管理制度的建立、技術(shù)法規(guī)的制訂和修改也就有了明確的方向和目標(biāo)，政府的管理才可能成為一個(gè)合理的、有序的體系。由于管理范圍明確，政府對(duì)汽車產(chǎn)品的管理就有可能避免走入事無(wú)巨細(xì)的事務(wù)主義困境中，從而大大提高政府機(jī)構(gòu)辦事的效率和政府管理的有效性。據(jù)筆者了解，發(fā)達(dá)國(guó)家政府管理汽車產(chǎn)品的范圍均包括以下三個(gè)方面：1. 汽車的安全性：包括主動(dòng)安全性和被動(dòng)安全性。2. 汽車污染控制：包括尾氣排放物、燃油蒸發(fā)和曲軸箱強(qiáng)制通風(fēng)、噪聲、無(wú)線電干擾等。3. 節(jié)約燃料：即限制汽車平均油耗。
五、建立完整的技術(shù)法規(guī)體系
法律的頒布為政府實(shí)施管理奠定了基礎(chǔ)，但要將法律規(guī)定的原則變成可操作的行政管理法則，就必須在法律之下建立一個(gè)管理文件層次，這個(gè)層次的文件就是技術(shù)法規(guī)。
技術(shù)法規(guī)是圍繞一個(gè)具體的法律，為貫徹該法制訂的，它們與該法組成一個(gè)體系。在數(shù)量上，與安全方面的法律結(jié)成體系的技術(shù)法規(guī)多達(dá)幾十個(gè)，與控制污染的法律結(jié)成體系的技術(shù)法規(guī)也有十幾個(gè)；在文字量上，這兩方面的技術(shù)法規(guī)均高達(dá)上百萬(wàn)字； 在內(nèi)容上，技術(shù)法規(guī)將技術(shù)方面的規(guī)范和政府管理部門的規(guī)則綜合為一體，成為管理部門行動(dòng)的依據(jù)。
技術(shù)法規(guī)具有極強(qiáng)的可操作性，因而管理部門可以按照其中的規(guī)定程序，將法律所規(guī)定的原則和管理者的意志，變?yōu)閲?yán)密的、科學(xué)性很強(qiáng)的實(shí)踐活動(dòng)，從而保證法律得到有效地貫徹和執(zhí)行。
這里特別要強(qiáng)調(diào)的是：標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)法規(guī)在法律上是分屬不同屬性的文件，二者在制訂目的、服務(wù)對(duì)象、制訂和批準(zhǔn)程序、批準(zhǔn)機(jī)構(gòu)，甚至在文體上都有本質(zhì)差別。標(biāo)準(zhǔn)不等于技術(shù)法規(guī)，這是一個(gè)不容混淆的基本概念，對(duì)此關(guān)貿(mào)總協(xié)定的有關(guān)協(xié)議中早就有明確規(guī)定。所有發(fā)達(dá)國(guó)家的政府在管理汽車產(chǎn)品時(shí)，都是依據(jù)技術(shù)法規(guī)實(shí)施管理，沒(méi)有任何一個(gè)國(guó)家用標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管理。不能用標(biāo)準(zhǔn)代替技術(shù)法規(guī)，這是政府管理中必須遵守的基本管理原則。
六、確立有效的工作體制
發(fā)達(dá)國(guó)家的工作體制是分層次的工作體制。國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)法律的制訂、批準(zhǔn)，政府首腦負(fù)責(zé)法律的頒布，大量具體的管理工作由法律授權(quán)的一個(gè)政府部門負(fù)責(zé)。作為執(zhí)法的主體，政府授權(quán)的這個(gè)部門擁有制訂、批準(zhǔn)、貫徹技術(shù)法規(guī)的全部權(quán)力。發(fā)達(dá)國(guó)家?guī)资陙?lái)的管理經(jīng)驗(yàn)表明：這種中央政府集權(quán)、執(zhí)法主體單一化的管理形式，是避免政府各部門對(duì)管理汽車產(chǎn)品爭(zhēng)權(quán)分治、交叉管理、重疊管理的根本原因。
社會(huì)是一個(gè)有機(jī)體，社會(huì)活動(dòng)的各個(gè)方面必然有密切聯(lián)系。任何法律體系都會(huì)產(chǎn)生法律銜接的問(wèn)題，政府的各個(gè)部門、中央政府和地方政府之間也會(huì)有工作協(xié)調(diào)的問(wèn)題。針對(duì)上述情況，發(fā)達(dá)國(guó)家除了在制訂法律時(shí)，特別注意避免法律重疊混合的情況發(fā)生外，在授權(quán)執(zhí)法主體時(shí)也會(huì)杜絕執(zhí)法主體多元化的現(xiàn)象。
