中國儲能網(wǎng)訊：9條小流域投資近20億元的近20萬千瓦小水電裝機，沒有得到上網(wǎng)許可，不能發(fā)電；投資近10億元、已經(jīng)開展完成前期工作、納入州擬核準項目年度計劃的42座小水電站未能核準；投資近3億元、納入州小水電前期工作年度計劃的56座小水電站進退兩難。這是四川省甘孜藏族自治州民營小水電企業(yè)的現(xiàn)狀。
默認的“越權審批”環(huán)評潛規(guī)則
2006年，在甘孜州委、州政府加快水電開發(fā)等政策的引領和號召下，甘孜藏區(qū)迅速掀起一輪水電開發(fā)的熱潮。各類企業(yè)主體，尤其是本土個體民營企業(yè)如雨后春筍般，紛紛注冊公司投身小流域水電開發(fā)。在此期間，丹巴永西發(fā)電有限公司、康定前溪水電開發(fā)公司等近36家民營企業(yè)全力參與了丹巴、康定、瀘定、海螺溝、雅江、九龍、巴塘等縣的生態(tài)能源開發(fā)，并形成了一定規(guī)模。
然而也就是在這一年，國家環(huán)保總局以環(huán)發(fā)[2006]93號發(fā)布了《關于有序開發(fā)小水電切實保護生態(tài)環(huán)境的通知》（以下簡稱93號文）?！锻ㄖ访鞔_規(guī)定，建設單位在報送可行性研究報告或項目申請報告前，應當完成項目環(huán)境影響評價文件報批手續(xù)。未取得省級環(huán)保部門環(huán)境影響評價審批文件的項目，發(fā)展改革部門不予核準或?qū)徟?，建設單位不得開工建設。
因此，原先在州一級環(huán)保部門審批的小水電環(huán)評項目，被上收至省級環(huán)保部門審批。而根據(jù)《政府核準的投資項目目錄(四川省2004年本)》(川辦發(fā)[2005]17號)規(guī)定的審批權限，對涉及綜合利用要求、需要省上協(xié)調(diào)外部條件的，由省發(fā)展改革委、省能源局核準；對不涉及綜合利用要求、不需要省上協(xié)調(diào)外部條件的，由市(州)發(fā)展改革部門負責核準。
“也就是說，2006年93號文頒布之后，小水電環(huán)評審批在省級政府，但項目審批在州（市）級政府。然而，四川省環(huán)保廳于2006-2012年期間沒有受理一個小水電項目的項目環(huán)評。與此同時，四川阿壩、涼山、甘孜三地的環(huán)保部門在這六年期間依舊審批小水電環(huán)評項目，并且州政府也以此環(huán)評批復為準，核準了這些地區(qū)的多個小水電項目。我們公司就有小水電項目于2011年在涼山州環(huán)保部門和州發(fā)改委獲得了環(huán)評許可和項目核準。”甘孜州某位小水電開發(fā)業(yè)主向本報記者表示。
省級全面審批時代來臨
然而，這種默認的“越權審批”環(huán)評潛規(guī)則卻因為2012年的一紙文件而無法繼續(xù)。2012年，四川省政府出臺了《關于加強2.5萬千瓦裝機以下小水電工程開發(fā)建設管理意見政策》（川辦發(fā)[2012]3號，以下簡稱3號文）后，眾多投資熱情高漲的民營企業(yè)陷入了尷尬的狀況。
3號文無疑提高了小水電環(huán)評、核準、上網(wǎng)的門檻。文中明確提出在國家電網(wǎng)覆蓋區(qū)域，嚴格控制小水電開發(fā)；對未經(jīng)批建的小水電不安排接入國家電網(wǎng)，在國家電網(wǎng)尚未覆蓋的孤立電網(wǎng)，根據(jù)各因素劃分三類功能區(qū)域，分類指導小水電開發(fā)。且小水電項目繼續(xù)執(zhí)行《四川省企業(yè)投資項目核準暫行辦法(四川省2004年本)》，規(guī)范分級管理有關工作。
“問題就在于，3號文發(fā)布的前一年，四川省發(fā)改委以川發(fā)改能源（2011）420號文頒布了《關于小型水電工程電量消納有關問題的通知》（以下簡稱420號文），規(guī)定小水電申請接入四川省電力公司統(tǒng)調(diào)電網(wǎng)，必須有省發(fā)改委、省能源局同意上網(wǎng)的批復才能辦理。這個環(huán)節(jié)就涉及到了《四川省企業(yè)投資項目核準暫行辦法(四川省2004年本)》中的‘省上協(xié)調(diào)外部條件’，也就意味著要上省網(wǎng)的小水電項目必須由省級主管部門核準。而此前，小水電上省網(wǎng)不需要四川省發(fā)改委、省能源局批復，只要電站和電網(wǎng)之間自行協(xié)商?！鄙鲜龈首沃菪∷婇_發(fā)業(yè)主向本報記者表示。
記者調(diào)查了解到，就在3號文頒布后的2012年10月，四川省發(fā)改委對關于甘孜州2012年小型河流水電規(guī)劃和小水電項目前期工作年度計劃進行了批復，原則同意道孚縣若斯拉河流等11條小型河流納入甘孜州2012年小型河流水電規(guī)劃前期工作年度計劃，原則同意巴塘縣熱曲溪等56座小水電站納入甘孜州2012年小水電前期工作年度計劃，原則同意巴塘縣因達溝等42座小水電納入甘孜州2012年小水電擬核準項目年度計劃，并由甘孜州發(fā)改委督促項目法人編制項目申請報告，由甘孜州發(fā)改委按照“成熟一個申報一個”的原則報省能源局審核。這些項目業(yè)主正是文中開頭提到的小水電企業(yè)。
