十年電力法制建設(shè)成績
上世紀(jì)90年代中期，電力行業(yè)曾迎來過法制化建設(shè)的第一個春天。隨著我國建立社會主義市場經(jīng)濟體制改革目標(biāo)的確立，電力部提出了“公司化改組、商業(yè)化運營、法制化管理”的改革思路，，《中華人民共和國電力法》和《電力供應(yīng)與使用條例》、《電網(wǎng)調(diào)度條例》、《電力設(shè)施保護條例》等配套行政法規(guī)的相繼頒發(fā)實施，對促進我國電力事業(yè)的適當(dāng)超前發(fā)展，保障電力系統(tǒng)安全運行，維護電力投資者、經(jīng)營者和使用者的合法權(quán)益產(chǎn)生重大影響，電力行業(yè)依法辦電、依法管電和依法用電的法制氛圍開始形成。
2002年2月10日，國務(wù)院以國發(fā)[2002]5號文件印發(fā)的《電力體制改革方案》，與國家深化經(jīng)濟體制改革相呼應(yīng)，旨在打破壟斷、引入競爭、提高效率、降低成本、促進電力事業(yè)健康發(fā)展，改革目標(biāo)最終定位于構(gòu)建政府監(jiān)管下的政企分開、公平競爭、開放有序、健康發(fā)展的電力市場體系。為保證電力體制改革的順利推進，《電力體制改革方案》在配套措施中，首先提出了“要適時制定和修改有關(guān)電力和電價方面的法律、法規(guī)和其他相關(guān)的行政法規(guī)。”但是，十年電改過去了，《電力法》及其配套的電力行政法規(guī)既未得到修訂，也未予以廢止，至今還在繼續(xù)維系著原有格局不變?！峨娏Ψā烦嗽陔娏ㄔO(shè)、電力設(shè)施保護、電力供應(yīng)和使用等章節(jié)及其局部內(nèi)容可為地方電力立法發(fā)揮“余熱”作用外，其他大部分規(guī)定已逐步被有關(guān)新的政策和法律規(guī)范所調(diào)整、所替代。
十年期間，因《電力法》遲遲得不到修改，電力改革發(fā)展的形勢又迫切需要新的法律制度予以支撐和保障，為依法推進電力改革和加強電力安全管理，國務(wù)院先后制定印發(fā)了《電力監(jiān)管條例》和《電力安全生產(chǎn)事故應(yīng)急處置和調(diào)查處理條例》（以下簡稱《電力安全條例》）等電力行政法規(guī)，打破《電力法》長期被擱淺的僵局。用新的下位法替代舊的上位法，改變了電力監(jiān)管和電力應(yīng)急處置無法可依的局面。有了《電力監(jiān)管條例》作依據(jù)，《供電監(jiān)管辦法》、《輸配電成本監(jiān)管暫行辦法》等行政規(guī)章和規(guī)范性文件應(yīng)運而生，電力監(jiān)管制度得以依法建立和逐步完善。這雖然稱得上是電力改革的“創(chuàng)舉”，但也實在是電力法制建設(shè)的遺憾。眾所周知，國家法律的效力高于行政法規(guī)，“創(chuàng)新”上述立法方式，就得事先預(yù)計到，在有《電力法》的，情況下，新的《電力監(jiān)管條例》與舊的《電力法》同時施行時，《電力法》的效力高于《電力監(jiān)管條例》；《電力監(jiān)管條例》的規(guī)定與《電力法》的規(guī)定不相一致時，應(yīng)當(dāng)服從于《電力法》的規(guī)定。2011年9月1日起施行的《電力安全條例》比起《電力監(jiān)管條例》，后者注意到了下位法與上位法在適用效力上的從屬關(guān)系，明確了該條例未作特別規(guī)定的其他規(guī)定，執(zhí)行依據(jù)是國務(wù)院《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》（簡稱《事故處理條例》）。而《事故處理條例》的立法依據(jù)是《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》，因此，《電力安全條例》的制定也是有法可依的。
