2015年已經(jīng)過去，回顧全年的電力形勢，猶如翻過一本厚重的畫卷，掩卷沉思，“大變化與大趨勢”躍然而出。電力供需、節(jié)能減排、體制改革等方面都呈現(xiàn)出前所未有的“大變化”，而新的發(fā)展理念、目標(biāo)、戰(zhàn)略及要求則引領(lǐng)電力發(fā)展“大趨勢”。
自中國電力工業(yè)誕生起，長期以來，中國電力人持續(xù)與電力短缺、投資不足和技術(shù)落后作斗爭。經(jīng)過幾十年艱苦卓絕的奮斗，電力工業(yè)逐步由小變大，不論是裝機容量、發(fā)電量、電網(wǎng)規(guī)模都躍為世界第一。不僅實現(xiàn)了人均發(fā)電裝機容量1千瓦的夢想，而且電力工業(yè)技術(shù)水平也進入了世界先進行列，實現(xiàn)了電力由世界大國向世界強國的轉(zhuǎn)變。然而，我們還未來得及仔細(xì)品味豐碩果實的滋味，還未來得及認(rèn)真總結(jié)輝煌的成就，就又迎來了經(jīng)濟社會新常態(tài)和能源大轉(zhuǎn)型的時代。
2015年，是“十二五”的最后一年，“大變化”成為描述中國電力行業(yè)狀況的核心關(guān)鍵詞，電力行業(yè)正經(jīng)歷著改革與發(fā)展的陣痛，機遇前所未有，挑戰(zhàn)也前所未有。電力從業(yè)者應(yīng)改變長期形成的思維定式，重新定位方向、調(diào)整戰(zhàn)略、改革管理模式，以適應(yīng)“大趨勢”的要求。
電力新常態(tài)的特征，一是要能反映電力行業(yè)基本特性，二是這些特性變化具有由量到質(zhì)的飛躍，或?qū)π袠I(yè)發(fā)展有全局性、長期性的影響。電力供需特性、節(jié)能減排、電力體制改革都是反映電力新常態(tài)的重要方面。電力供需特性，既可反映出國家的現(xiàn)代化水平，又可反映出電力行業(yè)對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的基本貢獻情況，還可通過規(guī)模及結(jié)構(gòu)的發(fā)展變化，反映我國電力行業(yè)在國際上同業(yè)間的相對位置。節(jié)能減排情況，可綜合反映出電力行業(yè)的技術(shù)水平、設(shè)備水平、管理水平及電能質(zhì)量狀況。電力體制改革動態(tài)，則可反映出電力生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系這一基本矛盾的變化，以及電力發(fā)展方向的變化。下面從以上三個方面初步分析電力形勢新常態(tài)的大變化。
1、大變化之電力供需新常態(tài)
電力消費增速明顯回落、用電結(jié)構(gòu)明顯改善的主要原因是經(jīng)濟增長方式的改變。這種變化不是短期突發(fā)，而是經(jīng)濟新常態(tài)的基本特征，即經(jīng)濟發(fā)展對電力需求的影響為需求偏弱、結(jié)構(gòu)向好、電耗走低。
需求偏弱。宏觀經(jīng)濟由高速向中高速轉(zhuǎn)型，工業(yè)生產(chǎn)增長趨緩，特別是部分重化工業(yè)生產(chǎn)明顯下滑，對電力的需求整體偏弱。從圖1可以看出2010～2014年全社會用電量的增長情況。2014年，全社會用電量增長3.8%，增速為1998年(2.8%)以來的年度最低水平。2015年的前三季度，規(guī)模以上工業(yè)增加值增速同比回落2.3個百分點，產(chǎn)能過剩矛盾相對突出的粗鋼、生鐵、水泥和平板玻璃產(chǎn)量同比分別下降2.1%、3.3%、4.7%和7.5%，相應(yīng)電力需求明顯下降。前三季度全國全社會用電量4.13萬億千瓦時，同比增長0.8%，增速同比回落3.0個百分點。預(yù)計全國2015年全年電力消費增速同比增長低于1%(實際為0.5%)，創(chuàng)1974年以來年度最低水平。
結(jié)構(gòu)向好。第二產(chǎn)業(yè)用電比重不斷降低，由2011年的75%下降到2014年的73.6%，而2015年前三個季度進一步降低1.3個百分點，其中四大高耗能行業(yè)用電量比重同比降低0.9個百分點。第三產(chǎn)業(yè)和居民生活用電占全社會用電的比重同比分別提高0.8和0.5個百分點。從產(chǎn)業(yè)用電增長率看，第二產(chǎn)業(yè)及其工業(yè)用電同比分別下降1.0%和0.9%;四大高耗能行業(yè)合計用電同比下降2.2%，其中黑色金屬冶煉和建材行業(yè)用電同比分別下降7.8%和 6.4%，同比分別回落9.6和13.7個百分點;第三產(chǎn)業(yè)用電同比增長7.3%，同比提高1.7個百分點，其中，信息傳輸計算機服務(wù)和軟件業(yè)用電同比增長15.1%;城鄉(xiāng)居民生活用電同比增長4.6%，同比提高2.8個百分點。
電耗走低。節(jié)能提效產(chǎn)生明顯效果，如第二產(chǎn)業(yè)單位增加值電耗下降，經(jīng)測算，前三季度同比下降6.6%。
電力供應(yīng)能力充足并相對過剩，發(fā)電結(jié)構(gòu)持續(xù)向好
截至2015年9月底，全國6000千瓦及以上電廠裝機13.85億千瓦，同比增長9.4%;預(yù)計2015年全年新增發(fā)電裝機超過1億千瓦，同比增長超過 7.5%。2015年前三季度全國規(guī)模以上電廠發(fā)電量同比增長0.1%，全國發(fā)電設(shè)備利用小時2972小時，同比降低232小時。全國電力供需較2014 年更為寬松，部分地區(qū)富余。東北和西北區(qū)域供應(yīng)能力富余較多，華北、華中和南方區(qū)域供需總體寬松、部分省份富余，華東區(qū)域供需總體寬松，但省級電網(wǎng)中，山東、江西、河南個別時段存在錯峰，海南8月前電力供需矛盾較為突出。預(yù)計2015年全年發(fā)電設(shè)備利用小時4000小時左右，其中火電設(shè)備利用小時低于 4400小時，降幅較大。