至于工作中不可避免的交叉協(xié)調(diào)，則以法規(guī)文件的形式，明確各部門之間的分工和協(xié)調(diào)程序，以便各部門可遵循共同的原則交接和協(xié)調(diào)彼此工作。
七、全過(guò)程的管理
政府的管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。從時(shí)間流程上，管理必須從事件的發(fā)生管理到事件的結(jié)束；從內(nèi)容上，管理必須將涉及目的和管理范圍的各個(gè)方面都管起來(lái)。由于一輛汽車從設(shè)計(jì)階段直至報(bào)廢，都會(huì)存在安全性、污染控制、能耗三方面的要求，因此政府的管理必須是從設(shè)計(jì)到使用、修理，直至報(bào)廢的全過(guò)程管理。
一般來(lái)講，發(fā)達(dá)國(guó)家政府對(duì)汽車產(chǎn)品的管理過(guò)程分為三個(gè)主要階段。
第一階段是汽車投產(chǎn)、銷售之前。管理的對(duì)象是汽車生產(chǎn)廠家，以及與管理范圍有關(guān)的總成、零部件廠（如燈具廠、發(fā)動(dòng)機(jī)廠等）； 管理的要求是規(guī)定產(chǎn)品必須達(dá)到技術(shù)法規(guī)的要求；管理的形式是按型式認(rèn)證制度實(shí)行認(rèn)證，凡新產(chǎn)品必須通過(guò)政府的型式認(rèn)證才能投產(chǎn)、銷售和進(jìn)口。
第二階段是指用戶購(gòu)買新車直至報(bào)廢前。管理的對(duì)象是汽車所有者；管理的要求是規(guī)定在用車必須符合技術(shù)法規(guī)對(duì)其的要求； 管理的形式是按機(jī)動(dòng)車注冊(cè)制度和車檢制度，對(duì)新車注冊(cè)和對(duì)在用車進(jìn)行年檢，以及汽車擁有者定期保養(yǎng)他們的車輛。
第三階段管理的對(duì)象是汽車修理廠，管理的要求為修復(fù)后的汽車必須達(dá)到技術(shù)法規(guī)的有關(guān)要求，管理的形式為按修理廠認(rèn)證制度對(duì)修理廠進(jìn)行認(rèn)證，對(duì)修復(fù)的車輛實(shí)行年檢。
在這三個(gè)階段中，第一階段是最基本最重要的階段，各國(guó)的技術(shù)法規(guī)主要是針對(duì)這一階段的管理進(jìn)行制訂。發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)施的這種全過(guò)程管理，保證了所有車輛在任何時(shí)候，都能在安全、污染控制、油耗方面始終處于性能良好狀態(tài)，從而全面維護(hù)了全社會(huì)的公共利益。
八、根據(jù)國(guó)情建立符合本國(guó)實(shí)際情況的管理體系
世界上管理汽車產(chǎn)品的三大體系均有其獨(dú)特之處，除了上述七個(gè)管理特征外，還有一個(gè)共同特征，就是根據(jù)本國(guó)國(guó)情，循序漸進(jìn)地建立和健全符合本國(guó)國(guó)情的管理體制。
所有發(fā)達(dá)國(guó)家在建立政府管理體系時(shí)，都經(jīng)歷了一個(gè)從無(wú)到有、從不健全到逐漸健全的過(guò)程。從時(shí)間上講，這個(gè)過(guò)程都經(jīng)歷了幾十年。
充分借鑒別人的經(jīng)驗(yàn)，重視法規(guī)的國(guó)際協(xié)調(diào)是它們特別注意的問(wèn)題。決不盲目簡(jiǎn)單地抄襲別人的具體做法，根據(jù)本國(guó)的國(guó)情建立符合本國(guó)實(shí)際的管理模式，更是它們堅(jiān)持的一個(gè)基本原則，正是由于這一點(diǎn)才使其各自形成了一個(gè)完整的體系。
雖然世界上許多國(guó)家的政府都對(duì)汽車產(chǎn)品進(jìn)行管理，但除美國(guó)、歐洲、日本外，其他國(guó)家（包括我國(guó)）均未建立起一個(gè)完整的體系，其根本原因就在于沒(méi)有按上述八項(xiàng)原則去指導(dǎo)政府管理體系的建設(shè)。(作者系中國(guó)汽車工業(yè)協(xié)會(huì)顧問(wèn)）