十年來，地方電力立法的推進在一定程度上彌補了電力法制建設(shè)滯后的被動局面。到目前為止，全國共有27部地方電力行政法規(guī)相繼出臺，最新一部地方電力行政法規(guī)——《湖北省電力設(shè)施建設(shè)和保護條例》已于2011年12月1日起施行。發(fā)揮現(xiàn)行《電力法》、《電力供應(yīng)與使用條例》和《電力設(shè)施保護條例》等法律法規(guī)的存量價值作用，推進地方電力立法，對依法保障電力建設(shè)和生產(chǎn)的順利進行、電力系統(tǒng)安全運行和供用電秩序、維護公共安全和公共利益，促進經(jīng)濟社會和諧發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。不過，地方電力行政法規(guī)設(shè)定的電力行政執(zhí)法主體與電力監(jiān)管行政法規(guī)創(chuàng)設(shè)的電力監(jiān)管主體，無形中形成了縱橫“兩張皮”式的電力監(jiān)督管理和電力監(jiān)管格局，這給今后深化電力體制改革又增加了新的課題。
民事經(jīng)濟法對電力法制建設(shè)的影響
這十年，隨著電力與經(jīng)濟社會越來越密切，社會對電力的依存度和關(guān)注度越來越高，新的民事、經(jīng)濟基本法律涉及到電力方面的內(nèi)容也越來越多。2007年10月1日，我國第一部《物權(quán)法》開始施行。這部重大民事基本法律制度通過對建設(shè)用地使用權(quán)和地役權(quán)的設(shè)定，為電網(wǎng)設(shè)施權(quán)屬的界定、相應(yīng)物權(quán)的行使以及與周邊相鄰關(guān)系的處理提供新的法律依據(jù)；《物權(quán)法》就征收和征用的主體、內(nèi)容和客體作出的明確規(guī)定，使電網(wǎng)設(shè)施和電網(wǎng)建設(shè)用地的屬性得以規(guī)范，《電力法》關(guān)于征用土地的涵義及有關(guān)規(guī)定，已由國家新的《物權(quán)法》加以明確規(guī)范，因此不再具有法律效力。
2007年11月1日起施行的《突發(fā)事件應(yīng)對法》，將電力供應(yīng)與供電設(shè)施分別納入國家法定的公共事業(yè)和公共設(shè)施范疇，明確了各級政府在突發(fā)事件各個階段對保證電力供應(yīng)和電力設(shè)施安全的管理職責(zé)。如：第四十五條第（四）項規(guī)定，縣級以上政府應(yīng)當(dāng)針對即將發(fā)生的突發(fā)事件的特點和可能造成的危害，采取措施確保供電設(shè)施的安全和正常運行；第四十九條第（三）項規(guī)定，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難或者公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的人民政府應(yīng)當(dāng)立即采取應(yīng)急措施，組織搶修被損壞的供電設(shè)施；第五十條第（二）項規(guī)定，社會安全事件發(fā)生后，組織處置工作的人民政府應(yīng)當(dāng)立即組織有關(guān)部門對特定區(qū)域內(nèi)的電力供應(yīng)進行控制；第五十九條第二款規(guī)定，突發(fā)事件應(yīng)急處置工作結(jié)束后，受突發(fā)事件影響地區(qū)的人民政府應(yīng)當(dāng)及時組織和協(xié)調(diào)有關(guān)部門恢復(fù)社會治安秩序，盡快修復(fù)被損壞的供電設(shè)施。關(guān)于突發(fā)事件及其應(yīng)對，現(xiàn)行《電力法》在這方面完全處于空白。
隨著《物權(quán)法》的實施，與其配套的民事基本法律《侵權(quán)責(zé)任法》于2009年年底相繼出臺?！肚謾?quán)責(zé)任法》高度危險責(zé)任的規(guī)定與現(xiàn)行《電力法》的有關(guān)規(guī)定作對比，無論從責(zé)任主體到歸責(zé)原則，還是從免責(zé)事由到賠償范圍，都有重大差異，使現(xiàn)行《電力法》關(guān)于電力侵權(quán)責(zé)任的法律規(guī)定又一次受到新的民事基本法律的沖擊和挑戰(zhàn)。