非化石能源發(fā)電量高速增長，火電發(fā)電量負(fù)增長。圖2為1978～2014年中國發(fā)電量結(jié)構(gòu)圖。由圖2可以看出，2011年以來，中國非化石能源發(fā)電量比重持續(xù)提高。2015年前三季度，非化石能源發(fā)電量同比增長7.7%，其中規(guī)模以上電廠水電發(fā)電量同比增長3.5%，設(shè)備利用小時2639小時，同比減少84 小時;并網(wǎng)風(fēng)電發(fā)電量同比增長23.5%，設(shè)備利用小時1317小時，同比降低23小時;并網(wǎng)太陽能發(fā)電量同比增長74.0%，設(shè)備利用小時996小時; 核電發(fā)電量同比增長32.4%，設(shè)備利用小時5525小時，同比增加19小時。而與上形成鮮明對照的是，火電發(fā)電量同比下降2.2%，設(shè)備利用小時 3247小時(其中煤電3330小時)，同比降低265小時，已連續(xù)20個月同比降低。
從電力裝機結(jié)構(gòu)看，2015年前三季度，新增水電裝機1085萬千瓦，總裝機達2.79億千瓦;并網(wǎng)風(fēng)電裝機容量10885萬千瓦，同比增長28.3%;并網(wǎng)太陽能發(fā)電裝機3392萬千瓦，同比增長 61.4%;核電新增裝機546萬千瓦，總裝機達2414萬千瓦;新增火電裝機3955萬千瓦，總裝機達9.47億千瓦(其中煤電8.55億千瓦)，同比增長6.8%。預(yù)計2015年新增發(fā)電裝機中非化石能源裝機比重超過53%。到2015年底全國全口徑發(fā)電裝機容量超過14.7億千瓦、同比增長7.5% 以上，其中非化石能源發(fā)電5.1億千瓦、占總裝機比重提高到35%左右。非化石能源發(fā)電裝機中，水電3.2億千瓦(其中抽水蓄能2335萬千瓦)、核電 2738萬千瓦、并網(wǎng)風(fēng)電1.17億千瓦、并網(wǎng)太陽能發(fā)電4000萬千瓦、并網(wǎng)生物質(zhì)發(fā)電1100萬千瓦。
2、大變化之節(jié)能減排新跨越
節(jié)能減排新跨越并非一日之功，而是幾十年奮斗的積累，尤其是“十一五”以來節(jié)能減排的力度持續(xù)空前加大，實現(xiàn)了進入世界先進行列的大跨越。主要標(biāo)志是：電力常規(guī)污染物排放大幅度降低，煤耗指標(biāo)提前并超額完成“十二五”規(guī)劃指標(biāo)，非化石能源發(fā)電比例提升，單位發(fā)電量二氧化碳排放大幅度降低等。
供電煤耗及線損居世界先進
在降低供電煤耗方面，新建機組采用高參數(shù)、大容量、高效率機組，30萬千瓦級及以上火電機組容量占比從2005年的近50%提高到2014年的77%以上，已投運百萬千瓦超超臨界火電機組69臺，數(shù)量居世界第一。同時，推動工程技術(shù)改造提高能效水平。對現(xiàn)役機組開展了汽輪機通流改造、泵與風(fēng)機變頻改造、微油點火、等離子點火等節(jié)能技術(shù)改造。在降低線損方面，通過推廣應(yīng)用新材料，加強對老舊設(shè)備的改造，不斷完善配電網(wǎng)建設(shè)和推進智能電網(wǎng)的建設(shè)，以及加強電網(wǎng)優(yōu)化運行和線損考核，使電網(wǎng)結(jié)構(gòu)不斷完善，線損水平明顯改善。
2014年，中國火電機組平均供電煤耗319克/千瓦時(火電機組平均凈效率38.6%)，比2005年下降51克/千瓦時(火電機組平均凈效率提高5.4個百分點)，燃煤機組供電煤耗和效率總體達到世界先進水平;電網(wǎng)線損率6.74%，居同等供電負(fù)荷密度國家先進水平。
常規(guī)大氣污染物排放顯著下降
電力煙塵、二氧化硫、氮氧化物排放相繼達到峰值，并不斷下降。其中，電力煙塵排放量由2005年的約400萬噸降至2014年的98萬噸，單位火電發(fā)電量煙塵排放量0.23克/千瓦時;煤電煙氣脫硫裝機比重由2005年的14%提高到2014年的91.4%，電力二氧化硫排放量由2006年的峰值(年排放量約1350萬噸)降至2014年的620萬噸，與1995年的排放量相當(dāng)，單位火電發(fā)電量二氧化硫排放量1.47克/千瓦時;煤電煙氣脫硝裝機比重快速提高至2014年的82.7%，電力氮氧化物排放由2011年的峰值(年排放量約1000萬噸)降至2014年的620萬噸，單位火電發(fā)電量氮氧化物排放量降至1.47克/千瓦時。2015年，通過新《環(huán)境保護法》的實施、《大氣污染防治法》的修訂頒布、大力貫徹國務(wù)院《大氣污染防治行動計劃》、全面實施《火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》，以及部分地區(qū)推進燃煤電廠常規(guī)污染物超低排放等舉措，三項電力常規(guī)大氣污染物排放量將跨越式地大幅度降低。預(yù)計2015年底，火電三項常規(guī)大氣污染物年排放量之和將降至700萬噸左右，比2014年均下降約50%，創(chuàng)歷史最大降幅。與2005年相比，在火電量增長翻倍的情況下，三項大氣污染物年排放量下降了約70.8%。1980～2014年電力常規(guī)污染物排放情況詳見圖3。
電力二氧化碳減排取得成效