“在此之后，我們上報了小水電項目核準申請報告，四川省能源局于2013年底同意受理，至今沒有項目獲得預審批復，亦沒有需要補充完善申請報告的反饋意見。小水電上省網(wǎng)的申請報告于2011年下半年上報四川省能源局，距今已接近四年，沒有一個項目獲得批復或拒絕，也沒有要求補充完善申請報告的反饋意見。”上述甘孜州小水電開發(fā)業(yè)主對記者說。
“列入前期工作年度計劃和擬核準項目年度計劃并不意味著確認核準，而是允許其開展相關工作，可以編制項目申請報告，但還是要遵守3號文、420號文，93號文等相關規(guī)定。出臺上述文件以嚴格小水電核準的原因之一在于，近年來四川省小水電發(fā)展出現(xiàn)了一些問題，如無序建設、環(huán)保手續(xù)不齊全、后續(xù)環(huán)保投資跟不上、批小建大等?！彼拇ㄊ∫晃幌嚓P官員向本報記者表示。
93號文、420號文、3號文之后，四川省小水電開發(fā)進入了環(huán)評、項目核準、上網(wǎng)申請都由省級審批的時代。上述那些列入前期工作計劃和擬核準項目年度計劃的小水電項目，只得到了州級別環(huán)保部門的環(huán)評批復，還沒有得到省環(huán)保廳的核準，陷入了核準僵局。
為停滯的環(huán)評和核準奔忙
與此同時，四川省環(huán)保廳對小水電的環(huán)評審批也日益趨嚴。2012年起，根據(jù)9號文、420號文、93號文等文件規(guī)定，四川省環(huán)保廳開始受理小水電的項目環(huán)評。據(jù)記者統(tǒng)計，四川省環(huán)保廳三年來批復的2.5萬千瓦以下小水電項目僅有丹巴縣老碾河水電站、九龍縣二臺子水電站、理縣兩岔口水電站、理縣大板召水電站、江油科光水電一級站等。
3號文發(fā)布之后，四川省發(fā)改委、能源局會同四川省國土資源廳、環(huán)保廳、水利廳、電力公司、工程咨詢院等單位，奔赴涼山、甘孜、阿壩三州8縣深入調(diào)研小水電建設和3號文的落實情況，并報送了《四川省小水電開發(fā)建設管理調(diào)研報告》給四川省分管副省長王寧，王寧的批示肯定了報告中的內(nèi)容，并再次強調(diào)，“除無電地區(qū)且電網(wǎng)不能覆蓋的地方，在保護生態(tài)安全的前提下可適度開發(fā)小水電，其余的原則上不再建設小水電?！?
省級審批時代來臨后，由于環(huán)評、項目核準、上網(wǎng)申請存在審批級別前后不一的矛盾，甘孜州的小水電業(yè)主開始為項目推進奔忙。甘孜州小水電業(yè)主代表在聯(lián)名匯報材料上提出，甘孜州已建成9條小流域水電站近20萬裝機電站，投資近20億元，由于沒有得到省上的上網(wǎng)許可，至今只能用于當?shù)厝罕姷纳a(chǎn)生活用電。而各縣無大的工業(yè)負荷，造成發(fā)電企業(yè)有電銷不出，設備得不到正常運轉。加上待核準和已經(jīng)開始前期工作的項目陷入了進退兩難的境地，本土民營企已無法償還巨額銀行貸款和部分民間借貸，無法支付資金利息，甚至已造成發(fā)不出員工工資、兌現(xiàn)當?shù)孛窆すべY、地方材料款、征地補償、建安營業(yè)稅等一系列經(jīng)濟債務問題，瀕臨破產(chǎn)境地，影響當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。
“我們迫切希望政府政策的延續(xù)性和嚴肅性。我們需要上級部門明確，已經(jīng)建成的電站的電量能不能上國網(wǎng)，怎么上，找哪個部門辦理？上不了，是什么原因，問題怎么解決？待核準電站還核不核準，還在開展前期工作的56座電站工作還做不做？”上述甘孜州小水電業(yè)主對本報記者說。
待解決的歷史遺留問題
據(jù)四川省丹巴縣水電企業(yè)協(xié)會向本報記者介紹，協(xié)會曾向四川省能源局、甘孜州州委、州政府、州人大、州政協(xié)反映問題，甘孜州政府分管副州長也帶領州發(fā)改委領導向四川省發(fā)改委、能源局反映問題。
此外，中共四川省督查室也在四川省委書記王東明的一次深入部分民營、外資企業(yè)的調(diào)研中注意到了四川的小水電企業(yè)生存困境。2014年7月，四川省督查室向四川省發(fā)改委、甘孜州委辦公室下發(fā)督查通知，提出有企業(yè)反映“關停小水電的政策一刀切，三州特別是甘孜州問題比較突出，企業(yè)反映當初響應州里號召，發(fā)展小水電，也獲得許可，但現(xiàn)在受規(guī)模限制，必須關停，而企業(yè)前期投入也很大，將造成巨大損失?！?