2008年4月1日起，新的《節(jié)約能源法》開始施行。該法各篇章節(jié)均涉及電力行業(yè)，電力節(jié)能在國家節(jié)約能源大格局中占據(jù)十分重要的位置。一是明確了電力等七大主要耗能行業(yè)節(jié)能技術(shù)政策制定的責(zé)任主體和城市節(jié)約用電管理的履職機構(gòu)。二是規(guī)定了采用熱電聯(lián)產(chǎn)、余熱余壓等技術(shù)措施為電力節(jié)能技術(shù)進步的法定措施。三是對電網(wǎng)企業(yè)執(zhí)行節(jié)能發(fā)電調(diào)度管理規(guī)章提出了明確具體的要求：電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)依法安排清潔、高效和符合規(guī)定的熱電聯(lián)產(chǎn)、利用余熱余壓發(fā)電的機組以及其他符合資源綜合利用規(guī)定的發(fā)電機組與電網(wǎng)并網(wǎng)運行；違反節(jié)能發(fā)電調(diào)度規(guī)則造成發(fā)電節(jié)能損失應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的行政法律責(zé)任和民事賠償責(zé)任。四是國家運用財稅、價格等政策，支持推廣電力需求側(cè)管理等節(jié)能辦法；通過實行峰谷分時電價、季節(jié)性電價、可中斷負(fù)荷電價制度，鼓勵電力用戶合理調(diào)整用電負(fù)荷：對主要耗能行業(yè)的企業(yè)，分淘汰、限制、允許和鼓勵類實行差別電價政策。五是禁止新建不符合國家規(guī)定的燃煤發(fā)電機組、燃油發(fā)電機組和燃煤熱電機組。六是鼓勵、支持各地農(nóng)村按照科學(xué)規(guī)劃、有序開發(fā)的原則發(fā)展小型水力發(fā)電，以加速現(xiàn)代農(nóng)村建設(shè)。上述這些法律規(guī)定，對修訂《電力法》提出了更高的要求。
2010年4月1日，我國新修訂的《可再生能源法》正式施行。該法共計32條規(guī)定，近半數(shù)條文專對電力而言，特別是電網(wǎng)企業(yè)的調(diào)度及運營管理活動規(guī)定得格外具體。首先，明確了國家電力監(jiān)管機構(gòu)在可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃編制過程所處于的法律地位；第二，將可再生能源發(fā)電的配套電網(wǎng)建設(shè)納入到可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃的編制范疇；第三，確立了制定、公布國家可再生能源電力并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的責(zé)任主體；設(shè)定了建設(shè)可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目的行政許可制度；第四，國家實行可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度，并對電網(wǎng)企業(yè)的收購及電力監(jiān)管設(shè)定了相應(yīng)的行政法律責(zé)任；第五，確立了可再生能源發(fā)電項目上網(wǎng)電價的定價調(diào)整原則和電網(wǎng)企業(yè)收購、銷售可再生能源電量差價費用的附加補償制度；第六，設(shè)定了電網(wǎng)企業(yè)為收購可再生能源電量支付相關(guān)費用的回收渠道；第七，國家對電網(wǎng)未覆蓋地區(qū)建設(shè)可再生能源獨立電力系統(tǒng)予以扶持，并對可再生能源獨立電力系統(tǒng)建設(shè)予以明確界定；第八，對建設(shè)公共可再生能源獨立電力系統(tǒng)設(shè)定了相應(yīng)的電價類別和補償制度；第九，國家財政設(shè)立可再生能源發(fā)展基金，對從可再生能源電價附加收入等渠道籌集基金用于電力事業(yè)的項目作出了相應(yīng)法律規(guī)定，以保障可再生能源電力事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展；第十，加強可再生能源電力的檔案管理，要求電力企業(yè)真實完整保存可再生能源發(fā)電資料，并對電力監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)督檢查可：再生能源發(fā)電資料的職權(quán)和義務(wù)作了相應(yīng)的法律規(guī)定。