在應(yīng)對氣候變化能力方面，通過大力發(fā)展高效煤電、新能源和可再生能源發(fā)電，不斷優(yōu)化電力結(jié)構(gòu)。2014年，單位火電發(fā)電量二氧化碳排放約855克/千瓦時，比2005年降低18.4%;單位發(fā)電量二氧化碳排放約645克/千瓦時，比2005年降低24.8%。以2005年為基準(zhǔn)年，2006～2014年，電力行業(yè)通過發(fā)展非化石能源、降低供電煤耗和降低線損率等措施，累計減少二氧化碳排放約60億噸，有效減緩了電力二氧化碳排放總量的增長。
3、大變化之電力改革新進展
2015 年是中國全面深化改革的關(guān)鍵之年。李克強總理在年初提出，政府決策要遵法、學(xué)法、守法、用法，要讓政府依法全面履行職責(zé)，所有行政行為都要于法有據(jù)，任何政府部門都不得法外設(shè)權(quán)。2015年，在2014年已全面取消和下放246項行政審批事項的基礎(chǔ)上，又進一步全面取消了非行政許可審批事項。不到一年的時間，正式下發(fā)的與電力有關(guān)的重要改革文件就有《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發(fā)[2015]9號文，簡稱9號文)、《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》、《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進價格機制改革的若干意見》、《國務(wù)院關(guān)于實行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見》、中共中央國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》、中辦國辦印發(fā)的《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤總體方案》等。這些改革文件都體現(xiàn)了以黨的十八大、十八屆三中和四中全會精神，體現(xiàn)了十八屆三中全會提出的“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用”要求。
9號文于2015年3月發(fā)布以后，標(biāo)志著電力體制改革進入新的階段。此次改革的主要內(nèi)容是：“三放開一獨立，一深化三強化”，即有序放開輸配以外的競爭性環(huán)節(jié)電價，有序向社會資本放開配售電業(yè)務(wù)，有序放開公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)用電計劃;推進交易機構(gòu)相對獨立;進一步強化政府監(jiān)管，進一步強化電力統(tǒng)籌規(guī)劃，進一步強化電力安全高效運行和可靠供應(yīng)。為有序加快推進改革，國家有關(guān)部門開展了各種試點，包括深圳市、內(nèi)蒙古西部輸配電價改革試點，安徽、湖北、寧夏、云南、貴州改革試點，云南、貴州等省綜合試點，在甘肅、內(nèi)蒙古開展可再生能源就近消納的試點等。政府部門也已與有關(guān)電力企業(yè)和相關(guān)方研究組建北京電力交易中心和廣州電力交易中心事宜，以及研究其他區(qū)域和省級交易機構(gòu)的組建方案。
根據(jù)電力改革與發(fā)展的急需，一些與9號文件相關(guān)的內(nèi)容已經(jīng)由政府主管部門先期出臺，如《關(guān)于貫徹中發(fā)〔2015〕9號文件精神加快推進輸配電價改革的通知》、《關(guān)于完善跨省跨區(qū)電能交易價格形成機制有關(guān)問題的通知》、《輸配電定價成本監(jiān)審辦法(試行)》、《關(guān)于改善電力運行調(diào)節(jié)促進清潔能源多發(fā)滿發(fā)的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于有序放開發(fā)用電計劃的實施意見》等。與9號文件直接相配套的輸配電價格改革、電力市場建設(shè)、電力交易機構(gòu)組建和規(guī)范運行，有序放開發(fā)用電計劃、售電側(cè)改革以及加強和規(guī)范燃煤自備電廠監(jiān)督管理等6個文件已經(jīng)出臺。
生態(tài)文明體制改革與電力改革和發(fā)展密切相關(guān)。圍繞《生態(tài)文明體制改革總體方案》，政府部門發(fā)布了《關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究》、《生態(tài)環(huán)境損害賠償》、《環(huán)境保護督察》、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表、自然資源資產(chǎn)離任審計等6個配套文件。這“1+6”文件的基本要求，一是要建立有效的環(huán)境經(jīng)濟制度，實現(xiàn)環(huán)境成本內(nèi)部化，并充分發(fā)揮市場在環(huán)境保護和資源配置中的決定性作用。二是強化企業(yè)環(huán)境主體責(zé)任和加強政府監(jiān)管責(zé)任。要建立可操作、可視化的綠色發(fā)展指標(biāo)體系，把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系，實現(xiàn)對各主體的生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)和評價考核?？梢?，這些文件既為我國環(huán)境治理基礎(chǔ)制度改革提供了依據(jù)，也為電力改革和發(fā)展提供了重要參照。黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》(簡稱“十三五”規(guī)劃建議)明確提出：改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度，建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制，實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。這項對我國長期以來的環(huán)境管理體制具有顛覆性的變革，無疑對電力企業(yè)現(xiàn)行的管理體制、機制也都將產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。