“根據(jù)國辦發(fā)2014（59）文件、國發(fā)改投資2014（2999）號文件《國家能源局關于鼓勵社會資本投資水電站建設的指導意見》和《四川省人民政府辦公廳關于推動我省水電科學開發(fā)的指導意見》（川辦發(fā)2014（99）號文件）精神第二條第一點，‘制定出臺配套措施，妥善解決小水電歷史遺留問題’。又使我們民營水電企業(yè)看到了解決問題的希望?！鄙鲜龈首沃菪∷姌I(yè)主對本報記者說。
“從上世紀50年代至今，小水電曾經(jīng)為農(nóng)村電氣化做出了巨大貢獻，有著輝煌的歷史。四川省上世紀60年代實行的國家、地方投資和社隊投勞的‘三三制’辦電，按股分紅，是全國‘以電養(yǎng)電’政策的來源，也是股份制辦電的開始。從2004年起到2011年，中央1號文件都將農(nóng)村水電、水電農(nóng)村電氣化、小水電代燃料，列為農(nóng)村基礎設施和農(nóng)村可再生清潔能源工程，要求加大投入推進發(fā)展?！毙∷妼＜依钇涞缹τ浾哒f，“在2015年中央1號文件中繼續(xù)提出，小水電與風、光一致，是解決無電人口問題的供電方式，應與電網(wǎng)聯(lián)網(wǎng)調(diào)劑余缺。水電要綠色和諧開發(fā)，推進流域梯級綜合開發(fā)，重視水電消納市場研究，促進大中小水電與其它可再生能源發(fā)電的合理消納。
“小水電存在規(guī)劃和管理滯后、無序開發(fā)、破壞生態(tài)等問題。福建省前不久在生態(tài)縣長汀試點實施了東坑和江坊兩座小水電站退出工作。‘十三五’期間，福建擬規(guī)劃完成1000座小水電退出工作，改善約200條河流的水生態(tài)。”相關人士對記者說，“在電網(wǎng)覆蓋不到的地方，風、光、小水電等分布式能源要因地制宜實現(xiàn)綠色發(fā)展?！?
“四川近十幾年來水電發(fā)展很快。從2003年底的水電裝機1097萬千瓦，增長到2014年底的6170萬千瓦。根據(jù)四川省能源‘十二五’規(guī)劃，預計電力負荷增長12.6%，電源增長比例略大于電力負荷。而四川省實際投產(chǎn)裝機為年均增長20%，用電量年增長率卻不到5%。在供大于求的情況下，四川省應該控制水電發(fā)展?！鄙鲜鏊拇ㄊ∠嚓P官員向本報記者表示，“以甘孜州為例，地方政府雖有發(fā)展小水電的經(jīng)濟驅(qū)動，但存在前期核準管理不規(guī)范、越權審批、監(jiān)管不嚴等小水電無序建設發(fā)展問題，出現(xiàn)有的項目未批先建，批小建大，施工期間造成水土流失和生態(tài)破壞；有的項目在設計運行中未充分考慮和保障生態(tài)用水，造成下游地區(qū)河段減水、脫水甚至河床干涸；有的項目環(huán)保投資跟不上等，造成了一些當然，根據(jù)川辦發(fā)2014（99）號文，有些小水電歷史遺留問題要妥善解決，我們起草了相關解決辦法，如重新論證工程是否安全、補辦省環(huán)保廳要求的環(huán)評手續(xù)、根據(jù)電壓等級接入等補辦上網(wǎng)申請手續(xù)等。然而，即便解決歷史遺留問題，也要嚴格按照相關的法規(guī)程序，不合乎規(guī)范的小水電項目，誰核準誰解決?！?