一部新的能源經(jīng)濟基本法就對電力行為作出如此具體的規(guī)定，可見現(xiàn)行《電力法》的落后與存量價值。
全國人大代表持續(xù)十年的立法建議
這十年，因電力法制建設(shè)的滯后，電力體制改革步履緩慢，電力發(fā)展問題比比皆是。十年來，國家電網(wǎng)公司華中分部部分全國人大代表為此進行了不懈的努力。
——2004年十屆人大二次會議期間，人大代表以《電力體制改革方案》為依據(jù)，針對《電力法》及其配套法規(guī)、規(guī)章的立法背景、條件及調(diào)整的社會經(jīng)濟關(guān)系所發(fā)生的巨大變化，提出《電力法》應(yīng)定位于兼顧電力行政管理、電力市場監(jiān)管和市場運作，保障電力安全和促進電力工業(yè)持續(xù)有序發(fā)展的電力經(jīng)濟法；希望該法的修訂能最大限度地吸收我國電力立法的既有成果，將《電力法》頒布后相關(guān)行政法規(guī)的施行成效和已經(jīng)得到社會充分肯定的內(nèi)容和規(guī)定上升到法律的高度加以規(guī)范。
——2005年十屆人大三次會議期間，人大代表針對現(xiàn)行《電力法》和《電力供應(yīng)與使用條例》對打擊竊電和保證電費回收的可操作性差，提出了專項立法建議。期望《電力法》的修訂要與《刑法》修正案的制定相呼應(yīng)，對竊電行為予以法律界定，并對竊電犯罪和處以相對刑罰的竊電數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)作出具體規(guī)定；建立健全和完善為竊電舉報人保密和獎勵的法律制度；明確竊電單位的法定代表人、主管負(fù)責(zé)人及直接責(zé)任人的行政法律和刑事法律責(zé)任以及錯誤認(rèn)定竊電行為的法律責(zé)任。
——2006年十屆人大四次會議期間，針對2003年以來《電力法》修訂：工作在納入全國人大立法計劃后舉步維艱，幾經(jīng)修改卻呼之不出，人大代表提出的改進建議是：一是確立新的電力立法順序，先立上位法，后立下位法；二是采取新的立法方式，變部門立法為專家立法；三是確立新的立法目標(biāo)，使電力立法與我國能源立法相統(tǒng)一、相適應(yīng)；四是堅持電力市場化的改革取向，開創(chuàng)“政府宏觀調(diào)控、企業(yè)自主經(jīng)營、行業(yè)自律服務(wù)、市場規(guī)范運作”的新格局。
——2008年十一屆人大一次會議期間，人大代表結(jié)合《物權(quán)法》的頒發(fā)和電力法的修訂工作正在進行，提出了設(shè)立“法定地役權(quán)”的建議。鑒于法定地役權(quán)是調(diào)整公共利益和個體利益關(guān)系的一種法律手段，尚未在《物權(quán)法》中予以體現(xiàn)，呼吁《電力法》的修訂要從保護電力公共事業(yè)安全的實際需要出發(fā)，與時俱進地確立電力法定地役權(quán)制度。
——2009年十一屆人大二次會議期間，人大代表以2008年華中地區(qū)先后發(fā)生歷史罕見的雨雪冰凍災(zāi)害和“5·12”四川汶川特大地震災(zāi)害為背景，以受災(zāi)地區(qū)電網(wǎng)設(shè)施損毀嚴(yán)重，局部發(fā)生大面積停電，搶險搶修成為全社會抗災(zāi)救災(zāi)工作的重點和難點為主線，針對現(xiàn)行法律政策環(huán)境下諸多應(yīng)急手段和措施存在的較大風(fēng)險，特別是在處理有關(guān)善后事宜時，應(yīng)對非常規(guī)狀態(tài)下的應(yīng)急運作方式所碰到的有關(guān)法律、政策問題難以妥善解決，結(jié)合我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》的頒發(fā)，再次提出對現(xiàn)行《電力法》的修訂應(yīng)與《突發(fā)事件應(yīng)對法》對接的立法建議。