通過以上分析可以看出，中國電力工業(yè)正經(jīng)歷著前所未有的大變化。電力新常態(tài)表明，電力供需矛盾由長期以來的短缺狀態(tài)向相對過剩轉(zhuǎn)變;電力工業(yè)的規(guī)模達到世界第一，技術(shù)水平進入世界先進行列;電力能效水平、污染控制水平達到世界先進;電力常規(guī)大氣污染物排放已經(jīng)不是制約電力工業(yè)發(fā)展的主要因素。
雖然新的電力體制改革正在推進之中，但是，一個新的電力體制像是在海平面上露出了桅桿的一只航船，正向我們駛來。面對經(jīng)濟新常態(tài)、綠色發(fā)展新要求、能源革命新態(tài)勢，新的矛盾、新的任務(wù)、新的“堡壘”已經(jīng)擺在電力行業(yè)的面前，站在歷史新起點上的中國電力行業(yè)，機遇前所未有，挑戰(zhàn)亦前所未有。
4、大趨勢——新發(fā)展理念及目標(biāo)下的電力發(fā)展
面向“十三五”，電力發(fā)展向何處去?這已成為擺在電力行業(yè)面前必須回答的問題。一方面，長期以來我國在經(jīng)濟發(fā)展上是以發(fā)達國家實現(xiàn)工業(yè)化模式為目標(biāo)，很大程度上采取的是“追趕”型戰(zhàn)略與策略，電力工業(yè)發(fā)展也是如此。然而，當(dāng)我們已經(jīng)立于電力發(fā)展規(guī)模與技術(shù)水平的世界之巔時，則需要我們開辟出一條新的道路，且在一定程度上起到引領(lǐng)世界電力發(fā)展方向的作用。
另一方面，新常態(tài)下電力行業(yè)一些基本矛盾發(fā)生了重大變化。如電力供需矛盾由短缺向相對過剩轉(zhuǎn)變，使電力行業(yè)與社會之間的矛盾，向加劇電力行業(yè)內(nèi)部矛盾的方向擴展，使發(fā)電與電網(wǎng)、發(fā)電與發(fā)電之間的矛盾呈現(xiàn)新的特點。在環(huán)境與發(fā)展約束的矛盾上，由常規(guī)污染物排放約束為主向低碳和水資源等約束為主的方向轉(zhuǎn)變。這些基本矛盾的變化，使火電與可再生能源發(fā)電的矛盾、西電東送與就地平衡的矛盾、煤電與氣電發(fā)展的矛盾、電力資源大范圍優(yōu)化配置與分布式電力發(fā)展的矛盾、電力清潔化與電網(wǎng)安全的矛盾，以及電力改革預(yù)期電價下降與電力清潔化帶來的成本提高的矛盾都越來越尖銳。電力行業(yè)在面臨很多急需解決的現(xiàn)實問題的同時，又要面對大量的新問題。
綜合分析，電力工業(yè)在“十三五”規(guī)劃中需要重點解決的關(guān)鍵性問題可歸納為以下幾個方面：
一是電力在能源系統(tǒng)中的新定位;二是對電力相對過剩的程度、結(jié)構(gòu)、時段的判斷及有效解決“棄風(fēng)”、“棄光”、“棄水”(簡稱“三棄”)問題的方法;三是環(huán)境治理尤其是霧霾治理與煤電、氣電發(fā)展的關(guān)系;四是智能電網(wǎng)、能源互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展中的電力發(fā)展;五是低碳發(fā)展要求下的電力發(fā)展戰(zhàn)略等。
高度重視電力在能源系統(tǒng)優(yōu)化中的作用
能源系統(tǒng)優(yōu)化仍然是中國能源發(fā)展中最迫切的任務(wù)。中國已經(jīng)是世界上最大的能源生產(chǎn)和能源消費國。以常規(guī)大氣污染物為代表的霧霾問題和以二氧化碳排放為代表的溫室氣體排放問題，是解決中國能源問題的兩大關(guān)鍵。二者之間既有聯(lián)系又有區(qū)別，前者現(xiàn)實且迫切，后者現(xiàn)實、長期且艱巨。面向“十三五”，我國既要全面實現(xiàn)小康水平(初步完成工業(yè)化)，又要推進能源轉(zhuǎn)型，同時要加強常規(guī)污染物控制，還要加快溫室氣體減排，這“四重壓力”同步出現(xiàn)。這與發(fā)達國家在實現(xiàn)了工業(yè)化、完成了氣體能源(低碳化石能源)替代石油和煤炭(高碳化石能源)、解決了常規(guī)污染物控制之后，再開始解決溫室氣體減排問題，不論是難度上還是付出的代價上都有巨大差別。中國的種種能源問題，都是“四重壓力”下多種矛盾在不同領(lǐng)域表現(xiàn)的結(jié)果。突出反映在煤炭與可再生能源發(fā)展的矛盾，煤炭集中利用與分散利用的矛盾，天然氣與煤炭、電力發(fā)展的矛盾，天然氣與可再生能源的矛盾，大型水電與其他可再生能源的矛盾，可再生能源與核電的矛盾等方面。
煤炭總量控制、燃煤電廠提效改造、煤電超低排放、燃?xì)怆娬咎娲济弘姀S、可再生能源發(fā)電電價補貼及優(yōu)先上網(wǎng)、特高壓輸電推進、電動汽車發(fā)展等政策措施，都是這些矛盾在政策中的反映。在這些矛盾中，由于煤炭仍然擔(dān)當(dāng)著基礎(chǔ)能源的角色，且具有明顯的“高碳”特征，約1/3煤炭利用(散燒)具有“污染”特征，以及煤炭具有的“低價”特征，故煤炭清潔利用、電能替代及與非化石能源發(fā)展的協(xié)調(diào)性，更是解決能源問題的關(guān)鍵，也是能源系統(tǒng)優(yōu)化的主要內(nèi)容。
能源領(lǐng)域?qū)F霾的影響主要是煤炭散燒和機動車排放污染，盡管電煤占了50%，但由于進行了嚴(yán)格的污染控制、分散式布局、高架源排放，對霧霾的影響已經(jīng)很小。因此，合理提高煤炭轉(zhuǎn)換為電能的比重，加快電能替代燃油，將是以較低的經(jīng)濟代價盡快解決霧霾污染的最有效措施之一。從長遠(yuǎn)看，非化石能源轉(zhuǎn)化為電力是清潔、低碳發(fā)展的根本性措施，但由于規(guī)模、能源密度、成本、電能質(zhì)量等原因，當(dāng)前及未來十多年，對解決現(xiàn)實的霧霾問題既是杯水車薪，也是遠(yuǎn)水難解近渴。因此，在“四重壓力”下，“十三五”對能源系統(tǒng)的時空優(yōu)化措施仍是重中之重，而電力將發(fā)揮著關(guān)鍵性和基礎(chǔ)性作用。
能源系統(tǒng)優(yōu)化的關(guān)鍵是“協(xié)調(diào)”。即要全面貫徹五中全會提出的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”發(fā)展理念(簡稱“五大發(fā)展理念”)，要將五大發(fā)展理念具體落實到指標(biāo)、行動上，防止“木桶”原理中的短板效應(yīng)?！皡f(xié)調(diào)”包括政治目標(biāo)與法規(guī)、政策協(xié)調(diào)，國家利益和地方利益協(xié)調(diào)，政府部門間權(quán)力及責(zé)任協(xié)調(diào)，電力企業(yè)間利益的協(xié)調(diào)等等。其中，能源優(yōu)化“協(xié)調(diào)”的核心是對能源供應(yīng)“多元化”、能源經(jīng)濟代價、環(huán)境質(zhì)量影響(而不是污染物總量的變化)、碳排放總量等目標(biāo)進行時空上的量化。從“協(xié)調(diào)”觀點看，能源系統(tǒng)優(yōu)化的核心措施是推進綠色替代和電能替代。
綠色替代核心是提高一次能源轉(zhuǎn)換為電力的比重，電能替代的核心是在終端能源消費中提高電能消費比重。綠色替代重點是水電、煤電、核電、天然氣發(fā)電、新能源發(fā)電目標(biāo)與電網(wǎng)發(fā)展目標(biāo)相協(xié)調(diào)，在提高電力系統(tǒng)綠色化同時，保障電力系統(tǒng)的安全性和經(jīng)濟性。電能替代重點是在電力新常態(tài)下，電力消費從高速增長向中低速增長轉(zhuǎn)變的情況下，電力供需寬松甚至過剩的環(huán)境下，加快在交通運輸業(yè)、工業(yè)、建筑業(yè)等領(lǐng)域推廣電能替代，提高全社會電氣化水平，加快改善霧霾污染狀況。
為了加快綠色替代和電能替代，要推進要素驅(qū)動向科技創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變。在電力重大技術(shù)的發(fā)展上，要持續(xù)完善和推進智能電網(wǎng)技術(shù)、特高壓技術(shù)、高效清潔低碳火力發(fā)電技術(shù)、穩(wěn)定高效的可再生能源發(fā)電及利用技術(shù)、先進核能發(fā)電技術(shù)、儲能技術(shù)，以及具有革命性的其他電力技術(shù)的發(fā)展。
有效解決電力相對過剩及“三棄”問題
“三棄”問題是電力發(fā)展中的熱點、焦點、難點，當(dāng)電力總體上相對過剩的狀況逐步加劇之后，煤電利用小時數(shù)進一步下降，與“三棄”問題呈現(xiàn)出互為因果式的惡性循環(huán)態(tài)勢?！叭龡墶眴栴}中，“棄水”、“棄風(fēng)”、“棄光”的程度各不相同，在不同地區(qū)、不同時段差別更大，既有普遍性，更具特殊性，既有全局性，更具局部性。如吉林省、甘肅省的“棄風(fēng)”問題嚴(yán)重，四川省、云南省的“棄水”問題嚴(yán)重，甘肅省、新疆自治區(qū)的“棄光”問題嚴(yán)重，而東部、中部地區(qū)“三棄”問題并不明顯。
總體而言，從電力與國民經(jīng)濟之間的關(guān)系來看，電力過剩是相對于經(jīng)濟發(fā)展的“相對過?！?而“三棄”問題也是可再生能源發(fā)電相對于電力發(fā)展的“相對過?！?。電力“相對過?！敝饕蚴请娏π枨蟪p緩和供應(yīng)的慣性增長，需求的超常減緩是主要方面，也是大勢所致?？稍偕茉窗l(fā)電的“相對過?！?，主要原因是可再生能源本身超常發(fā)展與廠網(wǎng)不協(xié)調(diào)所致，這在煤電新投產(chǎn)增量不大而“三棄”問題突出的黑龍江、吉林、云南等省區(qū)表現(xiàn)更為突出。為解決 “三棄”問題，各級政府和電網(wǎng)企業(yè)出臺了各種提高消納可再生能源電力的運行機制，包括加大廠網(wǎng)協(xié)調(diào)、加快電網(wǎng)技術(shù)改造、加大西電東送、保障接入電網(wǎng)、優(yōu)先調(diào)度等措施，且把促進可再生能源發(fā)電作為電力體制改革的重要目標(biāo)之一。這些措施的確也起到了一些作用，但“三棄”問題依然嚴(yán)重。