——2010年十一屆人大三次會議期間，華中電網(wǎng)三位人大代表先后又對《電力法》的修訂提出如下立法建議。一是針對《侵權(quán)責(zé)任法》關(guān)于高壓侵權(quán)責(zé)任的規(guī)定，從責(zé)任主體到歸責(zé)原則，從免責(zé)事由到賠償范圍，均與《電力法》的有關(guān)規(guī)定都存在重大差異和法律沖突，再次請求國家盡快啟動《電力法》的修訂工作。二是針對近年來頻繁出現(xiàn)的極端氣候和各類特大自然災(zāi)害，電力可靠供應(yīng)不斷面臨新的、十分嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，強烈要求將電網(wǎng)設(shè)施通過立法明確界定為“公共設(shè)施”。三是希望通過新的法律規(guī)定，使電網(wǎng)規(guī)劃切實納入各地國民經(jīng)濟和社會發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃之中，保證變、配電站的規(guī)劃站址和輸、配電線路走廊以及地下電纜通道在詳細(xì)規(guī)劃中預(yù)留，實現(xiàn)電網(wǎng)規(guī)劃與其他規(guī)劃的有效銜接和協(xié)調(diào)實施。
——2011年十一屆人大四次會議期間，人大代表又針對近些年來全國大部分地區(qū)電網(wǎng)建設(shè)征地拆遷難、線路走廊物權(quán)性質(zhì)不明、施工受阻等問題嚴(yán)重，呼吁電力立法要及早規(guī)范電力架空線路及相應(yīng)設(shè)施與其他管線之間的相鄰關(guān)系。
加快電力法制建設(shè)步伐的現(xiàn)實意義
推進電力體制改革，促成電力法修訂頒布，是完善我國社會主義市場經(jīng)濟體制的客觀需要，是電力企業(yè)尋求可持續(xù)發(fā)展的重要推手，也是電力企業(yè)實現(xiàn)內(nèi)外部和諧，履行政治責(zé)任、經(jīng)濟責(zé)任和社會責(zé)任的當(dāng)務(wù)之急。當(dāng)前，各類社會性問題錯綜復(fù)雜，電力企業(yè)發(fā)展面臨新的困難和挑戰(zhàn)，特別是作為具有社會公益屬性的電網(wǎng)企業(yè)，必須要有新的電力法律制度加以規(guī)范、推進和保障；電力行政管理、電力監(jiān)管和電力國有資產(chǎn)監(jiān)督管理三駕馬車牽引電力事業(yè)發(fā)展的行政法律關(guān)系應(yīng)予進一步理順，以保證電力生產(chǎn)關(guān)系不斷適應(yīng)電力生產(chǎn)力發(fā)展的需要，為電力事業(yè)又好又快發(fā)展搭建平臺、創(chuàng)造條件、開拓空間。推進電力體制改革，促成電力法修訂頒布，也是新世紀(jì)第二個十年電力行業(yè)“解放思想、實事求是”的具體表征，改革開放的歷史發(fā)展經(jīng)驗告訴我們，我國每一次重要法律的修改完善和頒布實施，都將對經(jīng)濟發(fā)展、社會進步和人民幸福帶來積極而深遠(yuǎn)的意義，電力法的修訂及完善也勢必會帶來電力行業(yè)的一次全新轉(zhuǎn)變，為經(jīng)濟社會發(fā)展、人民幸福生活增添新的活力。國家各種新的法律爭相出臺、人大代表堅持不懈的立法呼喚客觀啟示，電力行業(yè)迫切需要與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的新《電力法》盡快頒布施行，與國家能源領(lǐng)域其他法律制度相互配合，以促進我國社會主義法制建設(shè)的全面提升和能源事業(yè)更好更快地發(fā)展。