“三棄”問題的本質(zhì)是機制性問題，是社會各主體尤其是電力決策者，對不同能源品種的低碳價值、能源安全價值、經(jīng)濟價值認(rèn)知的不同以及不同利益主體的利益導(dǎo)向不同所致。歸根到底是對能源商品屬性和社會屬性在不同發(fā)展階段定位和作用認(rèn)知的分歧，使市場對能源資源配置的決定性作用發(fā)揮不到位。如在《可再生能源法》的推進下、在各種有利于可再生能源發(fā)展的優(yōu)惠政策引導(dǎo)下、在各級地方政府在新興產(chǎn)業(yè)和新的經(jīng)濟增長點刺激下、在企業(yè)為了經(jīng)濟效益以及在未來競爭中取得發(fā)展先機的戰(zhàn)略布局下，可再生能源發(fā)電呈風(fēng)起云涌之勢，在局部地區(qū)明顯出現(xiàn)無序發(fā)展態(tài)勢。而由于煤炭價格近三年的持續(xù)降低，煤電企業(yè)由過去的大面積虧損轉(zhuǎn)為普遍盈利，尤其在經(jīng)濟比較發(fā)達地區(qū)盈利水平更好，從而刺激了煤電發(fā)展沖動。
據(jù)中電聯(lián)從我國主要電力集團公司電源投資統(tǒng)計中分析，非化石能源發(fā)電投資在近幾年遠(yuǎn)大于火電投資。2006～2013年火電投資增速連續(xù)9年持續(xù)下降，火電投資占電源投資比重從2005年的70.3%下降到2014年的 26.1%，銳減了44.2個百分點，但2012年以來下降的幅度減緩，2014年還略有回升。相應(yīng)火電發(fā)電量的比重由81.5%下降到75.4%。在 “三棄”問題嚴(yán)重的地區(qū)，雖然特點各有不同，但共同點是當(dāng)?shù)仉娏π枨筮h(yuǎn)遠(yuǎn)小于供應(yīng)能力，往往是“三棄”與火電利用小時數(shù)大幅度下降并存。
要從根本上解決“三棄”問題，必須建立起不同能源品種的價值認(rèn)同和能源企業(yè)間利益分配認(rèn)同的標(biāo)尺，回歸能源的商品屬性。電能作為商品，必須考慮到衡量電能質(zhì)量的方便性、穩(wěn)定性和綠色度等指標(biāo)，必須通過價格、供需、競爭等市場規(guī)律檢驗。非化石能源在與化石能源競爭中最終取得優(yōu)勢，必須是在能源生產(chǎn)及消費的生命周期內(nèi)社會總成本上體現(xiàn)出優(yōu)勢。在可再生能源發(fā)電發(fā)展初期，政府給予必要扶持是必須的，但扶持的目的是為了盡快使其有能力參與到與化石能源的競爭中，并能夠在競爭中取得最終勝利。
解決當(dāng)前的“三棄”問題要與電能相對過剩問題統(tǒng)籌考慮，對癥下藥，多措并舉，分類解決。一是要促進各類電源與電源之間、電源與電網(wǎng)之間相協(xié)調(diào)，使區(qū)域電源布局與消納市場、配套電網(wǎng)與調(diào)峰電源相統(tǒng)籌。二是各主體都要調(diào)整可再生能源發(fā)展思路，風(fēng)電和光伏發(fā)電發(fā)展應(yīng)堅持集中與分散相結(jié)合原則，近期應(yīng)優(yōu)先鼓勵分散、分布式開發(fā)。嚴(yán)格控制電力富余較多以及“三棄”嚴(yán)重地區(qū)新建各種電源，集中消化現(xiàn)有過剩能力。三是要加快建設(shè)跨區(qū)跨省通道，如加快云南、四川和“三北”等可再生能源基地的跨省區(qū)消納應(yīng)急輸電通道工程建設(shè)。四是認(rèn)真貫徹電力體制改革配套文件，促進可再生能源電量消納。五是大膽探索消納途徑和機制，如探索風(fēng)電清潔供暖與各種電源相協(xié)調(diào)、各方利益共享機制，并保障安全有效供電供熱。六是促進增供擴銷，促進和擴大電能替代。
正確認(rèn)識煤電、氣電發(fā)展與解決霧霾的關(guān)系
中遠(yuǎn)期看，對我國燃煤發(fā)電最大的制約是高碳排放問題，而不是常規(guī)污染排放問題。理論上和國內(nèi)外的實踐均可證明，燃煤發(fā)電對霧霾形成的作用微小，并不僅僅是因為燃煤熱電聯(lián)產(chǎn)替代了大量燃煤供熱小鍋爐減輕了污染，而是我國通過技術(shù)措施已將燃煤電廠污染物排放控制在很低的水平上。
因此，煤電要不要發(fā)展，以及如何發(fā)展，應(yīng)當(dāng)由中國碳排放控制和煤炭在中國能源戰(zhàn)略、電力戰(zhàn)略中的定位來決定。建議從以下三個方面考慮：第一，在中國能源轉(zhuǎn)型過程中，煤電既是能源安全和電力安全的支撐，也是以較低成本應(yīng)用能源的基礎(chǔ)，要保持煤炭及煤電在“多元化”能源戰(zhàn)略中的合理地位。世界上不存在最好的能源結(jié)構(gòu)，只有最適合各國國情的能源結(jié)構(gòu)。有關(guān)報道中提到英國人計劃2025年關(guān)停全部燃煤電廠，對于已經(jīng)運行了50多年的燃煤電廠要在10年后關(guān)閉也無需過多贊譽;美國政府提出的清潔電力計劃與國會意見仍然相左，也說明了各國情況不同，解決的辦法也不同。
第二，雖然中國煤電節(jié)能減排已達世界先進水平，但仍然面臨著諸多問題，如電煤占煤炭消費的比重仍然較低，散燒煤比重仍然很高。再如，煤電進一步節(jié)能減排的邊際效益快速遞減，做到安全、環(huán)保、節(jié)能、經(jīng)濟、低碳各方面的平衡困難更大。還有，天然氣是低碳清潔的化石能源，大量用于發(fā)電可有效解決電力調(diào)峰并可促進低碳發(fā)展，但天然氣價格太高，付出的經(jīng)濟代價太大，難以在短期內(nèi)大規(guī)模代替煤電。
第三，從現(xiàn)實來看，不論是可再生能源發(fā)電的快速發(fā)展還是技術(shù)創(chuàng)新，以及單位千瓦時電量產(chǎn)出總成本的下降，都超出原先人們的估計，加之電力相對過剩的態(tài)勢快速到來，將會加快壓縮煤電發(fā)展的空間。相對于發(fā)達國家，我國的燃煤電廠普遍“年輕”三四十年，不論是降低利用小時數(shù)還是減少運行年限，對全社會來說，都涉及巨大的電力資源利用和社會利益調(diào)整。所以，全局性的煤電問題必須考慮各種復(fù)雜因素的動態(tài)變化。現(xiàn)在每新建一座燃煤電廠，都必須從全局、長遠(yuǎn)發(fā)展上考慮問題，采取慎之又慎的態(tài)度。
智能電網(wǎng)是能源及電力發(fā)展的核心技術(shù)支撐和物質(zhì)基礎(chǔ)
“互聯(lián)網(wǎng)+”智慧能源，是2015年《國務(wù)院關(guān)于積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導(dǎo)意見》中部署的11個“重點行動”之一?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”智慧能源行動的手段和目的是：通過互聯(lián)網(wǎng)促進能源系統(tǒng)扁平化，推進能源生產(chǎn)與消費模式革命，提高能源利用效率，推動節(jié)能減排。可以說，“互聯(lián)網(wǎng)+”智慧能源行動，明確了中國式“能源互聯(lián)網(wǎng)”的目的和主要功能;確立了用互聯(lián)網(wǎng)思維及技術(shù)、智能電網(wǎng)技術(shù)、市場手段推進能源生產(chǎn)和消費;體現(xiàn)了推動能源革命的安全、綠色、節(jié)約、便捷、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、共享的價值導(dǎo)向。
由于不同能源的性質(zhì)、稟賦不同，開發(fā)、輸送、轉(zhuǎn)化、利用所采用的技術(shù)、設(shè)備及管理模式也不盡相同，且構(gòu)建能源系統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施往往投入巨大，具有鎖定效應(yīng)，所以，不論能源供應(yīng)者還是消費者，在選擇能源品種時的條件和機會并不多，天然氣價格采取“照付不議”規(guī)則就是例證。
與天然氣一樣，可再生能源發(fā)電、核電、氣電、煤電、石油、煤炭等利用都有各自的特性，對大多數(shù)生產(chǎn)者和用戶而言，很難對能源品種做出選擇，選擇能源主要是選擇具有時間彈性的價格，如選擇峰谷電價。因此，在能源互聯(lián)網(wǎng)構(gòu)建中，對多類型能源橫向多源互補的作用應(yīng)有一個合理估計。能源轉(zhuǎn)化為電力并接入電網(wǎng)后，由于具備了電能與信息在節(jié)點上雙向交互流動的特點，因此，智能電網(wǎng)必然是能源互聯(lián)網(wǎng)中的基礎(chǔ)，應(yīng)更加重視對智能電網(wǎng)的建設(shè)和運用。對于“全球能源互聯(lián)網(wǎng)”而言，由于概念十分明確，是“特高壓”+“智能電網(wǎng)”+“清潔能源”，在推動中將與“一帶一路”倡議相輔相成，在促進全球能源的互聯(lián)互通和清潔化發(fā)展，及促進中國電力與世界交融方面具有重大意義和十分光明的前景。
以破解“碳約束”為統(tǒng)領(lǐng)協(xié)調(diào)各種約束性因素促進電力發(fā)展
從本質(zhì)上講，用不用煤炭不是能源發(fā)展的關(guān)鍵，而是否低碳才是關(guān)鍵?？v觀國際國內(nèi)發(fā)展趨勢和要求，中國電力已發(fā)展到以破解“碳約束”為統(tǒng)領(lǐng)協(xié)調(diào)各種約束性因素的時代(以下簡稱“碳統(tǒng)領(lǐng)”)。從現(xiàn)實看，碳統(tǒng)領(lǐng)時代來臨已具備了條件。一是國家已經(jīng)明確了碳減排宏觀目標(biāo)。二是節(jié)能、減排、低碳之間在電力行業(yè)具有高度關(guān)聯(lián)性，碳減排已上升到主要矛盾，成為電力發(fā)展和能源轉(zhuǎn)型的主要制約。三是電力碳減排對促進能源領(lǐng)域與全社會碳減排具有基礎(chǔ)性作用。四是以五大發(fā)展理念來指導(dǎo)，與其他制約性因素比較，碳約束是電力行業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵性約束。五是有利于通過市場化手段推進資源、資本等各要素優(yōu)化，尤其是碳資產(chǎn)地位的確認(rèn)將會帶來重大的經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)的重組。六是在技術(shù)上、管理上、基礎(chǔ)上都具備了碳統(tǒng)領(lǐng)的條件。七是碳排放交易在電力行業(yè)取得了試點經(jīng)驗，尤其是獲得了下一步改進的空間和方法。
在法規(guī)政策層面，應(yīng)以低碳發(fā)展為統(tǒng)領(lǐng)，全面梳理能源、電力與節(jié)能減排的法律法規(guī)政策，建立統(tǒng)一完整、協(xié)調(diào)配套的法規(guī)政策體系。在體制層面，應(yīng)與電力體制改革相銜接，建立以市場化為基礎(chǔ)，鼓勵創(chuàng)新、有利于促進低碳的能源生產(chǎn)和消費的電力工業(yè)管理體制。在管理制度層面，應(yīng)以能源革命的價值導(dǎo)向為指導(dǎo)，以碳減排與其他約束性目標(biāo)相協(xié)調(diào)，與國際經(jīng)驗相結(jié)合，建立新的指標(biāo)體系、目標(biāo)體系、執(zhí)行體系、評價體系。在操作層面，碳統(tǒng)領(lǐng)應(yīng)貫穿于電力發(fā)展全過程，即戰(zhàn)略導(dǎo)向、規(guī)劃約束、技術(shù)路線、產(chǎn)業(yè)鼓勵、運行監(jiān)管等?？傊?，以碳統(tǒng)領(lǐng)才能有效解決當(dāng)前電力發(fā)展的主要矛盾，也是長效解決未來電力發(fā)展矛盾的鑰匙。
“十三五”電力規(guī)劃編制要有新思路
在新常態(tài)下，電力規(guī)劃編制必須打破傳統(tǒng)規(guī)劃編制思維、做法和重點。以往電力規(guī)劃(包括其他規(guī)劃)之所以被一些人調(diào)侃為“規(guī)劃規(guī)劃，墻上掛掛”，主要指規(guī)劃難以指導(dǎo)實踐，難以約束無序發(fā)展?fàn)顟B(tài)。究其原因，一是規(guī)劃時間滯后。專項規(guī)劃制定理應(yīng)是自上而下，兼顧左右，即先有宏觀、綜合規(guī)劃，后有專項規(guī)劃，且要與關(guān)聯(lián)規(guī)劃相協(xié)調(diào)。如電力規(guī)劃只有在宏觀上國家五年規(guī)劃綱要、能源規(guī)劃出臺后才能依據(jù)充分，只有與環(huán)境保護規(guī)劃、水資源等規(guī)劃互相協(xié)調(diào)后才能合理。現(xiàn)實情況是，當(dāng)專項電力規(guī)劃真正出臺之時，五年規(guī)劃即將執(zhí)行大半到了中期調(diào)整階段。
二是國家規(guī)劃、電力規(guī)劃與地方規(guī)劃協(xié)調(diào)難。由于各地經(jīng)濟發(fā)展、能源發(fā)展、環(huán)境保護都不平衡，且區(qū)域性(如京津冀、長三角、珠三角等)問題越來越嚴(yán)重，使區(qū)域規(guī)劃越來越受到重視，進而使電力規(guī)劃與區(qū)域、地區(qū)規(guī)劃協(xié)調(diào)難度加大。三是市場發(fā)揮決定性作用的機制與規(guī)劃作用機制之間存在矛盾。市場與政府作用發(fā)揮大小直接影響規(guī)劃的作用和效果。由于我國還是處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)型過程中，市場與政府關(guān)系的博弈是客觀存在的，也是不確定的(如近年來大量行政審批事項的取消或者下放，形成了新變化)，對規(guī)劃的作用產(chǎn)生了大的影響(沖擊)。四是隨著全球經(jīng)濟一體化、能源全球化的不斷擴展、深入，國際經(jīng)濟形勢及能源形勢對我國電力形勢的影響越來越大，電力規(guī)劃的不確定性進一步增大。從以上可以看出，有些問題是規(guī)劃制度自身先天不足，有些是客觀規(guī)律使然。
以上分析也可印證，自“十五”以來電力規(guī)劃就未頒布的原因，并非是沒有做規(guī)劃，而是經(jīng)濟形勢和經(jīng)濟運行機制的變化使規(guī)劃難以指導(dǎo)實踐。所以，規(guī)劃改進并不取決于是否采用了彈性系數(shù)法或模型預(yù)測法等技術(shù)方法改進上，而是要從根本上改變規(guī)劃的定位、作用和重點。
因此，應(yīng)當(dāng)減少規(guī)劃的層次和種類，細(xì)化能源規(guī)劃，將電力作為核心能源加強對規(guī)劃的有機整合(融合)。在規(guī)劃的內(nèi)容上，強化對現(xiàn)有的能源進行優(yōu)化替代，淡化裝機容量及電量平衡，加重體現(xiàn)價值的關(guān)鍵性目標(biāo)(如投入性目標(biāo)、碳排放目標(biāo)、績效目標(biāo))及投入與效益平衡分析，強化電網(wǎng)骨架規(guī)劃，以電網(wǎng)引導(dǎo)電源。面對相對過剩的電力電量，如何發(fā)揮能源系統(tǒng)的優(yōu)化作用是“十三五”電力規(guī)劃的重要任務(wù)。
在規(guī)劃中，機制性規(guī)劃應(yīng)當(dāng)比預(yù)測性數(shù)據(jù)規(guī)劃更為重要，良好的機制會對各種要素進行協(xié)調(diào)。市場為基礎(chǔ)配置資源的本質(zhì)，實際上就是要淡化規(guī)劃的預(yù)測性和計劃手段，而是通過機制作用根據(jù)發(fā)展變化的情況使投入與產(chǎn)出比更佳，從而實現(xiàn)體制本質(zhì)屬性的價值目標(biāo)而不是機械地反映表面化的數(shù)字目標(biāo)。隨著可再生能源發(fā)電必然增長的趨勢，且因其不同的發(fā)電裝機利用小時數(shù)有數(shù)倍之差，裝機容量規(guī)劃已沒有太大的意義。隨著智能電網(wǎng)的發(fā)展、電動汽車和儲能技術(shù)的發(fā)展，電力電量平衡也存在更大的不確定性。
因此，要強化體現(xiàn)具有能源革命要求的“價值導(dǎo)向”規(guī)劃目標(biāo)和低碳發(fā)展要求的結(jié)構(gòu)導(dǎo)向目標(biāo)的剛性，而要弱化裝機容量、發(fā)電量、電源布局的內(nèi)容。如在指標(biāo)中如何對“多元”進行量化，如何對低碳進行量化。只有將投入、碳屬性、績效等反映“本質(zhì)”屬性的目標(biāo)作為剛性指標(biāo)，才能從宏觀上把握總目標(biāo)的實現(xiàn)。同時，要弱化一些非本質(zhì)的內(nèi)容，促進投資主體有優(yōu)化的空間，有利于通過市場配置資源。由于新的電力體制改革進一步明確了電網(wǎng)的公用、基礎(chǔ)、自然壟斷特性，并強化了監(jiān)管措施，加之電網(wǎng)已經(jīng)形成了固有的網(wǎng)架結(jié)構(gòu)和大型電源基地的布局格局，客觀上具有鎖定效應(yīng)，因此，要進一步加強電網(wǎng)規(guī)劃，以電網(wǎng)規(guī)劃引導(dǎo)電源發(fā)展。
